吳寶昌（廣東金融學(xué)院，廣州 510521）

電子政務(wù)云在政府職能轉(zhuǎn)變中的應(yīng)用研究
——以廣州為例

吳寶昌
（廣東金融學(xué)院，廣州 510521）

針對(duì)政府職能中應(yīng)用傳統(tǒng)電子政務(wù)平臺(tái)在處理海量數(shù)據(jù)信息時(shí)存在的瓶頸問(wèn)題，通過(guò)云計(jì)算技術(shù)與服務(wù)型政府制度的融合，設(shè)計(jì)“電子政務(wù)云”服務(wù)機(jī)制，探討職能轉(zhuǎn)變與云服務(wù)技術(shù)機(jī)制和服務(wù)形式，理清政府職能與云政府、政府云和電子政務(wù)等相關(guān)概念，并設(shè)想構(gòu)建符合未來(lái)信息社會(huì)要求的電子政務(wù)云模式。

電子政務(wù)；云計(jì)算；政務(wù)云；云政府；職能轉(zhuǎn)變；廣州

政府職能轉(zhuǎn)變與云計(jì)算技術(shù)結(jié)合的實(shí)質(zhì)是政府管理手段的變革，電子政務(wù)云的產(chǎn)生是電子政務(wù)與云計(jì)算技術(shù)的完美結(jié)合，是提高政府工作效率和服務(wù)水平的平臺(tái)技術(shù)框架，本質(zhì)上是在技術(shù)層面構(gòu)建了統(tǒng)一的政府底層信息基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，可以把政府的網(wǎng)絡(luò)資源整合為服務(wù)，以供居民、企業(yè)和所屬機(jī)關(guān)部門共享使用，從而提高政務(wù)信息資源利用率，優(yōu)化政府管理和服務(wù)職能。如何建立一個(gè)權(quán)力與技術(shù)融合的政府，即政府、市場(chǎng)和民間社會(huì)三種權(quán)力良性互動(dòng)的宏觀體制，并在這種體制下實(shí)行社會(huì)制度體系和治理模式，切實(shí)保障社會(huì)公平、公正、陽(yáng)光的政府服務(wù)是當(dāng)前政府面臨的一個(gè)迫切問(wèn)題，發(fā)揮云計(jì)算在電子政務(wù)建設(shè)中的優(yōu)勢(shì)，提高政府行政效率和公共服務(wù)水平是政府部門有待解決的問(wèn)題。

1　服務(wù)型政府與云服務(wù)的融合

建設(shè)新型服務(wù)型政府是我國(guó)地方政府行政改革的主要方向，其關(guān)鍵是通過(guò)建立以民眾需求為本的理念，提高行政業(yè)務(wù)服務(wù)水平，快速回應(yīng)信息時(shí)代社會(huì)民眾的訴求及通過(guò)政務(wù)信息公開(kāi)、透明等途徑，推動(dòng)我國(guó)政府管理模式由管制型向信息時(shí)代發(fā)展要求的服務(wù)型轉(zhuǎn)變，使公共信息資源得到更加合理、有效的配置。云計(jì)算是未來(lái)全球范圍內(nèi)最值得期待的技術(shù)革命。云計(jì)算以其資源動(dòng)態(tài)分配、按需服務(wù)的設(shè)計(jì)理念，具有低成本解決海量信息處理的獨(dú)特魅力。大眾對(duì)政府的需求形式多變，需要的服務(wù)資源多樣化，政府要及時(shí)滿足眾多瞬息萬(wàn)變的服務(wù)需求，就需要預(yù)備充分的資源，當(dāng)前，政府資源有限，備留眾多資源又會(huì)造成浪費(fèi)，而云計(jì)算的出現(xiàn)為政府資源動(dòng)態(tài)分配、按需服務(wù)提供可能。云計(jì)算這種“向用戶提供按需服務(wù)”的特點(diǎn)，與當(dāng)前倡導(dǎo)建設(shè)無(wú)縫隙政府，向公民提供按需無(wú)縫隙的政府服務(wù)理念一致，“云”的出現(xiàn)增加政府實(shí)現(xiàn)無(wú)縫隙服務(wù)的可能性和現(xiàn)實(shí)性?！半娮诱?wù)云”是指包括政府全部功能、職能體系的服務(wù)資源網(wǎng)絡(luò)，它以計(jì)算機(jī)快捷網(wǎng)絡(luò)為平臺(tái)，集合政府部門全部的服務(wù)職能，以一種動(dòng)態(tài)、易擴(kuò)展且可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)方式為民眾提供現(xiàn)實(shí)與虛擬化的政府服務(wù)資源的方式，是所有電子政務(wù)與電子政府集成后更高層次的服務(wù)模式，公民可以通過(guò)網(wǎng)路隨時(shí)獲取，按需使用，隨時(shí)擴(kuò)展，按使用付費(fèi)，真正做到美國(guó)行政學(xué)家林登提出的“無(wú)縫隙政府”服務(wù)。由林登提出的“無(wú)縫隙政府”（Seamless Government） 的概念，也可以稱為“無(wú)界線的政府”。服務(wù)型政府的需求和云服務(wù)在很多地方不謀而合，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）便捷性。公眾需要政府的服務(wù)越方便越好，最好能隨手拿來(lái)就用，而云計(jì)算只要求瀏覽器終端設(shè)備，不需要高配置的電腦或部署服務(wù)器，也不需要對(duì)軟硬件也進(jìn)行維護(hù)和升級(jí)，用戶可以像用水、用電一樣用IT。

（2）高可靠性。政府行為的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，要求政府服務(wù)具有穩(wěn)定性、可靠性。而“云”采用數(shù)據(jù)容災(zāi)備份、多機(jī)并行備份等可互換措施來(lái)保障提供的服務(wù)能24小時(shí)不間斷服務(wù)，因此，云計(jì)算比本地計(jì)算機(jī)更可靠，對(duì)政府服務(wù)更有利。

（3）按需服務(wù)?，F(xiàn)代公眾需求多樣化、個(gè)性化，而云服務(wù)的“云”是一個(gè)海里的數(shù)據(jù)資源池，它可以像使用自來(lái)水及使用電那樣進(jìn)行計(jì)費(fèi)，提高個(gè)性化服務(wù)實(shí)現(xiàn)按需服務(wù)的可能性。

（4）廉價(jià)。自新公共管理運(yùn)動(dòng)以來(lái)，理論要求政府服務(wù)要講求效果、效率及成本，“云”的集中式管理使政府部門均攤費(fèi)用，從而使地方政府部門不需要擔(dān)負(fù)高昂的數(shù)據(jù)管理費(fèi)用。同時(shí)，“云”的通用性使政府服務(wù)資源利用率大大提升。

2　職能轉(zhuǎn)變與云服務(wù)機(jī)制

2.1政府職能轉(zhuǎn)變與技術(shù)環(huán)境

自國(guó)家產(chǎn)生以來(lái)，人們不斷對(duì)國(guó)家與社會(huì)、政府與公民關(guān)系展開(kāi)討論，其核心問(wèn)題是政府職能?！恫既R克維爾政治學(xué)百科全書(shū)》對(duì)政府及其職能作如下闡釋：“政府是國(guó)家的權(quán)威性表現(xiàn)形式，其正式功能包括制定法律，執(zhí)行和貫徹法律，以及解釋和應(yīng)用法律。這些功能在廣義上相當(dāng)于立法、行政和司法功能。這些功能同特定機(jī)構(gòu)的權(quán)限的吻合程度，在某種程度上取決于社會(huì)統(tǒng)治的組織方式?！睆倪@種意義上說(shuō)，政府職能與所在國(guó)家政治體制相適應(yīng)，社會(huì)統(tǒng)治組織方式的變化決定不同時(shí)期政府職能不斷轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變不僅是為了與社會(huì)統(tǒng)治組織方式保持一致，更是通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能，適應(yīng)不斷變化的社會(huì)環(huán)境，最終推動(dòng)社會(huì)整體發(fā)展的需要。信息社會(huì)的技術(shù)環(huán)境影響社會(huì)統(tǒng)治組織方式，而關(guān)鍵技術(shù)是大數(shù)據(jù)云計(jì)算。

技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新具有相關(guān)性，同時(shí)，技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新也總是互相促進(jìn)?？茖W(xué)技術(shù)從來(lái)就不是自然而然地促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。正好相反，特定的社會(huì)制度反而制約著科學(xué)技術(shù)的效能，只有在適當(dāng)條件下，科技對(duì)生產(chǎn)力的重大推動(dòng)作用才會(huì)實(shí)現(xiàn)。人類社會(huì)發(fā)生的三次科技革命證明技術(shù)對(duì)人類社會(huì)的巨大推動(dòng)作用，科技革命改變了人類社會(huì)的生活方式和制度設(shè)計(jì)。但是，在技術(shù)革新的間歇期，即在新技術(shù)沒(méi)有顯著改善生活和生產(chǎn)方式的情形下，通常需要靠制度創(chuàng)新來(lái)產(chǎn)生巨大的突破性進(jìn)展。技術(shù)拓展了制度發(fā)揮作用的空間，制度創(chuàng)新也使技術(shù)的效率大為提高，技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新共同作用促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。

20世紀(jì)60年代初，西方國(guó)家圍繞政府管理，興起了涉及廣泛的公共行政典范革命，其核心是通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)信息社會(huì)條件下公共行政的理論假設(shè)，即“管理行政”到“服務(wù)行政”價(jià)值理念的轉(zhuǎn)變。但是，不論是新公共行政、新公共管理運(yùn)動(dòng)，又或是重塑政府運(yùn)動(dòng)，大部分范式革命都僅僅只停留在理論探討上，在相應(yīng)實(shí)踐中并沒(méi)有取得理想效果。從某種意義上來(lái)說(shuō)，這幾次公共行政典范革命的實(shí)踐都缺乏相應(yīng)技術(shù)層面的支撐。正如美國(guó)學(xué)者霍姆斯指出：“只有網(wǎng)絡(luò)技術(shù)出現(xiàn)之后，大量政務(wù)信息的實(shí)時(shí)共享和雙向交流在技術(shù)上成為可能，而從使傳統(tǒng)政務(wù)向電子政務(wù)的轉(zhuǎn)變成為可能?！?/p>

2.2職能轉(zhuǎn)變對(duì)應(yīng)云服務(wù)形式

云計(jì)算能為電子政務(wù)提供先進(jìn)的計(jì)算模式和基礎(chǔ)架構(gòu)，使政府信息資源由原來(lái)的“分散”管理模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹小惫芾砟Ｊ?，它?duì)電子政務(wù)的架構(gòu)體系、建設(shè)模式和發(fā)展戰(zhàn)略都會(huì)產(chǎn)生深刻影響。云計(jì)算對(duì)當(dāng)今政府職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生深刻的影響，地方政府構(gòu)建適合的云服務(wù)機(jī)制在信息化顯著的當(dāng)今尤為關(guān)鍵。從國(guó)外電子政務(wù)云建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，通過(guò)職能轉(zhuǎn)變，其行政體制呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。

（1）“一站式”無(wú)縫隙、無(wú)障礙式服務(wù)。云政府是一個(gè)龐大的資源池，可以按需提供，民眾可以按需分配。同時(shí)，“云”具有可擴(kuò)展性，服務(wù)規(guī)模可動(dòng)態(tài)伸縮，滿足用戶規(guī)模彈性需要，達(dá)到無(wú)縫隙式服務(wù)大眾。此外，“云”對(duì)用戶端的設(shè)備要求低，使用更方便，而且“云”的容錯(cuò)措施采用極其廉價(jià)的節(jié)點(diǎn)來(lái)構(gòu)建云，“云”的集中式管理使政府無(wú)需負(fù)擔(dān)高昂的數(shù)據(jù)中心管理成本，“云”的通用性使政府資源的利用率大大提升，用戶可以享受“云”的低成本優(yōu)勢(shì)，達(dá)到按需使用，形成便捷公眾的政府管理模式。

（2）扁平化組織。網(wǎng)絡(luò)化的應(yīng)用，使機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，減少中間層次，下放公共機(jī)構(gòu)權(quán)力，加強(qiáng)組織內(nèi)部協(xié)作，使地方工作人員參與到政府管理中來(lái)。

（3）企業(yè)化管理。即指公共部門學(xué)習(xí)借鑒企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)，將政府所應(yīng)提供的公共物品和服務(wù)內(nèi)容，分解成一個(gè)一個(gè)的項(xiàng)目，交付給擁有豐富專業(yè)知識(shí)技能的組織實(shí)施，由這些組織確定具體的、可操作的短期目標(biāo)和方案，政府自身只負(fù)責(zé)宏觀規(guī)劃和監(jiān)控。

（4）程式固化，透明廉政。電子政務(wù)云提供的服務(wù)均由計(jì)算機(jī)云端匹配，其在所在地區(qū)可查詢，執(zhí)行流程固化，可以推動(dòng)地方政府工作的公開(kāi)與透明，使政務(wù)公開(kāi)、公平、公正，增進(jìn)公眾對(duì)政府的信任。

2.3電子政務(wù)云模式框架

2.3.1模擬云政府運(yùn)作模型

為了表述云政府的運(yùn)作模式，以圖1的云政府服務(wù)模式示意圖來(lái)說(shuō)明：A部門、B部門、C部門等分別是設(shè)在不同地方的政府部門，客戶分布在全國(guó)各地，對(duì)云政府服務(wù)模式，任意客戶只需借助網(wǎng)絡(luò)終端把其需求上傳到全國(guó)云端電子政務(wù)系統(tǒng)，云端對(duì)其需求進(jìn)行處理后，直接將客戶的需求反饋給用戶，個(gè)別需要執(zhí)行處理的，根據(jù)其地理信息等內(nèi)容下放到其所在城市的政府執(zhí)行部門，由當(dāng)?shù)貓?zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行。

圖1　云政府服務(wù)模型

2.3.2電子政務(wù)云體系結(jié)構(gòu)

為了表述電子政務(wù)云的體系結(jié)構(gòu)，以圖2的電子政務(wù)云結(jié)構(gòu)示意圖來(lái)說(shuō)明：最底層政府云基礎(chǔ)設(shè)施，是發(fā)展電子政務(wù)云服務(wù)的基礎(chǔ)，它包含現(xiàn)時(shí)政務(wù)內(nèi)外網(wǎng)的信息高速公路。最上面的電子政務(wù)云應(yīng)用服務(wù)層，包括傳統(tǒng)電子政務(wù)領(lǐng)域的四個(gè)方面：政府對(duì)公眾的服務(wù)（G2C）、政府對(duì)企業(yè)的服務(wù)（G2B）、政府部門間的協(xié)作（G2G）和政府對(duì)公務(wù)員的服務(wù)（G2E）。而中間分別是電子政務(wù)云平臺(tái)（政府云平臺(tái)）和電子政務(wù)云資源池（政府云資源池）。云平臺(tái)為應(yīng)用層無(wú)縫接入提供接口和服務(wù)規(guī)則，而電子政務(wù)云資源池提供服務(wù)所需云端的存儲(chǔ)資源、計(jì)算資源和網(wǎng)絡(luò)資源。

圖2　電子政務(wù)云結(jié)構(gòu)

3　廣州電子政務(wù)云平臺(tái)的構(gòu)建

3.1廣州電子政務(wù)現(xiàn)狀

廣州市從1998年就致力于政府網(wǎng)絡(luò)和電子政務(wù)工作，但是，由于傳統(tǒng)觀念、行政體制、管理模式、利益均衡、技術(shù)手段等因素的制約，廣州電子政務(wù)缺乏統(tǒng)一的協(xié)同規(guī)劃，市屬各部門、單位自成系統(tǒng)，存在“單向型服務(wù)”多，“互動(dòng)型服務(wù)”少，“單一型服務(wù)”多，“協(xié)同型服務(wù)”少，“信息共享型協(xié)同”多，“流程整合型協(xié)同”少，信息孤島等現(xiàn)象，電子政務(wù)協(xié)同問(wèn)題一直未能得到充分而有效的解決，嚴(yán)重影響地方政府由“行政管理型”向“管理服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變。因此，電子政務(wù)在建設(shè)廣州市“首善之區(qū)”中有重要作用，解決電子政務(wù)制度與技術(shù)融合平臺(tái)的問(wèn)題，是廣州市電子政務(wù)發(fā)展，建設(shè)透明、高效、公正和具有服務(wù)意識(shí)地方政府的關(guān)鍵所在。

“十一五”期間，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》，將廣州定位為國(guó)家中心城市、綜合性門戶城市和區(qū)域文化教育中心。市委、市政府出臺(tái)《關(guān)于加快“信息廣州”建設(shè)的意見(jiàn)》，市人大頒布《廣州市信息化促進(jìn)條例》，市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快全市電子政務(wù)建設(shè)的通知》等系列文件，明確加快建設(shè)“信息廣州”是構(gòu)建面向世界、服務(wù)全國(guó)的現(xiàn)代化國(guó)際大都市的核心戰(zhàn)略，有力推動(dòng)廣州信息化建設(shè)步伐。同時(shí)，廣州信息化電子政務(wù)發(fā)展也存在一些矛盾和問(wèn)題。

3.2廣州電子政務(wù)與職能轉(zhuǎn)變面臨的問(wèn)題

3.2.1信息孤島問(wèn)題尚未得到根本解決

廣州市屬各部門對(duì)采用信息技術(shù)、提高行政水平的重要性和迫切性有一定認(rèn)識(shí)，眾多業(yè)務(wù)部門結(jié)合自身業(yè)務(wù)進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”，從上到下進(jìn)行信息系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)，使廣州市屬大部分部門系統(tǒng)在建設(shè)電子政務(wù)時(shí)采用分頭自建、系統(tǒng)自用、標(biāo)準(zhǔn)自定的方式，造成條塊分割、條條分割，影響條塊結(jié)合和跨部門協(xié)作，最終導(dǎo)致電子政務(wù)建在“沙灘上”。而若采用集中到“云”服務(wù)端，利用“云”的柔性和包容性改變這種散沙現(xiàn)象，需要云中心資源充足，且具有可擴(kuò)展性，而電子政務(wù)云平臺(tái)正能解決這一難題。

3.2.2無(wú)法并聯(lián)處理政務(wù)

對(duì)于需要在工商、稅務(wù)等系統(tǒng)之間申請(qǐng)辦理業(yè)務(wù)的公眾，只能分別登錄工商和稅務(wù)部門的對(duì)外辦公網(wǎng)站，網(wǎng)上提交相關(guān)申請(qǐng)材料。相比傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)流程，僅僅減少部分交通上所花費(fèi)的時(shí)間，并且，由于每次業(yè)務(wù)辦理只是在同一個(gè)部門內(nèi)部流轉(zhuǎn)，缺乏相對(duì)應(yīng)的并聯(lián)審批系統(tǒng)的電子監(jiān)督，容易出現(xiàn)行政效率低下的情況。電子政務(wù)云平臺(tái)整合的根本目的是使各個(gè)孤立的政務(wù)信息系統(tǒng)聯(lián)通，把孤立的政務(wù)數(shù)據(jù)信息資源整合起來(lái)，提升利用率。

3.2.3缺乏政民互動(dòng)

電子政務(wù)云平臺(tái)不是簡(jiǎn)單地把網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用于公共事務(wù)管理中，也不是簡(jiǎn)單地“政府上網(wǎng)”，其核心價(jià)值是在透明性、開(kāi)放性的公共信息平臺(tái)基礎(chǔ)上，使政府能與企業(yè)、民眾等互動(dòng)，最大限度地增進(jìn)公共利益。電子政務(wù)的主導(dǎo)取向是政府信息公開(kāi)化，使政府能與公民互動(dòng)，提升政府管理透明度。同時(shí)，與公民互動(dòng)是方便民眾所需，使公民能夠隨時(shí)享受到政府服務(wù)。但是，傳統(tǒng)的電子政務(wù)做不到這點(diǎn)，而電子政務(wù)云平臺(tái)可按需提取，滿足市民的個(gè)性化要求。

3.3廣州電子政務(wù)云模式

廣州在實(shí)現(xiàn)十一區(qū)行政功能及四十一部委職能時(shí)的電子政務(wù)建設(shè)通常是許多分散的、滿足不同部門的數(shù)據(jù)中心重復(fù)儲(chǔ)存的數(shù)據(jù)。此外，服務(wù)器的利用率非常低，甚至有可能低至7%。通過(guò)云服務(wù)，政府可以對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行集中存儲(chǔ)，有效利用存儲(chǔ)空間來(lái)解決這些問(wèn)題。傳統(tǒng)部門層級(jí)和區(qū)位理論使不同部門、不同地方政府的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不準(zhǔn)確、不完整，重復(fù)建設(shè)和重復(fù)錄入的情況大量存在。在傳統(tǒng)電子政務(wù)運(yùn)行中，由于政府部門之間相互獨(dú)立、信息共享不到位及業(yè)務(wù)流程和應(yīng)用不協(xié)同等問(wèn)題，彼此間相互閉塞，形成信息孤島。廣州電子政務(wù)的發(fā)展需要消除信息孤島，實(shí)現(xiàn)資源共享，最終實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)協(xié)同，使民眾享受一站式服務(wù)。政府與民眾之間也需加強(qiáng)信息溝通，社會(huì)信息資源公開(kāi)，政府公共信息實(shí)現(xiàn)透明。同時(shí)，新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起促使政府跨部門合作，政府云服務(wù)能滿足跨部門合作模式的需要，通過(guò)建立廣州電子政務(wù)云計(jì)算中心，對(duì)廣州各部門的所有數(shù)據(jù)進(jìn)行集中存儲(chǔ)，從而有效解決信息孤島問(wèn)題。同時(shí)，政府云計(jì)算中心的建立可使數(shù)據(jù)集中存儲(chǔ)，有助于降低各部門進(jìn)行單獨(dú)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)的安全風(fēng)險(xiǎn)。電子政務(wù)云計(jì)算中心可以通過(guò)專業(yè)數(shù)據(jù)管理團(tuán)隊(duì)，在云端對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一安全管理，能很好地解決數(shù)據(jù)存儲(chǔ)問(wèn)題。

4　結(jié) 語(yǔ)

在云計(jì)算的幫助下，廣州電子政務(wù)一定能實(shí)現(xiàn)跨部門合作，充分共享信息資源。同時(shí)，電子政務(wù)云能提高行政效率及無(wú)縫政府服務(wù)功，從而有效滿足電子政務(wù)及廣州政府職能轉(zhuǎn)變發(fā)展的需求。但是，電子政務(wù)云也可能引起管理安全風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)電子政務(wù)云的諸多風(fēng)險(xiǎn)，第一，從技術(shù)層面深化電子政務(wù)云的研究，緩解云計(jì)算這一技術(shù)引起的安全問(wèn)題；第二，政府要制定相應(yīng)的政策法規(guī)，為電子政務(wù)云在政府職能轉(zhuǎn)變結(jié)合中的應(yīng)用提供有效支持。

主要參考文獻(xiàn)

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10.3969/j.issn.1673-0194.2015.14.135

D630

A

1673-0194（2015）14-0178-03

2015-05-22

2 0 1 4年度廣東金融學(xué)院校級(jí)課題（13XJ02-13）。