盧光　盛金珍

【內(nèi)容提要】 大湄公河次區(qū)域合作是中國參與最早、最有成效、障礙最小的區(qū)域合作機(jī)制，但當(dāng)前也面臨著發(fā)展瓶頸。如何務(wù)實推進(jìn)大湄公河次區(qū)域合作升級版建設(shè)，進(jìn)一步夯實中國的周邊戰(zhàn)略依托，實現(xiàn)“一帶一路”在東南亞方向的重要突破，是一個具有重要性和緊迫性的問題，對當(dāng)前及未來中國周邊外交戰(zhàn)略的推進(jìn)也具有重要的借鑒意義。文章以高階的一體化理論為切入點，分析建設(shè)次區(qū)域合作升級版的理論依據(jù)和相關(guān)實踐，厘清大湄公河次區(qū)域合作與“一帶一路”的戰(zhàn)略關(guān)聯(lián)，剖析深化大湄公河次區(qū)域合作面臨的主要困難與挑戰(zhàn)，探討在當(dāng)前環(huán)境下建設(shè)大湄公河次區(qū)域合作升級版的現(xiàn)實路徑。

【關(guān)鍵詞】 大湄公河次區(qū)域 次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作 “一帶一路” 周邊外交

【作者簡介】 盧光盛，云南大學(xué)國際關(guān)系研究院副院長，教授、博導(dǎo)；金珍，云南大學(xué)國際關(guān)系研究院博士研究生，云南師范大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院講師

【中圖分類號】 F114.46

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2015）05-0067-15

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201505005

當(dāng)前，大湄公河次區(qū)域（Greater Mekong Subregion，簡稱GMS）合作已經(jīng)進(jìn)入第三個十年，在不斷取得成果和進(jìn)步的同時，次區(qū)域發(fā)展也在發(fā)生變化。中國一直是次區(qū)域合作的積極參與者和推動者，在新的發(fā)展階段，次區(qū)域內(nèi)各國對中國有了新的期待。2014年12月20日，李克強(qiáng)總理在出席GMS經(jīng)濟(jì)合作第五次領(lǐng)導(dǎo)人會議開幕式時提出：“中國愿與各方攜手努力，打造中國同次區(qū)域國家經(jīng)濟(jì)合作升級版”。 2015年3月，中國在《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》中提出：“發(fā)揮云南區(qū)位優(yōu)勢，推進(jìn)與周邊國家的國際運輸通道建設(shè)，打造GMS經(jīng)濟(jì)合作新高地，建設(shè)成為面向南亞、東南亞的輻射中心?！?深化GMS合作，既是云南建設(shè)輻射中心的關(guān)鍵方向，也是縮小東盟各國發(fā)展差距的有力舉措，更是建設(shè)中國-東盟合作升級版的重要組成部分。在中國積極實施“一帶一路”戰(zhàn)略的背景下，推進(jìn)GMS合作升級版建設(shè)具有示范和借鑒意義。

一、GMS合作升級版的概念分析

（一）相關(guān)理論探討

從目前的研究來看，學(xué)術(shù)界對區(qū)域合作升級的動因以及如何實現(xiàn)區(qū)域合作的升級等問題，并沒有非常清晰的論述，但是國內(nèi)外一些學(xué)者的相關(guān)研究仍然為回答這些問題提供了非常重要的參考。

關(guān)于區(qū)域合作升級的原因和動力，以厄恩斯特·哈斯（Ernst Haas）為代表的新功能主義學(xué)者，在深入研究歐洲一體化發(fā)展的基礎(chǔ)上，提出了“外溢”（spillover）概念，強(qiáng)調(diào)“外溢”是一體化的重要“過程”， 即一些新的合作領(lǐng)域由于原有合作的功能“溢出”而開始具備新的合作基礎(chǔ)與合作條件，從而為一體化升級提供新的需求和空間。菲利普·施密特（Philippe Schmitter）則進(jìn)一步指出，不同合作領(lǐng)域之間的“外溢”是參與區(qū)域一體化進(jìn)程的國家對已取得的合作成果不盡滿意，意圖通過升級和拓展其他合作領(lǐng)域提升原有一體化合作成效的一種重要嘗試。 國內(nèi)學(xué)者胡志丁從經(jīng)濟(jì)學(xué)“引致需求” 模型視角提出，大國與小國之間對經(jīng)濟(jì)、政治、安全等利益訴求的“錯位”，是大國與小國之間升級一體化合作的重要動力。一方面，小國為了獲得更多“經(jīng)濟(jì)利益”傾向于與大國開展一定程度的政治和安全合作；另一方面，大國為了不斷鞏固安全和政治利益，也會在經(jīng)濟(jì)利益上對小國做出讓步。

關(guān)于實現(xiàn)區(qū)域合作升級的步驟和路徑，加拿大經(jīng)濟(jì)學(xué)家理查德·利普塞（Richard George Lipsey）將一體化的發(fā)展過程分為特惠關(guān)稅區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、關(guān)稅同盟、共同市場和完全經(jīng)濟(jì)一體化等六個階段。 但利普塞的理論對發(fā)展中國家的區(qū)域一體化發(fā)展路徑的特點考察不足。約瑟夫·奈（Joseph S. Nye）曾指出，發(fā)展中國家和地區(qū)之間的區(qū)域一體化進(jìn)程在動力、機(jī)制等方面可能與發(fā)達(dá)國家之間的一體化完全不同。 可以說，發(fā)展中國家之間的一體化升級與發(fā)達(dá)國家之間的一體化升級路徑既有共性，也存在一定差異。就共性而言，經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等功能性領(lǐng)域的基礎(chǔ)合作不斷向政治、安全等領(lǐng)域“溢出”，這是發(fā)展中國家之間和發(fā)達(dá)國家之間一體化升級的主要依賴路徑。經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程都伴隨著一定程度的政治一體化。就差異而言，發(fā)展中國家之間一體化與發(fā)達(dá)國家之間一體化進(jìn)程的合作基礎(chǔ)、利益訴求、體系壓力等都有所不同。發(fā)達(dá)國家之間的一體化合作基礎(chǔ)扎實，更加重視政治、安全、價值認(rèn)同等非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一體化合作，受體系壓力的影響較小，屬于主動型升級。發(fā)展中國家之間的一體化合作基礎(chǔ)相對薄弱，往往將生存與發(fā)展作為一體化升級的優(yōu)先訴求。同時，發(fā)展中國家之間的一體化容易受全球化、區(qū)域一體化等體系壓力的影響，因此更多屬于被動型升級。 針對發(fā)展中國家開展的區(qū)域合作，國內(nèi)一些學(xué)者提出外部市場對GMS經(jīng)濟(jì)走廊產(chǎn)品和服務(wù)的“需求”以及為應(yīng)對市場需求變化而構(gòu)建起競爭性的“服務(wù)”支持體系，是GMS框架下經(jīng)濟(jì)走廊功能從“低級”向“高級”演變的主要原因。 另一些學(xué)者則認(rèn)為，制度組織形式、國內(nèi)政治和地區(qū)力量結(jié)構(gòu)是發(fā)展中國家之間在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作框架下開展政治與安全合作的主要路徑。

（二）GMS升級版的概念與內(nèi)涵

上述理論梳理顯示，區(qū)域合作的升級背后有著更高的市場需求、政治需求、社會認(rèn)同和問題應(yīng)對等多方面的需求或壓力。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域的不斷深入，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程需要加強(qiáng)政治、安全等非經(jīng)濟(jì)合作的服務(wù)支撐作用，從而對一體化升級的合作內(nèi)容、發(fā)展方向作出新的調(diào)整。政治、安全等領(lǐng)域合作的加強(qiáng)反過來也將為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域合作的轉(zhuǎn)型、升級提供依托。

GMS合作是典型的發(fā)展中國家之間的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)實踐，與歐洲發(fā)達(dá)國家之間的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化相比，具有自身的特色。一方面，GMS合作堅持開放、包容的理念和原則，不排斥與區(qū)域內(nèi)外其他經(jīng)濟(jì)一體化合作機(jī)制之間進(jìn)行對接合作；另一方面，GMS由于自身合作基礎(chǔ)比較薄弱，不可避免地會受到區(qū)域外大國、國際組織、地區(qū)力量結(jié)構(gòu)等因素的影響。

結(jié)合中國與次區(qū)域國家合作的實際情況，可以認(rèn)為GMS升級版是指：泰國、中國、老撾、緬甸、柬埔寨、越南等六國通過協(xié)商一致，在原有GMS合作機(jī)制基礎(chǔ)上，提升合作水平、拓寬合作領(lǐng)域、強(qiáng)化合作機(jī)制，實現(xiàn)GMS合作“量”和“質(zhì)”的共同提升，打造GMS政治、經(jīng)濟(jì)、安全等全方位合作的新機(jī)制、新平臺。

從合作理念來看，GMS升級版更加強(qiáng)調(diào)互利共贏，強(qiáng)調(diào)提供共同發(fā)展機(jī)遇，致力于打造GMS利益共同體和命運共同體。合作內(nèi)容上，GMS升級版更強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，著重提高貿(mào)易投資自由化和便利化水平，開啟和深化敏感領(lǐng)域合作，致力于建立政治、經(jīng)濟(jì)、安全等多領(lǐng)域、全方位、立體合作新格局。在合作機(jī)制上，GMS升級版更加強(qiáng)調(diào)與中國“一帶一路”戰(zhàn)略、東盟經(jīng)濟(jì)共同體建設(shè)和區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系（RCEP）等區(qū)域內(nèi)外合作機(jī)制進(jìn)行有效對接、聯(lián)動發(fā)展。

二、GMS合作升級版與“一帶一路”戰(zhàn)略的關(guān)聯(lián)

（一）建設(shè)GMS合作升級版是“一帶一路”在東南亞實現(xiàn)突破的關(guān)鍵

GMS地處中南半島，“肩挑兩洋”（太平洋和印度洋），是銜接“一帶一路”的重要門戶。除了與中國在地緣上的相鄰相近和歷史上的友好往來之外，GMS具有自身的重要性和特殊性。

其一，擁有比較完善的次區(qū)域合作機(jī)制。自20世紀(jì)90年代初以來，GMS合作就悄然興起，逐步建立了多層次的合作格局。其中，成立于1992年的GMS經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制發(fā)揮了突出作用。該合作機(jī)制涉及湄公河流域內(nèi)的中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨和越南等國家，旨在加強(qiáng)各成員國之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，促進(jìn)GMS的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。區(qū)域內(nèi)各國已經(jīng)在交通、能源、農(nóng)業(yè)、旅游等多個領(lǐng)域開展了廣泛合作，并取得重要成果，有效地推動了次區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。GMS合作已經(jīng)成為中國和大湄公河流域國家之間最重要的次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作形式，也是中國參與最早、成效最大、障礙最小的區(qū)域合作。

其二，經(jīng)濟(jì)相互依存度較高。相較于中國參與的其他周邊區(qū)域合作組織（如上海合作組織等），GMS合作以緊密的雙邊和多邊經(jīng)濟(jì)合作為支撐。中國與中南半島五國2013年貿(mào)易總額為1 500多億美元。 中國對次區(qū)域國家的投資也在不斷上升，已成為老撾、緬甸等國的第一大外資來源國。2014年12月，中泰兩國簽訂《鐵路合作諒解備忘錄》，以建設(shè)中泰鐵路為契機(jī)，中國有望與次區(qū)域國家建成以（高速）鐵路網(wǎng)、（高速）公路網(wǎng)為核心的互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)。中國發(fā)起成立的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（簡稱亞投行），次區(qū)域國家目前已全部成為亞投行的成員國，也必將是主要受益方。中國政府出資400億美元新設(shè)立的絲路基金，也為沿線國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)合作等提供了投融資支持。此外，GMS還每年舉辦金融合作論壇，為次區(qū)域國家間的金融合作與貨幣自由流通創(chuàng)造良好條件。

其三，總體上不存在重大的政治、安全威脅。盡管GMS國家間存在一些矛盾和沖突，個別國家如緬甸、泰國的政治局勢不太穩(wěn)定，但就整體而言，次區(qū)域國家在歷史上與中國關(guān)系密切，是當(dāng)前中國周邊外交中政治互信基礎(chǔ)最好、戰(zhàn)爭風(fēng)險最低的周邊地帶。即使在近年來比較突出的南海問題上，區(qū)域內(nèi)國家由于國家利益訴求不同，各國奉行的對外政策表現(xiàn)出極大的差異性。從目前的情況來看，只有相關(guān)國家比較關(guān)注該問題，其他國家則更關(guān)注如何進(jìn)一步加強(qiáng)與中國的合作，努力搭乘中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的便車。由此可以認(rèn)為，“一帶一路”戰(zhàn)略所強(qiáng)調(diào)的“五通”，即政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通，在這一區(qū)域有著良好基礎(chǔ)，中國與GMS國家合作的進(jìn)程因其他因素影響而出現(xiàn)中斷、逆轉(zhuǎn)的可能性較小。

（二）GMS合作需要在“一帶一路”框架下實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級

在過去的30多年里，GMS合作表現(xiàn)出了極強(qiáng)的活力。但是，隨著中國與次區(qū)域其他國家的總體實力對比發(fā)生變化，以及周邊安全與戰(zhàn)略環(huán)境日趨復(fù)雜化，GMS合作也面臨著發(fā)展瓶頸。當(dāng)前，迫切需要抓住“一帶一路”戰(zhàn)略帶來的機(jī)遇，建設(shè)GMS合作升級版。

一是深度問題。次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作已經(jīng)達(dá)到較高層次之后，面臨如何進(jìn)一步提升經(jīng)濟(jì)合作水平和層次的問題。中國與越南、老撾、緬甸和柬埔寨這四個新東盟國家，已于2015年1月1日實行零關(guān)稅。隨著讓利的持續(xù)，中國與次區(qū)域國家經(jīng)濟(jì)合作的邊際效應(yīng)正在逐步遞減，獲益方對于讓利的感知會越來越不明顯。繼續(xù)施行其他貿(mào)易便利和優(yōu)惠措施將很難產(chǎn)生此前大幅度降低關(guān)稅所帶來的效應(yīng)。在這種情況下，只有拓展新的合作領(lǐng)域才能提升合作水平。另外在投資合作方面，中國對次區(qū)域國家的投資正在逐年增長，提升了次區(qū)域國家經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展水平。但是，當(dāng)來自中國的投資越來越多或其他國家在經(jīng)濟(jì)上越來越依賴中國的時候，資源民族主義、環(huán)境民族主義隨之興起。事實上，緬甸、越南等國已對在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域依賴于中國表現(xiàn)出擔(dān)憂。

二是廣度問題。隨著次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的深化，GMS內(nèi)非傳統(tǒng)安全問題日益突出，中國與次區(qū)域國家共同面臨如何將經(jīng)濟(jì)合作拓展到政治、安全以及社會領(lǐng)域的問題。區(qū)域合作在為合作各方帶來經(jīng)濟(jì)利益的同時，增加了打擊跨國販毒、走私偷渡、賭博和販賣人口等非法行為的難度，也使區(qū)域內(nèi)疾病防控、環(huán)境保護(hù)的壓力加大。另外，由于非傳統(tǒng)安全問題具有跨國性和溢出效應(yīng)，很容易導(dǎo)致雙邊甚至多邊關(guān)系的惡化，從而阻礙次區(qū)域國家的合作與一體化進(jìn)程。特別值得注意的是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不可能自動解決所有的政治與安全問題，經(jīng)濟(jì)合作也無法破解安全難題。中國周邊外交中出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)成本和政治收益高度不對稱的狀況，中國在周邊“以經(jīng)促政”的戰(zhàn)略效果開始下降。 因此，中國必須轉(zhuǎn)變合作思維，務(wù)必平衡好次區(qū)域國家對中國的經(jīng)濟(jì)與政治安全訴求，當(dāng)前“GMS合作升級版”的提出正適應(yīng)了這一現(xiàn)實需求。

三是主導(dǎo)權(quán)和倡議權(quán)問題。GMS國家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，發(fā)展資金很大程度上依賴外部，這也使得一些域外大國可以通過提供資金資助、共同開發(fā)項目等手段介入次區(qū)域合作。例如，日本、美國、印度、歐盟等國家和國際組織都積極介入GMS合作。傳統(tǒng)上，GMS合作是由亞洲開發(fā)銀行主導(dǎo)，以經(jīng)濟(jì)為主要合作領(lǐng)域。但是亞洲開發(fā)銀行有著濃厚的日本、美國背景和色彩，成員國的行動也受其制約。中國作為次區(qū)域內(nèi)最大的經(jīng)濟(jì)體和提供發(fā)展機(jī)遇的國家，在次區(qū)域合作的主導(dǎo)權(quán)、規(guī)則的制定權(quán)和話語權(quán)等方面，都存在明顯的缺陷。因此在當(dāng)前形勢下，中國應(yīng)該爭取發(fā)揮大國的作用，與周邊國家構(gòu)建友好關(guān)系，努力使次區(qū)域國家及其民眾切實感受到中國的發(fā)展和強(qiáng)大并不是地區(qū)的威脅，而是維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定與和諧的重要力量，唯此才能建立良性的合作關(guān)系，也才能構(gòu)筑國家的周邊安全屏障。

三、建設(shè)GMS合作升級版面臨的主要困難

GMS合作升級版建設(shè)與“一帶一路”戰(zhàn)略相輔相成。中國要扮演起“負(fù)責(zé)任大國”的角色，首先要在周邊區(qū)域發(fā)揮更大的影響力，實現(xiàn)中國與周邊國家的互利雙贏，才能在世界舞臺上擁有更多的擁護(hù)者和追隨者，也才能吸引更多國家積極參與“一帶一路”建設(shè)。要克服建設(shè)GMS合作升級版面臨的困難與挑戰(zhàn)，經(jīng)營好GMS合作并推動其實現(xiàn)升級，推動“一帶一路”戰(zhàn)略在東南亞地區(qū)取得重要突破。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，制約經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程

GMS合作的參與國都是發(fā)展中國家，這些國家長期面臨基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、資金缺口較大、貧困人口眾多等諸多問題，實現(xiàn)發(fā)展與繁榮可謂任重而道遠(yuǎn)。

一方面，基礎(chǔ)設(shè)施落后是制約次區(qū)域合作的一個薄弱環(huán)節(jié)。長期以來，次區(qū)域內(nèi)大多數(shù)國家經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，對基礎(chǔ)設(shè)施的投入不足，大量道路破敗不堪。例如，緬甸、老撾、柬埔寨的道路交通發(fā)展水平嚴(yán)重滯后，許多道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低于東盟地區(qū)基準(zhǔn)。據(jù)世界銀行的統(tǒng)計顯示，緬甸2012年在全球155個國家中交通物流排名第133位，屬于交通基礎(chǔ)設(shè)施最差國家之列。 落后的基礎(chǔ)設(shè)施不僅直接制約著各國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還影響了外來投資與對外貿(mào)易，制約了次區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。

二是次區(qū)域國家存在較強(qiáng)的對外依賴性和對內(nèi)競爭性。次區(qū)域內(nèi)的中國、越南、老撾、柬埔寨等國都是以農(nóng)業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主，依靠豐富的自然資源，以及廉價的勞動力資源參與國際分工，普遍依賴外部資金和技術(shù)。除中國和泰國，其他國家的國內(nèi)市場狹小，消費水平較低，比較難以吸納來自次區(qū)域內(nèi)其他成員國的商品。此外，由于區(qū)內(nèi)各國在經(jīng)濟(jì)體制、發(fā)展水平等方面均存在較大差異，也比較難以協(xié)調(diào)次區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化政策，競爭激烈但互補(bǔ)性不足成為GMS合作深化的障礙因素。

（二）可持續(xù)發(fā)展問題突出，影響合作的深化

大多數(shù)GMS國家都處于從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國轉(zhuǎn)型的階段，在利用資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，面臨如何兼顧生態(tài)、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要挑戰(zhàn)。一是在次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作快速推進(jìn)的同時，也面臨日益嚴(yán)重的環(huán)境污染、水土流失、生物多樣性減少等壓力。若不及時采取措施，將對次區(qū)域的生態(tài)環(huán)境造成巨大的破壞，對經(jīng)濟(jì)活動造成負(fù)面影響?？沙掷m(xù)發(fā)展問題已經(jīng)成為次區(qū)域內(nèi)的主要關(guān)注點，也是美國、日本等國參與次區(qū)域合作的重要領(lǐng)域。 GMS升級版能否有效推進(jìn)，很大程度上取決于如何合理開發(fā)利用區(qū)域內(nèi)豐富的自然資源。

二是圍繞湄公河水資源開發(fā)問題引發(fā)的多方關(guān)注和爭議。由于近年來全球極端氣候頻發(fā)，一些非政府組織和機(jī)構(gòu)掀起了“反壩活動”，湄公河水電開發(fā)問題也備受關(guān)注，以至于被稱為“水政治”（hydro-politics）。 事實上，次區(qū)域內(nèi)各國對水電項目的需求很大，中國一些企業(yè)憑借技術(shù)優(yōu)勢和多年合作經(jīng)驗，在湄公河流域承建了不少項目。但由于一些組織和媒體進(jìn)行別有用心的宣傳，指責(zé)中國企業(yè)的行為嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境，增加了針對中國及其企業(yè)的環(huán)保輿論壓力，環(huán)境問題已經(jīng)成為影響中國深化與次區(qū)域國家合作的棘手問題。此外，由于水資源管理目前并不在GMS合作機(jī)制框架內(nèi)，圍繞湄公河水資源的開發(fā)和利用問題，需要上下游國家加強(qiáng)利益協(xié)調(diào)，進(jìn)一步探尋有效的合作模式來加以應(yīng)對。

（三）難以形成集體認(rèn)同，影響合作的凝聚力

域內(nèi)國家間存在一些歷史恩怨和現(xiàn)實競爭，這也使得GMS合作進(jìn)程中難以形成“區(qū)域意識”，影響了各方參與合作的誠意和力度。一是周邊國家對中國的認(rèn)知影響次區(qū)域合作的深化。面對中國的快速發(fā)展和實力的相對上升，湄公河流域的國家有著比較矛盾且復(fù)雜的心態(tài)。這些國家既樂見中國發(fā)展，以便在合作中“搭便車”推動本國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時，由于這些國家在領(lǐng)土面積、人口數(shù)量、絕對實力等方面與中國存在巨大差距，又對中國懷有畏懼和戒備心理。特別是隨著中國經(jīng)濟(jì)實力不斷提升，所謂的“中國威脅論”沉渣泛起，增加了中國深入?yún)⑴c、強(qiáng)化次區(qū)域合作的難度。

二是文化傳統(tǒng)和思維方式的差異影響與制約合作的推進(jìn)。相比較而言，中國深受儒家文化的影響，注重現(xiàn)世作為，謀求主動發(fā)展。但在泰國、老撾、緬甸、柬埔寨等國家，佛教深刻影響著人們的思維以及國家戰(zhàn)略。在這些國家，宗教活動是日常生活的重要組成部分，很多民眾花費大量時間用于念佛、冥想，對現(xiàn)有的生活狀況容易產(chǎn)生滿足感。 由此觀之，中國與次區(qū)域國家在思維方式、文化性格上存在著巨大差異，如果不從跨文化的角度考察，就很容易造成誤解和沖突。

（四）域外國家的介入，阻礙合作的深化

日本、美國等國家相繼加大在GMS的投入，各利益集團(tuán)為了自身利益展開各種博弈，影響了GMS合作的整體進(jìn)程，成為制約GMS升級版建設(shè)的不利因素。2015年7月4日，日本首相安倍晉三在與湄公河區(qū)域國家首腦會議上表示，將在三年內(nèi)對地區(qū)內(nèi)五個國家提供7 500億日元（約合374億元人民幣）經(jīng)濟(jì)援助。日本強(qiáng)化與湄公河地區(qū)合作的背后是重建經(jīng)濟(jì)與強(qiáng)化安保體制兩大“俯瞰地球儀外交”戰(zhàn)略。另外，越共總書記阮富仲也于2015年7月訪問美國，這是越南戰(zhàn)爭后越共總書記首次訪問美國。而安倍晉三有意為越南和美國牽線，推動美越關(guān)系緩和，來尋求兩國協(xié)助日本在東海牽制中國。

針對日本對湄公河次區(qū)域合作的介入，次區(qū)域國家的態(tài)度各不相同。對中國而言，日本的介入干擾了次區(qū)域正常的合作進(jìn)程，易導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)部事務(wù)國際化，使合作機(jī)制更加復(fù)雜，也不利于區(qū)域內(nèi)爭端的和平解決。 但是，次區(qū)域內(nèi)的其他國家普遍對日本的介入持歡迎態(tài)度。一方面，日本的援助和投資可以幫助其發(fā)展經(jīng)濟(jì)；另一方面，日本的介入也可以平衡中國在本地區(qū)的影響，況且越南與中國在南海還存有爭端。湄公河次區(qū)域國家采取大國平衡戰(zhàn)略，在各大國之間左右逢源，以爭取最大利益。美日等國家在次區(qū)域的一些活動和舉措，可能會造成次區(qū)域國家間的分化。因此，在下一階段的GMS合作中，中國必須需要處理好與日本、美國等國的關(guān)系。

四、建設(shè)GMS合作升級版的路徑思考

GMS升級版建設(shè)的速度與合作成效不僅直接關(guān)系到中國的切身利益，也關(guān)系到中國作為該區(qū)域合作參與者和倡導(dǎo)者的角色是否值得信賴。在“一帶一路”戰(zhàn)略框架下，中國宜主動設(shè)計GMS升級版的主要內(nèi)容，兼顧多方利益，在機(jī)制創(chuàng)新和功能合作方面提出切實可行的政策或倡議，引領(lǐng)合作方向，提升地區(qū)國家在全球價值鏈中的競爭力。推進(jìn)GMS升級版建設(shè)是一個全局性和系統(tǒng)性工程，需要在政治、安全、經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域全面推進(jìn)，這也將是一個長期的過程。本文僅就在當(dāng)前環(huán)境下如何推進(jìn)這項工作，提出幾點思考。

（一）加快道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，扎實推進(jìn)中老、中泰鐵路建設(shè)

暢通無阻的國際大通道是建設(shè)GMS升級版的硬件基礎(chǔ)。GMS各國都處在提升國力的關(guān)鍵時期，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將成為各國拉動經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大就業(yè)的新增長點。一是按照2015年1月習(xí)近平主席在昆明火車南站調(diào)研時的指示，“千里之行，始于足下，關(guān)鍵還是要把我們自己的事情做好，把‘接口做好，才能實現(xiàn)互聯(lián)互通。” 換言之，中國要盡快將（快速）鐵路、高速公路修建到邊境口岸，使周邊國家了解、感受并真正獲得由此帶來的切實利益，才能更好地推進(jìn)道路聯(lián)通工作，調(diào)動周邊國家的積極性。中國不必在周邊國家強(qiáng)行推進(jìn)道路聯(lián)通，而是將道路、優(yōu)勢、機(jī)遇擺在對方面前，讓其做出選擇。要盡量體現(xiàn)這樣一種理念：“選擇權(quán)在于各國，是否與中國合作，是區(qū)域內(nèi)國家自己的選擇；合作是機(jī)遇，不合作是損失”。

二是要抓住“一帶一路”戰(zhàn)略的良好機(jī)遇，幫助次區(qū)域國家建立基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，改善發(fā)展條件，實現(xiàn)互聯(lián)互通。通過加大對湄公河流域國家的設(shè)施聯(lián)通建設(shè)的投入力度和速度，推動中南半島泛亞鐵路網(wǎng)建設(shè)。在這個過程中，中國要處理好經(jīng)濟(jì)效益和政治效益、短期效益和長期效益、企業(yè)利益和國家利益、中央投入和地方配套等方面的均衡與協(xié)調(diào)。當(dāng)前交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入需要地方配套資金投入，但地方層面普遍反應(yīng)存在較大壓力。

（二）經(jīng)營好與老撾、泰國和柬埔寨的關(guān)系，撬動與緬甸和越南的關(guān)系

從當(dāng)前中國與次區(qū)域國家關(guān)系的發(fā)展態(tài)勢來看，越南因南海問題對經(jīng)貿(mào)合作顧慮重重，緬甸因政治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以及大選導(dǎo)致中緬合作短期內(nèi)出現(xiàn)不確定性，這使中國外交在東路的越南和西路的緬甸短期內(nèi)都難有大的作為。在此背景下，“中路突破、撬動兩翼”應(yīng)該是中國目前處理與次區(qū)域國家關(guān)系的一個明智策略。中國與中路的老撾、泰國、柬埔寨三國關(guān)系有著較好的政治基礎(chǔ)、戰(zhàn)略需求和“性價比”。一是重點推進(jìn)對老撾的各方面工作。在與老方充分溝通的基礎(chǔ)上，大幅度提高對其投資和援助力度。依托中國政府協(xié)助老撾政府編制的《老撾北部九省產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及合作規(guī)劃》，以中老跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、境外經(jīng)貿(mào)合作園區(qū)為起點，開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)開發(fā)、扶貧、人力資源開發(fā)和職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)等各方面內(nèi)容，向老撾進(jìn)一步開放市場，讓其享受更多出口中國的優(yōu)惠待遇。將老撾當(dāng)作中國的“盟國”加以經(jīng)營，推進(jìn)中老友好合作條約的談判和簽署。以此來逐步增加對區(qū)域內(nèi)其他國家的吸引力，在條件成熟時將相關(guān)模式向柬埔寨和泰國擴(kuò)展。

二是在當(dāng)前環(huán)境下除了要關(guān)注“走出去”之外，還要更多地“放進(jìn)來”。要充分利用中國的市場容量和購買力，放開或放松周邊重點經(jīng)營國家的對華出口，提升其對中國市場的依存度，使周邊國家優(yōu)先從中國不斷增強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實力中獲益，進(jìn)一步夯實利益共同體的基礎(chǔ)。從近年來中國與區(qū)域內(nèi)各國（尤其是緬、老兩國）的各級官員、議員的交流情況來看，對方多次鄭重提出希望中方放寬大米、玉米等糧食產(chǎn)品進(jìn)入中國市場的關(guān)稅、配額和技術(shù)等壁壘限制。事實上，一旦中國成為東南亞大米出口國的主要出口市場，主動權(quán)就轉(zhuǎn)移到中方。雖然日本、美國、韓國、印度等區(qū)域外國家也采取各種措施加強(qiáng)與次區(qū)域國家的關(guān)系，但相對于這些國家而言，中國在開放農(nóng)產(chǎn)品市場領(lǐng)域方面有著更大的空間，這是一種得天獨厚的優(yōu)勢，應(yīng)該加以積極利用。只是放寬糧食進(jìn)口管制涉及更為復(fù)雜的糧食安全、國內(nèi)糧價補(bǔ)貼等諸多問題，這需要中國從戰(zhàn)略高度加以統(tǒng)籌考慮。

（三）加強(qiáng)功能性領(lǐng)域合作，擴(kuò)展合作的廣度和深度

如前所述，當(dāng)前GMS合作已經(jīng)發(fā)展到瓶頸階段，次區(qū)域一體化需要新的發(fā)展空間。在此背景下，中國應(yīng)對次區(qū)域合作較為單純的經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)行拓展，廣泛開展功能性合作，使各方進(jìn)行更密切的政策對話，形成更深入的利益交織、捆綁和交換網(wǎng)絡(luò)，以及營造更融洽的合作氛圍。一是GMS合作升級版建設(shè)應(yīng)將經(jīng)貿(mào)合作的重點轉(zhuǎn)移至投資領(lǐng)域。升級版建設(shè)要兼顧中國和次區(qū)域國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的雙重需求，通過優(yōu)勢互補(bǔ)，實現(xiàn)互利共贏。通過采取差異化的產(chǎn)業(yè)合作政策，形成錯位競爭，實現(xiàn)次區(qū)域內(nèi)各國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級。通過制定投資、保險等領(lǐng)域的新優(yōu)惠措施，推動中國企業(yè)“走出去”，深化與次區(qū)域國家的利益融合。

二是深化與次區(qū)域國家的金融合作。推進(jìn)金融合作交流，探索政府和民間的合作機(jī)制，探尋各種有利于推進(jìn)大項目合作的投融資方式，鼓勵私營部門積極參與次區(qū)域合作，為GMS各領(lǐng)域務(wù)實合作提供可靠的金融保障。繼續(xù)深化云南、廣西沿邊金融綜合改革試驗，推動沿邊金融、跨境金融、地方金融等領(lǐng)域的改革先行先試，加快人民幣周邊區(qū)域化。建立跨境資金流動評估機(jī)制，完善跨境資金流動統(tǒng)計監(jiān)測和匯率、債務(wù)與償債能力等預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)對跨境金融違法犯罪行為的監(jiān)管和打擊力度，加強(qiáng)金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)，等。

三是將新能源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)緊密結(jié)合。發(fā)揮中國上述領(lǐng)域的優(yōu)勢，利用中國的先進(jìn)技術(shù)和豐富經(jīng)驗，與次區(qū)域國家廣泛開展合作，加快開發(fā)水能、風(fēng)能、太陽能、生物燃料等資源，建立起可持續(xù)的能源系統(tǒng)，逐步轉(zhuǎn)變次區(qū)域內(nèi)能源生產(chǎn)和消費方式，促進(jìn)次區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)。

（四）做好對次區(qū)域國家的研究工作

對于中國當(dāng)前提出的一些合作舉措和倡議，周邊有些國家還未完全理解和接受。GMS合作升級版建設(shè)要考慮次區(qū)域國家的承受能力，并做好增信釋疑工作，使其與中國共謀發(fā)展。一是做好次區(qū)域國家對“一帶一路”的反應(yīng)、利益及策略的跟蹤研究。次區(qū)域國家的政府、媒體、精英階層以及普通民眾對“一帶一路”、“GMS合作升級版”的反應(yīng)和態(tài)度如何，中國很少有機(jī)構(gòu)和學(xué)者開展深入研究?！耙粠б宦贰焙汀癎MS合作升級版”建設(shè)是一個雙向的、多維度的合作議程，不能只關(guān)注中國方面的想法和愿望，還必須關(guān)注次區(qū)域國家的反應(yīng)、立場、利益和優(yōu)先議程等。目前學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究處于初始階段，主要還限于西方相關(guān)學(xué)說的介紹和評述，較少反映“一帶一路”合作框架下次區(qū)域國家的意見和呼聲。中國相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)該加強(qiáng)對次區(qū)域國家反應(yīng)和態(tài)度的深入研究，并分析其利益和策略，在此基礎(chǔ)上尋找推進(jìn)“一帶一路”和“GMS合作升級版”建設(shè)的可行與合理路徑。

二是加強(qiáng)GMS國家的國別研究。次區(qū)域內(nèi)各國在政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民族文化、宗教信仰方面具有多樣性和差異性。充分了解各國的國情、政情與民情是推進(jìn)GMS合作升級版建設(shè)的前提，也是減少、消除周邊國家對中國的戰(zhàn)略疑慮、戰(zhàn)略遏制的重要舉措。 要通過加大對國別研究的支持力度，培養(yǎng)更多的專業(yè)人才。同時，將新型智庫建設(shè)從宏觀研究推向微觀、實證和境外調(diào)研層面上。

三是做好對外輿論宣傳工作。隨著“一帶一路”和次區(qū)域升級合作的推進(jìn)，中國在對外傳播中更多使用“倡議”、“經(jīng)濟(jì)合作”等軟性詞匯，應(yīng)避免使用“地緣政治”、“戰(zhàn)略”等硬性詞匯。針對一些誤讀和疑慮，要積極主動確立話語主導(dǎo)權(quán)，避免輿論將倡議政治化、戰(zhàn)略化甚至軍事化。 踐行“親、誠、惠、容”的外交理念，減少外界的疑慮。主動突出GMS合作升級版的共贏性質(zhì)及其與中國走和平發(fā)展道路的連續(xù)性和一致性，努力營造有利于深化合作的輿論氛圍。

（五）建立次區(qū)域合作的新平臺、新機(jī)制

一是探討在昆明設(shè)立湄公學(xué)院（Mekong Institute， MI）分院或第二學(xué)院，重點開展管理、金融、工程師和學(xué)位教育等教育和培訓(xùn)工作（目前這些領(lǐng)域是MI的短板）。考慮在昆明創(chuàng)建GMS發(fā)展與規(guī)劃研究中心，開展政策溝通和項目規(guī)劃工作。創(chuàng)建GMS水、能源與糧食安全合作與發(fā)展中心，分別就這些重點領(lǐng)域開展對話與合作。在跨境水資源合作問題上，鑒于近期中國加入湄公河委員會（MRC）既無必要也無動力，應(yīng)該構(gòu)建新的對話渠道和合作平臺，例如成立跨境水資源合作行業(yè)協(xié)會，探討并提出水資源聯(lián)合調(diào)度的方案與建議，這樣可以在一定程度上使中國在未加入MRC的情況下發(fā)揮作用。

二是支持在昆明設(shè)立GMS區(qū)域電力協(xié)調(diào)中心。GMS區(qū)域電力協(xié)調(diào)中心主要承擔(dān)區(qū)域電力規(guī)劃及電網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)研究、電力市場運行協(xié)調(diào)和交易監(jiān)管等職能，對推動次區(qū)域的電力合作具有重要意義。如果能夠落戶中國昆明將有利于中國更好、更及時地掌握次區(qū)域電力合作走向，在GMS電力合作中占據(jù)主動性，尤其是可以主導(dǎo)GMS電力聯(lián)網(wǎng)和電力市場建設(shè)中的各項標(biāo)準(zhǔn)，帶動中國電網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)向周邊國家輸出，使次區(qū)域無歧視的競爭性電力市場建設(shè)更符合中國電力發(fā)展和能源安全的需要。但是，因電力協(xié)調(diào)中心的設(shè)立關(guān)乎次區(qū)域各國的重要利益，泰國、老撾也都在積極爭取作為次區(qū)域電力協(xié)調(diào)中心國。泰國認(rèn)為自身不論在技術(shù)、資源還是其他方面都有得天獨厚的優(yōu)勢，其國會已經(jīng)通過泰國組建GMS電力協(xié)調(diào)中心的計劃；老撾也認(rèn)為自身電力資源豐富，政府雄心勃勃地提出要將老撾打造成“亞洲的蓄電池”，并對組建電力協(xié)調(diào)中心充滿信心。這對云南計劃建設(shè)區(qū)域電力協(xié)調(diào)中心的目標(biāo)無疑是重大挑戰(zhàn)，需要國家層面給予更多支持。特別是GMS第17次電力協(xié)調(diào)委員會會議將于2015年10月或11月在昆明召開，中方要積極做好爭取使電力協(xié)調(diào)中心落戶昆明的相關(guān)準(zhǔn)備。類似地，中國還可以考慮結(jié)合亞投行、絲路基金等方面的政策，在昆明或南寧設(shè)立面向東南亞、南亞的代表處或辦公室，增強(qiáng)對周邊國家和地區(qū)的輻射力和影響力。

（六）探索建立瀾滄江—湄公河國家命運共同體

2015年4月6日，首次瀾滄江—湄公河對話合作高官會在北京舉行，會議主題為“六個國家，一個命運共同體：建立瀾滄江—湄公河對話合作機(jī)制，促進(jìn)次區(qū)域可持續(xù)發(fā)展”。與會各國討論了加強(qiáng)政治安全對話，不斷增進(jìn)戰(zhàn)略互信，開展更緊密的經(jīng)貿(mào)合作和社會人文交流，打造瀾滄江—湄公河國家命運共同體的總目標(biāo)等議題?？梢钥闯?，中國已經(jīng)開始部署和研究在新形勢下深化和升級瀾滄江—湄公河次區(qū)域合作的工作。

遺憾的是，目前國內(nèi)有關(guān)部門及學(xué)界總體上對此關(guān)注不夠，研究也不深入。應(yīng)探討“另起爐灶”構(gòu)建“瀾滄江—湄公河對話與合作機(jī)制”和維持或改造“GMS經(jīng)濟(jì)合作”的利弊得失，重點謀劃中國在此過程中的倡議權(quán)和規(guī)則制定權(quán)。從現(xiàn)實的情況來看，明智的選擇是在GMS合作機(jī)制下，繼續(xù)積極參加合作。同時，可以將一些GMS機(jī)制涉及較少的金融貨幣、航運安全、跨境水資源、國際扶貧、邊境安全管控、人文交流等議題納入新的“瀾滄江—湄公河對話與合作機(jī)制”，并從“一帶一路”早期收獲的高度上率先取得實質(zhì)性和有影響的成果。相對于近期日本高調(diào)推進(jìn)與湄公河流域國家的合作而言，這些領(lǐng)域也是中國的優(yōu)勢，應(yīng)善加利用。

[收稿日期：2015-07-16]

[修回日期：2015-07-30]

[責(zé)任編輯：張 春]