■文／鄭功成

全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系
——展望“十三五”時期的中國社會保障

■文／鄭功成

開欄的話：

2015年，“十二五”規(guī)劃收官， “十三五”規(guī)劃編制開啟。目前社會保障改革已進入“深水區(qū)”和“攻堅期”，能否增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性，是實現(xiàn)黨的十八大提出的“到2020年建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”宏偉目標(biāo)的關(guān)鍵。從本期開始，論壇板塊設(shè)立“十三五·社保前瞻”欄目，特邀專家學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士，為社會保障“十三五”規(guī)劃建言獻策。

我們已經(jīng)進入了2015年，這一年是“十二五”規(guī)劃的收官之年，也是制定國家“十三五”規(guī)劃的年份。“十三五”是我國全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，這一特定背景決定了2015年不僅需要完成相應(yīng)的社會保障改革任務(wù)，而且需要確定社會保障“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)，這就是全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。

實現(xiàn)基本保障制度全覆蓋，讓全民共享國家發(fā)展成果

全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，首要目標(biāo)就是實現(xiàn)基本保障制度全覆蓋。因為社會保障覆蓋面的寬窄，直接反映著這一制度的普惠性與公平性，雖然具有普惠性的社會保障制度不一定能夠同時實現(xiàn)公平性，但沒有普惠性的社會保障制度卻絕對不可能有公平性。因此，普惠性是決定社會保障制度公平性的首要指標(biāo)，也是讓全民共享國家發(fā)展成果的第一步。

將基本保障制度全覆蓋確定為全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的首要目標(biāo)，至少包括如下兩個方面的含義。

第一，面向全民的制度安排能夠真正覆蓋全民。在中國特色的社會保障體系中，醫(yī)療保險與養(yǎng)老保險無疑是面向全民的支柱性制度安排，檢驗醫(yī)療保險制度全覆蓋的指標(biāo)是將城鄉(xiāng)居民全部納入醫(yī)療保險制度，檢驗養(yǎng)老保險制度全覆蓋的指標(biāo)是所有適齡人口全部參加了基本養(yǎng)老保險和所有老年人都能夠按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。迄今為止，我國已經(jīng)實現(xiàn)了所有老年人都能夠按月領(lǐng)取養(yǎng)老金的初步目標(biāo)，但還有5%左右的城鄉(xiāng)居民因各種原因遺漏在醫(yī)療保險制度外，更有1億多適齡勞動人口還未被基本養(yǎng)老保險制度覆蓋。因此，“十三五”期間醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險的重大任務(wù)，就是在鞏固已經(jīng)加入醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險人群的基礎(chǔ)上，將遺漏在制度外的未參保人群全部納入進來，這是“十三五”期間的硬任務(wù)，也是必須啃下的“硬骨頭”。

第二，面向特定群體的保障制度安排能夠真正覆蓋到該群體全體成員身上。它包括：一是工傷保險、失業(yè)保險等應(yīng)當(dāng)覆蓋所有職業(yè)勞動者，以確保勞動者能夠真正解除職業(yè)傷害與失業(yè)風(fēng)險的后顧之憂。二是社會救助全面托底，將貧困線下的城鄉(xiāng)居民以及有急難救助需求的城鄉(xiāng)居民悉數(shù)納入并施以援助，不再有任何人因生計困難而陷入絕境，這一目標(biāo)的實現(xiàn)意味著低收入群體與不幸者能夠合理分享到國家發(fā)展成果。三是面向老年人、兒童、殘疾人的社會福利及相關(guān)服務(wù)體系建成，并能夠覆蓋到有需要的所有老年人、兒童、殘疾人身上，這一目標(biāo)的實現(xiàn)意味著讓這些群體合理分享到了國家發(fā)展成果。四是保障性住房能夠滿足那些既買不起私人住房也租不起房的人的需要，它同樣是收入有限者參與合理分享國家發(fā)展成果的途徑。與醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險制度相比，上述制度無疑不具有全民性或者普惠性，但它同樣需要根據(jù)制度安排覆蓋到應(yīng)當(dāng)覆蓋的全體對象。從現(xiàn)實出發(fā)，這些制度對特定群體還未做到全覆蓋。例如，在工傷保險與失業(yè)保險中，規(guī)模龐大的農(nóng)民工群體仍有相當(dāng)部分未被覆蓋；在社會救助中，低保制度雖然號稱已經(jīng)實現(xiàn)了應(yīng)保盡保，但因?qū)嵺`中有冒領(lǐng)、優(yōu)親厚友等情況，一些地方客觀上存在著符合條件者卻還未申請到低保的現(xiàn)象；至于醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、急難救助等均還存在著缺漏現(xiàn)象；老年人社會服務(wù)、兒童與殘疾人服務(wù)的供給更是與實際需求相差甚遠。

綜上，我國基本保障制度離全覆蓋的目標(biāo)均還存在著差距，“十三五”期間的任務(wù)依然非常繁重，但這是必須要完成的工作任務(wù)。

促使法定保障制度走向定型，真正實現(xiàn)公平、可持續(xù)發(fā)展

社會保障是用確定的制度安排來應(yīng)對人生不確定的生活風(fēng)險，這一制度的卓越功能集中體現(xiàn)在通過定型的制度安排為全體人民提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，而定型的制度安排必定是能夠真正實現(xiàn)公平、可持續(xù)發(fā)展的制度安排。

聯(lián)系到我國的現(xiàn)實，基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度、綜合型社會救助制度、其他法定制度安排如軍人保障制度、老年人福利制度、殘疾人福利制度、兒童福利制度等，均還在改革探索中，幾乎沒有一項制度安排能夠稱得上是成熟、定型的。正因為法定保障制度長期處在試驗性改革狀態(tài)，其責(zé)任分擔(dān)不清晰、結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定、預(yù)期不明確，不僅損害了制度的權(quán)威性與可靠性，也引發(fā)了公眾的不安與焦慮情緒。因此，“十三五”期間要全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，必須促使法定保障制度走向定型，并能夠?qū)崿F(xiàn)公平、可持續(xù)發(fā)展。

為此，特別需要做好科學(xué)的頂層設(shè)計，它必須立足全局與長遠，必須超越具體的社會保障項目之上、超越各項制度的分管部門之上、超越一屆政府之上，唯有如此，才能做到統(tǒng)籌考慮、系統(tǒng)設(shè)計、協(xié)同推進。同時，必須優(yōu)化現(xiàn)行各項制度安排，包括責(zé)任分擔(dān)機制、籌資機制、待遇調(diào)整機制等，這已經(jīng)是迫在眉睫的任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，必須通過立法及法律的修訂完善來實現(xiàn)制度的定型，靠紅頭文件指導(dǎo)社會保障改革或?qū)嵤┥鐣Ｕ现贫鹊臅r代將成為歷史。

大力發(fā)展各種補充保障，全面建成多層次的社會保障體系

構(gòu)建多層次的社會保障體系是各國社會保障改革的共同取向，它的實質(zhì)是通過多層次體系的構(gòu)架來進一步合理劃分不同主體的責(zé)任分擔(dān)，從而更加合理地配置社會保障資源。要全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，必然要以全面建成多層次的社會保障體系為條件。

以養(yǎng)老保險為例，基本養(yǎng)老保險由用人單位或雇主、勞動者與政府三方分擔(dān)責(zé)任，職業(yè)年金、企業(yè)年金通常由用人單位或雇主與勞動者分擔(dān)繳費責(zé)任，而商業(yè)性的人壽保險則純粹是參保者個人自負繳費責(zé)任，三個層次三種責(zé)任承擔(dān)方式。如果只有單一層次，就可能因保障水平低而難以保障老年人的基本生活，或者因保障水平高而陷入難以自拔的財政危機之中，這已經(jīng)是為許多國家證明了的現(xiàn)象。特別是進入人口老齡化社會后，單一層次的養(yǎng)老保險更難以持續(xù)發(fā)展。因此，發(fā)展第二、第三層次的養(yǎng)老保險就具有了必要性和重要性。

以醫(yī)療保險為例，基本醫(yī)療保險、大病醫(yī)療保險、醫(yī)療救助所解決的都是城鄉(xiāng)居民的普遍性疾病醫(yī)療問題，不可能解決疾病醫(yī)療中的全部問題，做得再好也難以全面滿足高收入者的需要。因此，要全面解決疾病醫(yī)療的后顧之憂，要想獲得更為便捷、高效的醫(yī)療服務(wù)，還需要有補充醫(yī)療保險或者商業(yè)性的健康保險加以補充，這就是第二層次的醫(yī)療保險，它不會損害第一層次參保人的權(quán)益，卻可以滿足有需要、有條件者的更高要求。

以社會救助與社會福利服務(wù)為例，僅有政府供給是難以滿足城鄉(xiāng)居民有需要者的全部需求的，而慈善事業(yè)恰恰是最好的補充。例如，慈善事業(yè)所募集的資源能夠彌補政府社會救助資源的不足，慈善組織的服務(wù)更可以滿足有需要者的個性化需求，這是政府無法做到的。因此，沒有慈善事業(yè)的配合，社會救助與社會福利事業(yè)的功效會大打折扣。

以災(zāi)害補償為例，政府救災(zāi)通常只能解決災(zāi)民的基本生計問題，而商業(yè)保險、政策性保險在各國災(zāi)害損失補償中都扮演著十分重要的角色。伴隨經(jīng)濟改革的深化，我國的舉國救災(zāi)體制也不可持續(xù)，政府救災(zāi)改革的正確方向就是充分利用保險機制，通過發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)房保險與巨災(zāi)保險等來壯大整個災(zāi)害損失補償?shù)奈镔|(zhì)基礎(chǔ)，進而達到更有效地恢復(fù)災(zāi)害損失的目的。對政府救災(zāi)而言，政策性保險與巨災(zāi)保險就可以視為第二層次。

還有雇主責(zé)任保險可以補工傷保險之不足，等等。

綜上，多層次社會保障體系不僅體現(xiàn)在養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險等社會保險制度安排中，也體現(xiàn)在社會救助、災(zāi)害救助、社會福利制度中，我們需要的是整個社會保障制度的多層次化。只有這樣，才能更好地由社會各界分擔(dān)起社會保障的責(zé)任，才能動員更多的社會資源與市場資源，才能源源不斷地壯大社會保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，這是實現(xiàn)國民福利持續(xù)增長的前提條件。不過，聯(lián)系到現(xiàn)實可以發(fā)現(xiàn)，多層次社會保障體系中的第二、三層次并未得到發(fā)展，這無疑是國家在“十三五”期間必須要努力完成好的工作任務(wù)。

全面建成適合國情的社會保障決策、監(jiān)管與運行機制

全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，還必然要求全面建成適合中國國情的社會保障決策、監(jiān)管與運行機制。現(xiàn)階段的事實是，社會保障制度從決策到監(jiān)管、經(jīng)辦，都是行政主導(dǎo)，立法機關(guān)還未真正到位，司法機關(guān)則處于缺位狀態(tài)，經(jīng)辦機構(gòu)因完全從屬于行政機關(guān)而難以根據(jù)需要發(fā)展并承擔(dān)起對制度運行應(yīng)有的責(zé)任。這種狀態(tài)顯然是不成熟的，也是不正常的，它在過去“摸著石頭過河”年代還情有可原，但在國家發(fā)展站在更高起點，并進入全面推進依法治國的時代后，必須做出重大調(diào)整。調(diào)整的方向就是在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下，讓立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)與經(jīng)辦機構(gòu)各司其職、各負其責(zé)。

十八屆三中全會不僅明確要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，而且強調(diào)重點領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度安排要走向成熟、定型，還提出了要加快轉(zhuǎn)換政府職能并充分調(diào)動社會力量辦理社會事務(wù)的積極性；而四中全會則確立了全面推進依法治國的方略，明確了立法機關(guān)主導(dǎo)立法、重大改革要于法有據(jù)，并突出了公正司法等。所有這些，都表明我國已經(jīng)走過了“摸著石頭過河”的年代。

在這樣的背景下，基于社會保障制度的公共性與利益主體的多元性，以及對國家發(fā)展全局與長遠的巨大影響，由國家立法機關(guān)通過制定、完善社會保障法律來實現(xiàn)社會保障制度定型并加以監(jiān)督，由行政機關(guān)督促并監(jiān)察社會保障法律的實施，由具有獨立法人地位的經(jīng)辦機構(gòu)來具體運行各項社會保障制度，由司法機關(guān)負責(zé)對社會保障領(lǐng)域違法犯罪的最后裁判，將是我國社會保障制度發(fā)展的新常態(tài)。它雖然會有一個過程，但這個過程不會像過去那樣遙遙無期，而是會加快步伐，“十三五”期間能否全面建成上述分工明晰、責(zé)任明確的決策、監(jiān)管、運行機制，值得樂觀期待。

2015年值得期待的社保改革

要在“十三五”期間完成全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的任務(wù)，不僅需要在2015年制定好“十三五”規(guī)劃，以為“十三五”期間全面推進社會保障體系建設(shè)提供行動依據(jù)，更需要在2015年完成若干重要的改革任務(wù)。我認為，2015年值得期待的社會保障重大改革應(yīng)當(dāng)包括如下幾項：

一是機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革方案付諸實施。馬凱副總理在2014年12月召開的第十二屆全國人大常委會第12次會議上，向常委會組成人員報告了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案的基本框架，即遵循“一個統(tǒng)一、五個同步”的原則，承諾在2015年出臺機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案，這是2015年社會保障領(lǐng)域最引人關(guān)注的重大改革。盡管框架性方案已經(jīng)有了“一個統(tǒng)一、五個同步”，凝聚了當(dāng)前社會的最大共識，但若無妥善解決機關(guān)事業(yè)單位中的“中人”的過渡措施，以及對當(dāng)前機關(guān)事業(yè)單位中普遍存在的多種用工形式下體制內(nèi)外勞動者做出合理的安排，改革便可能遭遇阻力，甚至可能煮成夾生飯。

二是職工基本養(yǎng)老保險基金或基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案應(yīng)當(dāng)出臺。實行職工基本養(yǎng)老保險基金或基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌是2010年頒布的《社會保險法》明確規(guī)定的法定目標(biāo)，也是黨的十八屆三中全會、國家“十二五”規(guī)劃中明確要實現(xiàn)的目標(biāo)，它的實行不僅關(guān)系到職工基本養(yǎng)老保險制度籌資機制的公平，也關(guān)系到市場經(jīng)濟條件下法定勞動力成本負擔(dān)的公平，更是全國統(tǒng)一勞動力市場與勞動者自由流動的內(nèi)在要求。但過去幾年該項工作進展緩慢，2015年是國家“十二五”規(guī)劃的收官之年，應(yīng)作為中央政府要完成的一項工作任務(wù)。

三是醫(yī)療保險管理體制與經(jīng)辦機制加快整合。這是國務(wù)院在2013年3月向全國人民代表大會報告國務(wù)院機構(gòu)改革方案中提到的工作任務(wù)，它應(yīng)當(dāng)在2013年國務(wù)院機構(gòu)改革并重新確定各部門職責(zé)中的“三定”方案中解決，但時至今日在中央層面還未有進展，表明部門之間的意見還未統(tǒng)一，但無論如何，目前由人力資源和社會保障部、衛(wèi)生計生委分割管理的局面不應(yīng)持續(xù)下去了，這是共識。只有解決了部門分割管理的問題，才能解決當(dāng)前醫(yī)療保險領(lǐng)域中重復(fù)參保、重復(fù)補貼、信息分割、經(jīng)辦混亂等一系列問題，才能真正對醫(yī)療保險實施的好壞進行問責(zé)，才能在現(xiàn)有基礎(chǔ)上推動醫(yī)改走向深入，并真正造福于全體人民。

四是社會保險基金投資新政出臺。目前，各項社會保險基金積累規(guī)模達到4萬多億元，在地區(qū)分割管理的背景下，只能以存銀行和買國債來嚴格管制，每年導(dǎo)致巨額的貶值損失，它直接損害著制度的可持續(xù)性，不能再繼續(xù)下去了。因此，在接受立法機關(guān)預(yù)算監(jiān)督與社會監(jiān)督的條件下，放松社會保險基金管制，規(guī)范社會保險基金投資體制與機制，確保各項社會保險基金保值增值，是“十三五”期間社會保障制度建設(shè)的一項重要任務(wù)，而出臺投資新政已經(jīng)時不我待。

五是城鄉(xiāng)一體化的綜合型社會救助制度全面實施。以過去各項社會救助為基礎(chǔ)，以2014年國務(wù)院頒布的《社會救助暫行辦法》及促進慈善事業(yè)發(fā)展的政策性文件為基本依據(jù)，社會救助打破了城鄉(xiāng)分割格局，建立了民政部門主導(dǎo)的部際協(xié)調(diào)機制，社會救助領(lǐng)域項目分割、政策分割、資源分割的狀態(tài)有望自2015年起發(fā)生改變，這將是這一制度走向成熟、定型的重要年份。

此外，漸進式延遲退休年齡方案、養(yǎng)老保險待遇正常調(diào)整機制，以及在養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人保障、兒童福利事業(yè)方面均可能出臺新的政策。

總之，“十三五”期間是我國社會保障制度步入定型、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展階段的沖刺時期，面臨的形勢異常復(fù)雜，制度建設(shè)的任務(wù)異常繁重，而2015年擬推出的重大改革亦可能遭遇阻力。但我們應(yīng)當(dāng)看到，中央的領(lǐng)導(dǎo)堅強有力，改革的執(zhí)行力前所未有，國民經(jīng)濟基礎(chǔ)日益雄厚，社會公平意識日益強烈，依法治國全面推進，以往的經(jīng)驗教訓(xùn)異常豐富，所有這些都是全面深化社會保障改革并促使其走向成熟、定型的有利條件?！?/p>

作者單位：中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心