李文青 劉海濱 楊峰 秦潔瓊

摘 要：環(huán)保公安聯(lián)動執(zhí)法是加大環(huán)境執(zhí)法力度、創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法模式的有效途徑，是落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會的創(chuàng)新載體，是推進生態(tài)文明建設(shè)的具體行動。該文調(diào)研了各地公安與環(huán)保聯(lián)動執(zhí)法基本情況，匯總概述了目前我國環(huán)保公安聯(lián)動執(zhí)法的三種主導(dǎo)形式。分析了公安駐環(huán)保警務(wù)室模式在浙江等地的實踐，重點對部分地區(qū)公安駐環(huán)保警備室模式的機制構(gòu)建、人員組成、職責(zé)、以及取得的成效進行了闡述。認(rèn)為這種形式靈活，涉及人員少，經(jīng)費容易承擔(dān)的公安派駐環(huán)保警務(wù)機構(gòu)易于設(shè)立并迅速開展工作，在全國具有較強的可復(fù)制性和可推廣性，在推進生態(tài)文明建設(shè)，打擊環(huán)境違法，維護生態(tài)安全方面會起到十分積極的作用。

關(guān)鍵詞：公安 環(huán)保 派駐 執(zhí)法模式

中圖分類號：X5 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2015）06（c）-0224-02

黨的十八大提出“五位一體”的總體戰(zhàn)略布局，生態(tài)文明建設(shè)被提到前所未有的高度，十八屆三中全會和四中全會關(guān)于全面深化改革和依法治國的總體要求中，也對生態(tài)文明建設(shè)制度創(chuàng)新提出了具體的要求。盡快改善環(huán)境質(zhì)量是國家和群眾的共同呼聲，是當(dāng)前非常緊迫的重大民生問題，需要創(chuàng)新體制機制，創(chuàng)新工作方式，將環(huán)境風(fēng)險和環(huán)境安全控制在一定范圍內(nèi)。利用法制手段，進行制度創(chuàng)新，是改善環(huán)境質(zhì)量的必由之路，也是落實中央要求的具體行動。全國部分省市進行了多方面的實踐，公安與環(huán)保聯(lián)動執(zhí)法就是要這一背景下不斷發(fā)展并得以創(chuàng)新和形式固定，取得積極成效。

1 創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法模式非常緊迫和必要

當(dāng)前，我國傳統(tǒng)的環(huán)境管理措施和模式越來越不能適應(yīng)生態(tài)文明新形勢、新要求的發(fā)展，不能呼應(yīng)群眾對美好環(huán)境的強烈需求。舊的問題尚未解決，新的情況層出不窮，歷史欠帳難以償還，環(huán)境風(fēng)險不斷加大，環(huán)境執(zhí)法人員疲于奔命，環(huán)境管理人員被追責(zé)事件屢有發(fā)生。盡快解決多年積累、短期暴發(fā)、成因復(fù)雜、治理困難的環(huán)境問題成為環(huán)境管理面臨的挑戰(zhàn)[1]。創(chuàng)新環(huán)境管理執(zhí)法模式，實現(xiàn)最大限度和最大力度的執(zhí)法監(jiān)管已經(jīng)成為迫在眉睫的頭等大事。2014年11月國務(wù)院辦公廳專門下發(fā)《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，明確要求“各級環(huán)境保護部門和公安機關(guān)要建立聯(lián)動執(zhí)法聯(lián)席會議、常設(shè)聯(lián)絡(luò)員和重大案件會商督辦等制度”，這對于強化環(huán)境執(zhí)法，改變現(xiàn)有的環(huán)境執(zhí)法結(jié)構(gòu)，加大環(huán)境執(zhí)法的強制效用，強化環(huán)境執(zhí)法強制執(zhí)行權(quán)力等具有深遠的指導(dǎo)意義。

2 目前環(huán)保公安聯(lián)動執(zhí)法的幾種模式

國內(nèi)部分城市已經(jīng)開展了環(huán)保與公安的聯(lián)動執(zhí)法，目前主要有三種模式。模式一，在公安內(nèi)部成立環(huán)保警察專職隊伍，專司環(huán)境違法追究。此種模式典型的，如在不斷增強的環(huán)境壓力和不斷提升的環(huán)境改善期待中，昆明市、河北省、黃石市，均正式成立了環(huán)保警察類隊伍，以期嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為。模式二，公安機構(gòu)安排少量警員在環(huán)保機構(gòu)內(nèi)部成立駐環(huán)保警務(wù)機構(gòu)，公安環(huán)保一起出動，互相支持，密切配合開展環(huán)境執(zhí)法工作。如浙江、河南、山西等省份均有成功案例。模式三，公安、環(huán)保不定期聯(lián)合執(zhí)法，共享信息，按約定的方式推進執(zhí)法效率。此種形式被全國大多數(shù)地區(qū)采用和實踐，并被環(huán)保部、公安部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強環(huán)境保護與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》文件推進和要求[1]。該文從實踐角度，重點對模式二進行分析。

3 公安駐環(huán)保警務(wù)機構(gòu)的基本情況

公安駐環(huán)保警務(wù)室是環(huán)保、公安緊密型聯(lián)合執(zhí)法的一種形式。不完全統(tǒng)計，全國有超過100個省轄市、縣（市、區(qū)）利用此種模式，強化環(huán)境執(zhí)法效力，嚴(yán)厲打擊排污行為，徹底解決群眾投訴，起到了很好的效果。其中以浙江省最為典型。

據(jù)了解，截至2013年5月，浙江省11個市均已設(shè)立公安駐環(huán)保工作警務(wù)室（或聯(lián)絡(luò)室），84個縣（市、區(qū)、開發(fā)區(qū)）也都相繼設(shè)立了公安駐環(huán)保工作警務(wù)室（或聯(lián)絡(luò)室）。除浙江外，河南省駐馬店市西平縣、山西省陽泉市盂縣、河北省邯鄲市永年縣等縣市或地區(qū)，也建立了各自的公安駐環(huán)保警務(wù)機構(gòu)[2]。這些派駐機構(gòu)多采用當(dāng)?shù)仄郊壒膊块T派遣若干警員到環(huán)保部門成立警務(wù)室，發(fā)揮環(huán)保、公安的各自優(yōu)勢，共同開展環(huán)境執(zhí)法工作。派駐機構(gòu)的活動經(jīng)費、專用車輛、工作保障等由當(dāng)?shù)卣苯咏鉀Q或由公安和環(huán)保協(xié)商解決[3]。

4 公安駐環(huán)保警務(wù)機構(gòu)運行模式及效用分析

總結(jié)起來，目前公安駐環(huán)保警務(wù)機構(gòu)運行模式可以分三個層次。

一是建立環(huán)保公安環(huán)境聯(lián)動執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。浙江省紹興等地均成立了專門領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)兩部門環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動協(xié)作的組織協(xié)調(diào)和重大事項的決策，指導(dǎo)推進公安駐環(huán)保警務(wù)機構(gòu)建設(shè)，研究推進過程中的各種問題。領(lǐng)導(dǎo)小組由環(huán)保、公安局級領(lǐng)導(dǎo)共同組成，成員由環(huán)保現(xiàn)場監(jiān)察、監(jiān)測機構(gòu)和公安治安機構(gòu)等負(fù)責(zé)人共同組成。

二是建立環(huán)保公安聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)并明確職責(zé)。如紹興市公安局在治安支隊專門設(shè)立了環(huán)境執(zhí)法大隊。明確其職責(zé)為通過會同環(huán)保部門共同取證、聯(lián)合行動、密切配合的方式，共同組織開展重大環(huán)境違法行為線索排查和環(huán)境執(zhí)法活動，辦理涉嫌環(huán)境犯罪案件和環(huán)境治安案件；對阻礙環(huán)保執(zhí)法人員依法執(zhí)法公務(wù)及暴力抗法的行為，及時依法查處；參與環(huán)保部門對環(huán)境違法案件的查處以及有關(guān)環(huán)境犯罪和治安案件的移送；參與查處重大突發(fā)性污染事故、上級環(huán)保部門通報和督辦案件；協(xié)助污染事故的應(yīng)急處置、環(huán)境安全隱患的整治和危險廢物（含危險化學(xué)品）的檢查；指導(dǎo)督促公安機關(guān)派駐環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的工作。

三是建立環(huán)保公安聯(lián)合執(zhí)法的具體化工作機制。全國多地在推進過程中均明確專門警力和專職人員，成立公安駐環(huán)保警務(wù)室，明確相關(guān)職責(zé)和合作機制，建立健全聯(lián)席會議制度、案件聯(lián)合查處機制、案件移送機制、重大案件會商機制和信息共享機制。從實際運行的角度解決環(huán)保、公安執(zhí)法兩張皮，扯皮低效等不良現(xiàn)象。

公安駐環(huán)保警務(wù)室作為環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動機制的一種有效形式，對于環(huán)保執(zhí)法有質(zhì)的推動。從已有的報道來看，公安在環(huán)保部門設(shè)置派駐機構(gòu)，從雙方共識、紙上文件、執(zhí)行落地三個層面構(gòu)建了機制、固定了人員、明確了職責(zé)、取得了成效，能促進環(huán)保公安開展常態(tài)化工作交流，保護環(huán)境執(zhí)法人員免受現(xiàn)場威脅，促進環(huán)境違法案件的查處和執(zhí)行，直接打擊抗法企業(yè)違法負(fù)責(zé)人員，嚴(yán)厲打擊、有效制止各類惡性環(huán)境違法犯罪行為，維護環(huán)境安全和公眾環(huán)境權(quán)益。例如：浙江省臺州市路橋區(qū)公安駐環(huán)保警務(wù)機構(gòu)成立以來，有效解決了一大批久拖未決的環(huán)境重復(fù)信訪，大大提升了執(zhí)行效率，非法電鍍酸洗、露天焚燒、嚴(yán)重?fù)P塵、多次違法等基本杜絕，群眾信訪滿意率普遍提升，區(qū)域環(huán)境質(zhì)量有所改善；2011年，路橋區(qū)共行政拘留企業(yè)環(huán)境違法人員126人，刑拘5人，判刑1人，總處理人數(shù)和次數(shù)占浙江全省的50%左右，行政拘留人數(shù)占全省總數(shù)的38%。

5 公安駐環(huán)保警務(wù)室模式的創(chuàng)新之處

公安駐環(huán)保警務(wù)室作為一種新體制下推進環(huán)境執(zhí)法的模式，其創(chuàng)新之處可歸納為三個方面。首先是極大地解決了聯(lián)合執(zhí)法瓶頸問題，聯(lián)動不光是停留在紙上文件和領(lǐng)導(dǎo)共識層面，更進一步向?qū)嵸|(zhì)落地發(fā)展，做到隨時出發(fā)、一起出發(fā)、聯(lián)合打擊；其次，部門合作有利于共同解決聯(lián)合執(zhí)法合作問題，尤其是派駐人員更多了解環(huán)保法規(guī)的特點和程序，環(huán)保部門更好提供相關(guān)證據(jù)，對環(huán)境違法行的威懾力也提升了幾何倍數(shù)；再次，公安派駐環(huán)保警務(wù)機構(gòu)是環(huán)保制度創(chuàng)新的產(chǎn)物，首發(fā)于基層，是基層環(huán)保人員為解決當(dāng)?shù)鼐唧w環(huán)境問題而創(chuàng)新的手段和方法，政府、公安、環(huán)保三方共同推動，具有典型性，且低成本，高效率，易操作，能落實，職責(zé)明確。此舉不僅推動了我國制度創(chuàng)新，而且有助于有效解決聯(lián)合執(zhí)法制度的具體化和落實性、可操作的問題[4]。

6 公安駐環(huán)保警務(wù)室聯(lián)動模式的啟示

環(huán)保、公安聯(lián)動執(zhí)法保護環(huán)境是落實十八大和三中全會精神的有效行動，公安駐環(huán)保警務(wù)室模式是落實行動的創(chuàng)新形式。由于環(huán)境執(zhí)法人員在強制執(zhí)行權(quán)、現(xiàn)場處置權(quán)和對違法行為責(zé)任人員的追究權(quán)方面處于弱勢，導(dǎo)致環(huán)保執(zhí)法偏軟，引入公安部門的執(zhí)法支持和聯(lián)動機制具明顯必要性。

根據(jù)我國未來發(fā)展的現(xiàn)狀，公安部門可以在其內(nèi)部成立專門環(huán)保警察機構(gòu)來支持和聯(lián)動環(huán)保執(zhí)法工作，但是該方案對公安部門提出的專業(yè)要求、成本要求、人員要求等都較高，需要較長時間的準(zhǔn)備和更多的投入，在短時間內(nèi)有一定難度；相對而言，公安部門在環(huán)保部門設(shè)置常駐機構(gòu)，來支持環(huán)保部門的執(zhí)法工作，以最低成本和最少人員實施高效的聯(lián)動和聯(lián)合，不失為一種捷徑。因此，設(shè)置相對靈活，涉及人員較少，經(jīng)費相對容易承擔(dān)的合作型公安派駐環(huán)保警務(wù)機構(gòu)具有一定的可操作性。

另外，公安派駐環(huán)保警務(wù)機構(gòu)的運行較環(huán)保警察專門機構(gòu)要簡捷許多，具更多可行性。一般來說，市、縣級環(huán)保部門的力量更弱，而小型污染企業(yè)大部分在市、縣范圍，由其環(huán)保機構(gòu)監(jiān)管，市、縣相應(yīng)的公安部門只需派出數(shù)名警員駐在環(huán)保，共同執(zhí)法，即可迅速有效開展工作，很好實現(xiàn)兩部門在打擊環(huán)境違法，解決群眾投訴等工作上的有機結(jié)合；可以說一個小規(guī)模、低成本、高效能、易運行的“公安駐環(huán)保警務(wù)室”的建立不僅能有效的支持環(huán)保執(zhí)法工作，而且是聯(lián)系兩個部門、實現(xiàn)環(huán)保公安執(zhí)法聯(lián)動機制的最好紐帶，和最易實現(xiàn)的落地方式，更具相對可行性。

7 結(jié)語

生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境質(zhì)量改善具有長期性的特點，大氣污染、水污染、土壤污染不僅涉及環(huán)境保護工作，將會對食品安全、人民健康、國家安全等產(chǎn)生深遠的影響。嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為，迅速改善環(huán)境質(zhì)量，創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法的工作體制機制是重要途徑?？偨Y(jié)“公安駐環(huán)保警務(wù)室”的成功經(jīng)驗，并將這種低成本、高效率、易操作、可復(fù)制的模式，能夠在在全國縣、市迅速推廣開來，將會對生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境質(zhì)量改善起到積極作用。

參考文獻

[1]李文青，王成，劉海濱.國內(nèi)外環(huán)保警察制度現(xiàn)狀及啟示[J].環(huán)境保護，2014（10）：70-71.

[2]張劍雯，盂縣有了環(huán)保警務(wù)室[N].山西經(jīng)濟日報，2008-8-2.

[3]謝佳，詹肖冰.11個市均設(shè)立公安駐環(huán)保工作聯(lián)絡(luò)室[N].人民公安報，2013，5-20.

[4] 錢水苗，孫海萍.論環(huán)境司法與執(zhí)法協(xié)同保障的完善——以浙江省的實踐為例[J].中國環(huán)境法治，2013（1）：1-20.