李永清

導(dǎo)讀：十八屆四中全會(huì)公報(bào)指出，貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀，加快國(guó)家安全法治建設(shè)，推進(jìn)公共安全法治化，構(gòu)建國(guó)家安全法律制度體系。這意味著城市公共安全和“法治”將不斷走向融合和統(tǒng)一。中國(guó)城市目前正處于公共安全事件的多發(fā)高發(fā)期，如何沖破城市公共安全法治化道路上橫亙著的障礙，加快法治化步伐，為市民提供強(qiáng)有力的公共安全保障，已成為擺在城市政府面前的一個(gè)重要課題。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.05.005

一、沖破法律文化障礙，加快形成對(duì)法律普遍服從的社會(huì)氛圍

城市公共安全法治化離不開(kāi)對(duì)傳統(tǒng)法律文化的考量。中國(guó)傳統(tǒng)法律文化中的“人治”傳統(tǒng)，形成一股盤根錯(cuò)節(jié)、無(wú)孔不入的強(qiáng)大力量，對(duì)城市公共安全法治化產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的負(fù)面影響。

（一）筑牢法治化精神根基

法律要獲得普遍的服從，必須筑牢崇尚法律、敬畏法律、遵守法律的精神根基。這是法治化的靈魂。

牢固樹(shù)立法律至上理念。法律至上是法治與人治在理念上最根本的區(qū)別。人治文化中，法律只是工具。法律游離于人們的需求之外，人們也自然不會(huì)崇仰法律。法律至上主要包含如下含義：一是法律應(yīng)具有至高無(wú)上的權(quán)威。一切以法律為準(zhǔn)繩，全體社會(huì)成員對(duì)法律始終保持敬畏之心，法律被人們普遍地信仰與崇拜：立法機(jī)關(guān)依法立法，行政機(jī)關(guān)依法行政，司法機(jī)關(guān)依法適用法律，企業(yè)遵紀(jì)守法，公民不鉆法律的空子。二是法律要平等地約束所有人。任何人都不享有超越法律的特權(quán)，任何人都不能以個(gè)人意志代替法律，任何人都必須嚴(yán)格服從、遵守法律，觸犯了法律的都必須毫無(wú)例外地承擔(dān)責(zé)任。

牢固樹(shù)立人本理念。法治文化的宗旨在于尊重和保障人民群眾權(quán)利，人治文化中沒(méi)有權(quán)利的理念。人本理念主要包含如下含義：一是堅(jiān)持權(quán)利優(yōu)先，主動(dòng)回應(yīng)人民群眾期待，依法保障人民群眾的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和基本政治權(quán)利不受侵犯，依法促進(jìn)人民群眾的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面的權(quán)利充分實(shí)現(xiàn)。二是明確人的主體地位，法治化治理不是重物輕人，也不是用權(quán)力管人、用制度治人，治理的最終目的是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)人的服務(wù)。

牢固樹(shù)立權(quán)力不能任性的理念。法治文化主張權(quán)力有限、權(quán)力制約，人治文化主張“以權(quán)代法”、權(quán)力無(wú)限。權(quán)力不能任性的理念主要包含如下含義：一是任何公權(quán)力不得超越憲法與法律。要嚴(yán)守憲法法律底線，在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，不得有超越憲法法律的特權(quán)。二是法治的要義和精髓，就在于作為法治主體的公民以法治權(quán)。三是政府把法律作為制定政策、處理問(wèn)題的第一遵循，切實(shí)做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

（二）善于運(yùn)用法治思維和法治方式治理公共安全問(wèn)題

對(duì)公共安全問(wèn)題，各個(gè)治理主體都要善于運(yùn)用法治思維和法治方式進(jìn)行分析和處理。

一是政府要把法治思維和法治方式運(yùn)用到公共安全事件治理的全過(guò)程。在公共安全治理中，存在排斥法治的現(xiàn)象：首先，不少法律法規(guī)、規(guī)章制度流于形式。例如，為了加強(qiáng)對(duì)化學(xué)危險(xiǎn)物品的安全管理，國(guó)家頒布了《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》、《危險(xiǎn)化學(xué)品目錄》（2015版）、《危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》（安監(jiān)局令第41號(hào)）、《危險(xiǎn)化學(xué)品登記管理辦法》、《危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全使用許可證管理辦法》等十多項(xiàng)法律法規(guī)，它們對(duì)政府的監(jiān)管職責(zé)作了明確的規(guī)定，但是實(shí)踐中，有些履職不到位，有些玩忽職守。其次，許多應(yīng)急預(yù)案沒(méi)有法律依據(jù)。各個(gè)城市數(shù)量龐大的應(yīng)急預(yù)案，“均自稱依據(jù)憲法、法律及行政法規(guī)等規(guī)范性文件，但是大多數(shù)應(yīng)急預(yù)案的規(guī)范內(nèi)容實(shí)質(zhì)上缺乏明確的法律依據(jù)”。[1]再次，一些領(lǐng)導(dǎo)干部治理方法手段偏離法治軌道，行事風(fēng)格有悖于法治精神。他們習(xí)慣于采用強(qiáng)權(quán)和高壓手段平息群眾合法訴求，在處理征地拆遷、勞資糾紛和環(huán)境污染等事關(guān)群眾切身利益的群體性事件方面，認(rèn)為“擺平就是水平”“搞定就是穩(wěn)定”“沒(méi)事就是本事”，習(xí)慣于過(guò)度依靠個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、能力甚至是直覺(jué)，習(xí)慣于“上級(jí)指示”。要改變這種狀況，必須真正讓法律法規(guī)成為領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)展公共安全工作的行為規(guī)范和行動(dòng)準(zhǔn)則，養(yǎng)成在法治約束下想問(wèn)題、訂規(guī)劃、做決策、辦事情的習(xí)慣。

在公共安全事件的潛伏期和征兆期，要充分發(fā)揮法律強(qiáng)大的指引功能、保護(hù)功能和預(yù)測(cè)功能，實(shí)現(xiàn)源頭治理。在公共安全事件潛伏期和萌芽期，通過(guò)法律指引利益相關(guān)各方的行為方式，平衡社會(huì)公共利益與公民個(gè)人利益，緩解社會(huì)公正焦慮，化解社會(huì)矛盾；通過(guò)法律建立高效和統(tǒng)一的公共安全預(yù)防機(jī)制，實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移，防患于未然。

在公共安全事件的爆發(fā)期和善后期，要充分發(fā)揮法律的控制功能，實(shí)現(xiàn)有效的應(yīng)急管理。應(yīng)急預(yù)案編制、應(yīng)急體制建立、應(yīng)急機(jī)制運(yùn)行、分級(jí)響應(yīng)、資金補(bǔ)償制度等一系列制度需要通過(guò)法律法規(guī)形式確定下來(lái)，并且借助法律的強(qiáng)制力保證應(yīng)對(duì)有效、有序、有力。

二是市民要養(yǎng)成運(yùn)用法治思維和法治方式維權(quán)的習(xí)慣。目前，城市正處于市民權(quán)利意識(shí)強(qiáng)與法律意識(shí)弱并存的階段，一方面市民訴求和民主參與的愿望日益強(qiáng)烈，但同時(shí)這方面的能力水平明顯不足，法律意識(shí)薄弱。合法權(quán)益受到侵害時(shí)，懼訟畏法，不善于運(yùn)用法律武器維權(quán)，一些人信奉“信訪不信法、信權(quán)不信法”、“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”，“以錯(cuò)糾錯(cuò)式”維權(quán)，采取攔截領(lǐng)導(dǎo)車輛、圍堵沖擊國(guó)家機(jī)關(guān)等方式違法上訪，嚴(yán)重影響了正常的社會(huì)秩序。

要開(kāi)展法制宣傳教育，教育市民增強(qiáng)“人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)”意識(shí)，強(qiáng)化“法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越”的法治觀念，使市民充分認(rèn)識(shí)守法是應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，也是維權(quán)的有力保證，依法理性維護(hù)自身權(quán)益，以合法合規(guī)形式表達(dá)利益訴求。同時(shí)，積極探索法律服務(wù)新模式，為群眾提供法律咨詢和法律援助，切實(shí)解決群眾依法維權(quán)難、維權(quán)成本高等問(wèn)題，讓群眾權(quán)益通過(guò)法律途徑得到伸張和保護(hù)，讓群眾從每一起案件中感受到公平正義，主動(dòng)依法維權(quán)。

二、沖破動(dòng)力障礙，加快城市公共安全立法步伐

2003年非典以后，國(guó)家加快了公共安全立法步伐，初步建立起以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為主干的公共安全管理法律法規(guī)體系，這為地方加快實(shí)現(xiàn)公共安全法治化提供了良好契機(jī)。但是，地方特別是城市缺乏立法動(dòng)力，總認(rèn)為這是國(guó)家的事，導(dǎo)致城市公共安全法治化不能與國(guó)家同步，一些該由城市立法的工作沒(méi)有按時(shí)完成。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》出臺(tái)后各個(gè)城市至今沒(méi)有一部實(shí)施該法的條例，一些已有的法律法規(guī)又不能根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及時(shí)進(jìn)行修改或廢止。

（一）公共安全立法是城市的重要職責(zé)

城市擁有立法權(quán)有法律依據(jù)。2000年頒布的《中華人民共和國(guó)立法法》第六十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)?！蓖瑫r(shí)規(guī)定，“本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市?！背藝?guó)家主權(quán)等九個(gè)事項(xiàng)和必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。享有地方立法權(quán)的城市有49個(gè)。2015年3月15日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議決定對(duì)《中華人民共和國(guó)立法法》作出修改，地方立法權(quán)擴(kuò)至所有設(shè)區(qū)的市。

不僅如此，深圳市、廈門市、汕頭市、珠海市等經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市還有立法優(yōu)勢(shì)。這四個(gè)城市的人大及其常委會(huì)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定法規(guī)，在各自的經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院或所在省的人大常委會(huì)備案。由于立法權(quán)源、效力等級(jí)和適用范圍不同，與一般地方立法權(quán)相比，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法具有前瞻性、自主性、廣泛性和實(shí)現(xiàn)性的特征。

城市公共安全立法是城市自己的事。該項(xiàng)工作應(yīng)由市（設(shè)區(qū)的市）級(jí)人大常委會(huì)和人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，人大有關(guān)法制機(jī)構(gòu)和政府法制工作機(jī)構(gòu)共同牽頭，其他與公共安全相關(guān)機(jī)構(gòu)共同參與進(jìn)行。要組織城市的科研力量，以城市公共安全管理的薄弱環(huán)節(jié)和制約因素為突破口，對(duì)重大公共安全事件應(yīng)對(duì)體制機(jī)制的有關(guān)法律問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)深入的研究，以保證城市公共安全法治化具體路徑之科學(xué)性、可行性。

（二）城市立法要體現(xiàn)城市特色

一是要體現(xiàn)城市性。城市公共安全問(wèn)題具有特殊性，立法要緊密結(jié)合城市公共安全工作特點(diǎn)，一切從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)各領(lǐng)域、各時(shí)期的現(xiàn)實(shí)需要，針對(duì)具體情況及時(shí)、靈活、適當(dāng)?shù)亓⒎?，改變?dāng)前法律法規(guī)制定中出現(xiàn)的“復(fù)印現(xiàn)象”，使其能夠在解決城市公共安全問(wèn)題中發(fā)揮作用。

二是要體現(xiàn)民生性。城市立法要著力解決民生和社會(huì)管理問(wèn)題，因?yàn)槊裆蜕鐣?huì)管理問(wèn)題是很多公共安全事件產(chǎn)生的根源。例如，通過(guò)制定企業(yè)集體協(xié)商和集體合同條例，構(gòu)建并發(fā)展和諧穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系，就可以預(yù)防因欠薪等產(chǎn)生的群體性事件。

三是要體現(xiàn)可操作性。城市立法很多是實(shí)施國(guó)家和省法律、行政法規(guī)，對(duì)上位法進(jìn)行細(xì)化補(bǔ)充，本身就需要有很強(qiáng)的針對(duì)性，不能成為擺設(shè)“花瓶”。因此，不盲目追求法規(guī)體例的完整，立法項(xiàng)目不要貪大求全，盡量做到一事一法；立法的條文力求精簡(jiǎn)，需要幾條就規(guī)定幾條，重在管用，重在實(shí)施。

四是要體現(xiàn)先進(jìn)性。城市立法的一個(gè)功能是在國(guó)家專屬立法權(quán)以外且國(guó)家尚未立法的情況下，先行先試。因此，城市應(yīng)從法治創(chuàng)新角度，重點(diǎn)關(guān)注世界先進(jìn)城市治理公共安全問(wèn)題的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，結(jié)合市情加以消化和吸收，率先制定實(shí)施一批在全國(guó)有示范性、引領(lǐng)性作用的法規(guī)規(guī)章，為國(guó)家立法提供經(jīng)驗(yàn)。

（三）城市公共安全法治化需要系統(tǒng)性的頂層規(guī)劃和設(shè)計(jì)

目前，對(duì)于城市公共安全法治化的目標(biāo)、途徑等基本問(wèn)題的認(rèn)識(shí)還不是很清晰，立法存在一定的盲目性，往往根據(jù)某項(xiàng)工作的需要臨時(shí)動(dòng)議，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。

城市公共安全法治化是一個(gè)持續(xù)改進(jìn)完善的系統(tǒng)工程，其中涉及公共安全系統(tǒng)內(nèi)外多重因素的交叉影響。因此，必須適應(yīng)城市公共安全面臨的新情況新特點(diǎn)，加大對(duì)城市公共安全法律法規(guī)體系的研究力度，為城市公共安全管理法治化提供學(xué)術(shù)和理論基礎(chǔ)。同時(shí)，要站在城市大安全觀的高度上來(lái)考慮法治體系的構(gòu)建問(wèn)題，綜合考慮與其相關(guān)的實(shí)施、手段、保障等問(wèn)題，兼顧當(dāng)下與長(zhǎng)遠(yuǎn)、實(shí)證與預(yù)測(cè)，最終形成上下貫通、結(jié)構(gòu)科學(xué)、內(nèi)容全面、關(guān)系明確的公共安全法治體系。

三、沖破制度障礙，加快形成完備的法律規(guī)范體系

我國(guó)城市公共安全法律體系建設(shè)進(jìn)行比較晚，公共安全法律法規(guī)還不夠健全。法律法規(guī)是良法，完備的法律法規(guī)體系的衡量標(biāo)準(zhǔn)是能夠涵蓋城市重要的公共安全事件、法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。[2]

（一）建立涵蓋城市重要公共安全事件的法律法規(guī)體系

一是制定《公共安全治理?xiàng)l例》。由于城市缺少一部統(tǒng)一的跨部門、跨行業(yè)的公共安全治理法規(guī)，公共安全治理沒(méi)有統(tǒng)一的法律依據(jù)。城市人大應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家的法律法規(guī)，制定《公共安全治理?xiàng)l例》，對(duì)公共安全的概念、范圍、領(lǐng)導(dǎo)體制、各部門的職能包括啟動(dòng)機(jī)制和程序、各類公共安全責(zé)任主體的權(quán)利和義務(wù)、公共安全工作的開(kāi)展與實(shí)施、經(jīng)費(fèi)和保障、獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰等都要做出明晰的規(guī)定，系統(tǒng)、全面地規(guī)范公共安全治理的各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)環(huán)節(jié)，為公共安全治理的全面法律化和制度化提供最基本的法律依據(jù)。

二是制定部門規(guī)章。不同行業(yè)、不同領(lǐng)域容易出現(xiàn)各種不同的公共安全事件，既需要有統(tǒng)一的法律進(jìn)行原則性規(guī)范，也需要根據(jù)各自特點(diǎn)分而治之，實(shí)現(xiàn)公共安全的類別化治理。公安、衛(wèi)生、司法、城管、民政、教育等部門結(jié)合自己的工作特點(diǎn)和具體職責(zé)分工制定相應(yīng)的部門規(guī)章，形成不同的公共安全法治系統(tǒng)。該系統(tǒng)以四大類公共安全事件為框架，主要包括：公共衛(wèi)生安全法規(guī)、食品公共安全法規(guī)、安全生產(chǎn)公共安全法規(guī)、藥品公共安全法規(guī)、地震公共安全法規(guī)、三防公共安全法規(guī)、治安公共安全法規(guī)、交通公共安全法規(guī)、消防公共安全法規(guī)、群眾大型活動(dòng)安全法規(guī)等。

三是制定《公共安全治理?xiàng)l例》的實(shí)施細(xì)則。街道、社區(qū)、企事業(yè)單位制定《公共安全治理?xiàng)l例》的實(shí)施細(xì)則，深化、具體化《公共安全治理?xiàng)l例》的內(nèi)容，明晰切實(shí)可行的操作措施。

（二）實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

協(xié)調(diào)性體現(xiàn)為法律法規(guī)體系內(nèi)部的法律、法規(guī)、規(guī)章、預(yù)案的相容性、一致性，即內(nèi)容上和諧統(tǒng)一，形式上完整一致，構(gòu)成邏輯性強(qiáng)的法律法規(guī)體系。

一是系統(tǒng)規(guī)范現(xiàn)有法律法規(guī)體系。要綜合把各級(jí)各類法律法規(guī)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)法律、行政法規(guī)、各種規(guī)范性文件，以及各種應(yīng)急預(yù)案的有機(jī)銜接，消除它們之間的沖突和矛盾，提高法律法規(guī)之間的銜接緊密度和一致性。例如，各個(gè)城市出臺(tái)和制定了很多突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)當(dāng)明確定位應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急法律、法規(guī)之間的關(guān)系，[3]避免應(yīng)急預(yù)案取代法律法規(guī)，成為城市政府處置突發(fā)事件的主要甚至唯一執(zhí)法依據(jù)。

二是系統(tǒng)優(yōu)化現(xiàn)有法律法規(guī)體系。公共安全管理是一個(gè)包含應(yīng)急管理的大概念，應(yīng)急管理指的是非常態(tài)管理，應(yīng)急管理法治指的是非常態(tài)法制，即“雨天法案”；公共安全管理包括常態(tài)質(zhì)問(wèn)非常態(tài)管理，公共安全管理法治是一個(gè)從常態(tài)法治轉(zhuǎn)為應(yīng)急法治、再恢復(fù)到常態(tài)法治的過(guò)程，即“晴天法案”和“雨天法案”兼而有之，其法治化程度不能局限于應(yīng)急這個(gè)環(huán)節(jié)，因此，需要做好應(yīng)急法律法規(guī)與常態(tài)法律法規(guī)的無(wú)縫銜接工作。

（三）提升立法的質(zhì)量，確?！坝辛挤梢馈?/p>

“良法”是評(píng)價(jià)法律法規(guī)的重要標(biāo)準(zhǔn)，因而也是公共安全法治化的價(jià)值導(dǎo)向。當(dāng)前不僅需要“有法可依”的法治，更需要建立在“良法”前提下的法治。

一是立法宗旨上，改變總體上權(quán)利保障不力的狀況。立法要適應(yīng)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的要求，立足于保障公共安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，而不是過(guò)于強(qiáng)調(diào)公民、法人和其他組織對(duì)政府承擔(dān)的義務(wù)。特別是在政府需要?jiǎng)佑蒙鐣?huì)資源應(yīng)對(duì)公共安全事件時(shí)，更需要相應(yīng)的法律救濟(jì)，確保公民的基本權(quán)利得到有效保護(hù)。

二是立法重點(diǎn)上，由重事中處置、輕事前預(yù)防和事后管理向重事前預(yù)防和事后管理轉(zhuǎn)變。許多城市單項(xiàng)立法的核心內(nèi)容是事中處置，欠缺對(duì)事前預(yù)防和事后恢復(fù)、調(diào)查、補(bǔ)償、救助的規(guī)定，例如對(duì)各類突發(fā)事件的救助、補(bǔ)償、保險(xiǎn)的具體規(guī)定還是空白；或者雖然有規(guī)定，但都是原則性的規(guī)定，缺乏具體實(shí)施細(xì)則、辦法，例如現(xiàn)行立法對(duì)如何調(diào)動(dòng)社會(huì)力量、如何充分發(fā)揮市民自救的作用，只有一些原則性的提法。未來(lái)城市立法要補(bǔ)齊事前預(yù)防和事后管理兩塊短板。

三是立法內(nèi)容上，要以法治化為引領(lǐng)，有效推動(dòng)公共安全治理體制、機(jī)制建設(shè)，打造適應(yīng)城市發(fā)展需要的公共安全治理體系升級(jí)版。通過(guò)完善立法，健全權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)一高效、協(xié)同運(yùn)作的公共安全組織體系，實(shí)現(xiàn)公共安全治理主體法治化；通過(guò)完善立法，不斷有效回應(yīng)公共安全管理過(guò)程中出現(xiàn)的法律需求，[4]建立健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制、現(xiàn)場(chǎng)指揮機(jī)制、協(xié)助聯(lián)動(dòng)機(jī)制、輿論引導(dǎo)機(jī)制、資源保障機(jī)制、社會(huì)力量的參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共安全治理機(jī)制法治化。

四是立法技術(shù)上，遵循基本的立法技術(shù)規(guī)范，改變體例和結(jié)構(gòu)不規(guī)范、條文邏輯不明晰、文字表述模糊甚至存在歧義、條文過(guò)于粗糙和操作性差等問(wèn)題，保證立法的科學(xué)性、規(guī)范性、統(tǒng)一性。

四、沖破執(zhí)行障礙，加快形成高效的法治實(shí)施體系

法律法規(guī)的生命力在于執(zhí)行。已有的公共安全法律法規(guī)在實(shí)踐中并沒(méi)有嚴(yán)格地實(shí)施，存在著較嚴(yán)重的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象，一些法律法規(guī)成為“軟法”。例如，法律規(guī)定的宣教演練、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、物資儲(chǔ)備等工作難以有效推動(dòng)；法律規(guī)定信息公開(kāi)，但一些城市政府卻封鎖信息；應(yīng)急處置結(jié)束后難以按照法律法規(guī)的規(guī)定，嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)，科學(xué)、客觀總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，等等。

（一）強(qiáng)化具體要素環(huán)節(jié)的法治執(zhí)行力

魔鬼都藏在細(xì)節(jié)中。要素和環(huán)節(jié)就是公共安全治理的細(xì)節(jié)。公共安全治理法治化是一個(gè)宏大的系統(tǒng)工程，涉及的要素有組織、體制、機(jī)制、權(quán)力、責(zé)任、決策、信息、救助、社會(huì)參與等，包含的主要環(huán)節(jié)有事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對(duì)、事中處置和善后恢復(fù)，法治的執(zhí)行力就體現(xiàn)在這些具體的要素和環(huán)節(jié)之中。這就要求法律法規(guī)對(duì)這些要素環(huán)節(jié)的條文具有很強(qiáng)的操作性、很高的實(shí)用性和很嚴(yán)的約束力。例如責(zé)任是重要的要素，但人們對(duì)責(zé)任的法治性存疑，一個(gè)重要的原因是，被問(wèn)責(zé)官員復(fù)出的程序、標(biāo)準(zhǔn)、條件極其模糊，隨意性太大。要使責(zé)任落到實(shí)處，就要實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)法治化。對(duì)問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)范圍、問(wèn)責(zé)適用、問(wèn)責(zé)程序、問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定并嚴(yán)格執(zhí)行。

（二）提高公共安全治理的執(zhí)法能力

當(dāng)前，公共安全治理的執(zhí)法能力不能滿足嚴(yán)峻的公共安全形勢(shì)的需求。突出表現(xiàn)為：執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范力不足，執(zhí)法的專業(yè)化不足，執(zhí)法檢查內(nèi)容、方式創(chuàng)新不足。

圍繞執(zhí)法中的突出問(wèn)題有針對(duì)性地建章立制。大力加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，出臺(tái)《公共安全管理執(zhí)法細(xì)則》、《現(xiàn)場(chǎng)處置操作規(guī)程》等一系列執(zhí)法規(guī)范，使公共安全管理主要領(lǐng)域和主要環(huán)節(jié)具備相應(yīng)的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為提升執(zhí)法質(zhì)量提供有力保障。

高度重視隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)。很多公共安全管理人員缺乏專業(yè)素質(zhì)和背景，有些人員是從部隊(duì)或其他系統(tǒng)轉(zhuǎn)來(lái)的，有些是大學(xué)生畢業(yè)招考進(jìn)來(lái)的。他們或沒(méi)有專業(yè)知識(shí)，或無(wú)實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)。對(duì)他們要針對(duì)性地加強(qiáng)專業(yè)訓(xùn)練，強(qiáng)化培訓(xùn)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、實(shí)戰(zhàn)化訓(xùn)練，提升公共安全管理水平。

創(chuàng)新公共安全管理執(zhí)法檢查內(nèi)容、方式。開(kāi)展以預(yù)防預(yù)警機(jī)制建設(shè)、應(yīng)急預(yù)案管理、應(yīng)急培訓(xùn)演練、隊(duì)伍建設(shè)、應(yīng)急資源保障等為重點(diǎn)的聯(lián)合執(zhí)法檢查工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、排除公共安全隱患；認(rèn)真制定年度執(zhí)法計(jì)劃，明確重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象、檢查內(nèi)容和執(zhí)法措施，并根據(jù)公共安全實(shí)際情況及時(shí)進(jìn)行調(diào)整和完善；建立完善“四不兩直”（不發(fā)通知、不打招呼、不聽(tīng)匯報(bào)、不用陪同和接待，直奔基層、直插現(xiàn)場(chǎng)）暗查暗訪安全檢查制度，確保執(zhí)法效果；風(fēng)險(xiǎn)管理與部門執(zhí)法監(jiān)督相結(jié)合，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估寓于日常監(jiān)督檢查中，建立公共安全分類分級(jí)監(jiān)管制度，對(duì)重大事故隱患加大執(zhí)法檢查頻次；充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段和工作平臺(tái)，構(gòu)建社區(qū)網(wǎng)格巡查、群眾舉報(bào)核查、企業(yè)單位自查、執(zhí)法部門監(jiān)察、領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)督查相結(jié)合的隱患排查治理長(zhǎng)效機(jī)制。

（三）建立健全嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系

法律法規(guī)的實(shí)施不能僅僅依靠行政化力量，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各種監(jiān)督力量的作用，合力保證法律法規(guī)的貫徹實(shí)施。

構(gòu)建體制內(nèi)的剛性監(jiān)督體系。城市人大及其常委會(huì)應(yīng)按照《憲法》和《監(jiān)督法》的精神，牢牢抓住公共安全這個(gè)監(jiān)督重點(diǎn)，指導(dǎo)督查應(yīng)急管理法律法規(guī)實(shí)施情況；將詢問(wèn)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和質(zhì)詢權(quán)具體化和實(shí)踐化，建立健全嚴(yán)格管用的重特大突發(fā)公共事件處置的監(jiān)督機(jī)制。城市政府要把法治建設(shè)作為考核各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核體系，不斷提升法治建設(shè)水平。

構(gòu)建體制外的有效監(jiān)督體系。首先，建立第三方性質(zhì)的獨(dú)立調(diào)查制度。世界先進(jìn)城市一般都設(shè)立了第三方性質(zhì)的獨(dú)立機(jī)制，公正甄別事件誘因，舉一反三，吸取教訓(xùn)。我國(guó)的調(diào)查主要還是以政府自查自糾或上級(jí)查下級(jí)的形式為主，不僅不能確保調(diào)查的客觀公正，而且也很難真正找出事件發(fā)生的原因。這種先天性的缺陷在體制內(nèi)很難找到根本性的解決方式，唯有通過(guò)改革引入異質(zhì)的監(jiān)督力量。要探索建立由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、法定獨(dú)立機(jī)構(gòu)或社會(huì)機(jī)構(gòu)等第三方牽頭的調(diào)查制度，并組織人大代表、政協(xié)委員以及相關(guān)專家、學(xué)者、律師和其他社會(huì)人士參加，擺脫政府的行政干預(yù)以及被調(diào)查對(duì)象的干擾，[5]并將調(diào)查情況公開(kāi)，保障公眾的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。其次，建立健全網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)在于，彌補(bǔ)體制內(nèi)監(jiān)督和體制外群眾監(jiān)督等方面存在的不足，快速持久形成強(qiáng)大的輿論場(chǎng)。這是一種強(qiáng)大的輿論監(jiān)督，許多人們所熟知的公共安全問(wèn)題正是在這種監(jiān)督的推動(dòng)下得以解決的。

參考文獻(xiàn)：

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[4]林鴻潮.公共應(yīng)急管理的法治化及其重點(diǎn)[J].中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理，2011（6）.

[5]鐘開(kāi)斌.群體性事件第三方調(diào)查——新加坡小印度騷亂的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（3）.

責(zé)任編輯：王 縉