熊競(jìng)

導(dǎo)讀：頻發(fā)的重特大事故為城市公共安全管理再次敲響了“警鐘”，政府管理自身存在的制度缺失成為城市公共安全問(wèn)題多發(fā)的重要原因，安全治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是提升城市公共安全管理的必然選擇。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.05.010

我國(guó)進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，城市公共安全問(wèn)題也日益突出，特別是近期各地又出現(xiàn)的一些重特大事件，包括天津?yàn)I海?；繁ㄊ录?、上海外灘踩踏事件、湖北荊州商場(chǎng)電梯事件、蘭州自來(lái)水異味事件等都再次給我國(guó)的城市發(fā)展敲響了警鐘。需要指出的是，這些事件最后都認(rèn)定為是責(zé)任事故，并且都關(guān)乎城市政府的管理。某種意義而言，安全天然具有的外部性決定了政府必須在其中擔(dān)當(dāng)起更為重要的作用，因此，從政府管理視角來(lái)思考城市公共安全就顯得理所應(yīng)當(dāng)且切中要害。

一、守土有責(zé)：城市公共安全管理的職責(zé)目標(biāo)

廣義上而言，城市任何的安全問(wèn)題都可以歸入公共安全的范疇，因此，城市政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的安全問(wèn)題都需要或多或少、或直接或間接地進(jìn)行管理。從狹義上而言，城市公共安全則是指具有公共性的城市安全問(wèn)題，理論上政府公安系統(tǒng)所需負(fù)責(zé)的事項(xiàng)都?xì)w入公共安全范疇。城市公共安全管理從環(huán)節(jié)上可以分為日常預(yù)防、預(yù)警準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)學(xué)習(xí)；從內(nèi)容上不同角度有不同的劃分，簡(jiǎn)單的可以分為自然災(zāi)害管理和人為災(zāi)害管理，從應(yīng)急管理角度分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生與社會(huì)安全四大類(lèi)。由于安全問(wèn)題包羅萬(wàn)象，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)時(shí)不在無(wú)處不在，因此，對(duì)于城市政府而言，公共安全管理的目標(biāo)就在于減少，甚至減除這些安全問(wèn)題對(duì)個(gè)人和社會(huì)造成的危害。一方面，對(duì)于無(wú)法避免的自然災(zāi)害，政府應(yīng)當(dāng)把損失降到最低，甚至不造成損失；而對(duì)于可以避免的人為災(zāi)害，則應(yīng)當(dāng)力爭(zhēng)不發(fā)生或少發(fā)生，即使發(fā)生了也應(yīng)當(dāng)將其危害降到最低或零。當(dāng)然，如何評(píng)價(jià)損失最低、發(fā)生最少等雖然屬于一個(gè)相對(duì)的概念，因?yàn)檫@一程度是基于城市既有的自然環(huán)境、技術(shù)水平、經(jīng)濟(jì)水平和市民素質(zhì)等來(lái)綜合評(píng)判的，沒(méi)有相應(yīng)的情景和試驗(yàn)（城市發(fā)展歷程無(wú)法重復(fù)、無(wú)法完全復(fù)制檢驗(yàn)）來(lái)證明此時(shí)此刻城市安全管理沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。但是，如果將某一指標(biāo)與全球同類(lèi)型城市做比較，則仍可以得到一些參考性的結(jié)果。例如，中國(guó)建國(guó)以來(lái)在“直接經(jīng)濟(jì)損失/GDP”和“直接經(jīng)濟(jì)損失/財(cái)政收入”上的指標(biāo)就大大高于美國(guó)和日本。

中國(guó)城市發(fā)展中導(dǎo)致的大量安全現(xiàn)象既有地理環(huán)境和氣候條件十分復(fù)雜，以及城市自身具有的高復(fù)雜和高密度導(dǎo)致災(zāi)害（特別是人為災(zāi)害）發(fā)生概率大幅提高和災(zāi)害影響更加嚴(yán)重的客觀因素，更有經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式粗放、社會(huì)服務(wù)不到位、規(guī)劃建設(shè)不合理、百姓期待日益提升等多方面的主觀因素，因此，從某種意義而言，我國(guó)城市公共安全管理具有更大的主觀改造空間。

不能保障好城市的公共安全，城市發(fā)展所取得的巨大成就也將失去意義。這正如《全球城市史》的作者喬爾·科特金指出的那樣：只有充分認(rèn)識(shí)到安全的重要性，并通過(guò)積極大膽的方法解決安全問(wèn)題，現(xiàn)代城市才能在新世紀(jì)生存和繁榮。[2]

二、制度短缺：城市公共安全管理存在的瓶頸問(wèn)題

城市公共安全管理未能實(shí)現(xiàn)制度均衡是我國(guó)城市災(zāi)害頻發(fā)、重發(fā)、廣發(fā)的重要原因，而其制度短缺的具體表現(xiàn)有以下幾個(gè)方面：

（一）預(yù)防管理少

2006年隨著國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，各地政府對(duì)應(yīng)急管理高度重視，應(yīng)急管理的“一案三制”（“一案”指應(yīng)急預(yù)案，“三制”指應(yīng)急管理的體制、機(jī)制和法制）逐步建立。[3]例如，浦東新區(qū)目前已形成一辦（應(yīng)急管理辦公室）、一室（總值班室）、一處（區(qū)府辦應(yīng)急管理協(xié)調(diào)處）“三位一體”的工作模式。盡管應(yīng)急管理為城市公共安全的管理發(fā)揮了重要作用，例如2013年浦東接報(bào)突發(fā)事件803件，成功處置金海路地鐵工地事故、“1·6”北蔡上農(nóng)批火災(zāi)、臨港上汽物流園區(qū)事故、外環(huán)線(xiàn)金海路、芳甸路槽罐車(chē)交通事故等20余起較大及以上突發(fā)事件以及緊急敏感事件。2014年，新區(qū)相關(guān)部門(mén)成功應(yīng)對(duì)、處置了G1501（外圈）近金海路?；凡酃捃?chē)側(cè)翻事故、H7N9禽流感疑似病例事件、洋山港旅游大巴側(cè)翻事故等10余起較大或緊急敏感事件。然而，對(duì)于進(jìn)一步提升公共安全管理而言，更為重要的環(huán)節(jié)在于日常的預(yù)防管理，“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”。上海浦東新區(qū)在“十三五”規(guī)劃編制過(guò)程中，盡管大幅壓縮了專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的數(shù)量，但卻從更加注重城市公共安全日常管理的角度，首次提出了增設(shè)《浦東新區(qū)城市公共安全管理“十三五”規(guī)劃》。在通常的理解中，由于強(qiáng)化日常預(yù)防管理可能需要投入更多的人財(cái)物，但由于公共安全問(wèn)題發(fā)生的隨機(jī)性，人們會(huì)覺(jué)得“沒(méi)有必要”，即一旦投入大量精力但事件沒(méi)有發(fā)生，就會(huì)被誤解為投入成為了“沉沒(méi)成本”。這一誤區(qū)在政府管理觀念中也時(shí)有存在，也導(dǎo)致了公共安全預(yù)防管理的“缺位”。確實(shí)，從世界范圍來(lái)看，公共安全預(yù)防管理往往也是“事件推動(dòng)型”的管理，即沒(méi)有發(fā)生重大突發(fā)事件，政府往往對(duì)這類(lèi)災(zāi)害的預(yù)防不能意識(shí)或意識(shí)不強(qiáng)。而一旦發(fā)生了重大災(zāi)難，也才逐漸配置更多的資源到預(yù)防管理上。例如，日本在阪神-淡路大地震發(fā)生前，兵庫(kù)縣只有3～4位官員負(fù)責(zé)防災(zāi)事務(wù)，并且沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的災(zāi)害管理部門(mén)；地震后，兵庫(kù)縣設(shè)立了防災(zāi)監(jiān)一職，是該縣名列第三的高官，并且設(shè)立了防災(zāi)企劃局和災(zāi)害對(duì)策局，下設(shè)擁有80多名專(zhuān)職防災(zāi)官員的防災(zāi)中心。[4]但是中國(guó)作為后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，理應(yīng)借鑒先行國(guó)家的諸多經(jīng)驗(yàn)，因地制宜、高效精簡(jiǎn)地開(kāi)展安全預(yù)防管理。

（二）統(tǒng)籌管理難

城市安全管理是滲透到經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理、建設(shè)管理等方方面面的管理工作，每個(gè)委辦局條線(xiàn)都在自己負(fù)責(zé)的公共領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行安全管理。部門(mén)化的安全管理一方面可以保障專(zhuān)業(yè)性，一方面維持各條線(xiàn)業(yè)務(wù)的延續(xù)性。但是，在城鎮(zhèn)化深度推進(jìn)過(guò)程中，公共安全的問(wèn)題復(fù)雜性越來(lái)越大，管理涉及面越來(lái)越廣，處置周期也越來(lái)越長(zhǎng)，這些都對(duì)傳統(tǒng)條線(xiàn)化管理帶來(lái)了挑戰(zhàn)。例如，在藥品和醫(yī)療器械市場(chǎng)監(jiān)管上，目前的格局是它們?cè)谶M(jìn)入醫(yī)院之前由食品藥品監(jiān)管局監(jiān)管，而在進(jìn)入醫(yī)院后則由醫(yī)院管理方負(fù)責(zé)監(jiān)管，這使得藥品醫(yī)療器械的全過(guò)程監(jiān)管被劃分為幾個(gè)部門(mén)，一定程度上降低了監(jiān)管效率。又例如，食品安全的監(jiān)管、事故的認(rèn)定工作由衛(wèi)計(jì)委來(lái)管理，但執(zhí)法則等由食品藥品監(jiān)管局負(fù)責(zé)，如果兩個(gè)環(huán)節(jié)之間不能很好地銜接，也可能造成監(jiān)管出現(xiàn)問(wèn)題。再比如，城市道路設(shè)施的維護(hù)管理由市容環(huán)保局負(fù)責(zé)，但由于在規(guī)劃階段由規(guī)土局負(fù)責(zé)，建設(shè)階段由建交委負(fù)責(zé)，如果各環(huán)節(jié)銜接不好或標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不嚴(yán)，可能造成前道工作留下的隱患落到市容環(huán)保局，這種部門(mén)間職責(zé)的不對(duì)等可能降低安全管理的效率。

盡管在目前管理體制中，應(yīng)急辦在信息的及時(shí)匯總、上傳下達(dá)方面可以起到一個(gè)較好的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，但是對(duì)于非應(yīng)急環(huán)節(jié)的公共安全管理而言，這一體制還難以承擔(dān)起統(tǒng)一協(xié)同的作用。

（三）精準(zhǔn)管理弱

安全問(wèn)題無(wú)所不在無(wú)處不在，由于全覆蓋、全領(lǐng)域的重視可能導(dǎo)致管理成本高昂，需要在日常城市公共安全管理中明確重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)領(lǐng)域，因此，提前預(yù)防預(yù)警的關(guān)鍵是能抓住重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，通過(guò)分類(lèi)管理、精準(zhǔn)管理來(lái)達(dá)到“有的放矢”的預(yù)防管理。然而，在現(xiàn)實(shí)的城市公共安全管理過(guò)程中，重點(diǎn)的確認(rèn)往往更多根據(jù)指示或聽(tīng)從領(lǐng)導(dǎo)或依據(jù)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于本區(qū)域真正個(gè)性化、地方性的安全問(wèn)題則可能被忽視。例如，每次發(fā)生全國(guó)性的重特大安全事故后，往往地方城市政府就將重點(diǎn)放到類(lèi)似的安全問(wèn)題領(lǐng)域，而本地區(qū)的自身重大隱患可能未能重點(diǎn)關(guān)注，這極易導(dǎo)致新的領(lǐng)域的安全重特大事故，這可能也是全國(guó)“接二連三”發(fā)生各類(lèi)重特大事故的主要原因之一。盡管地方領(lǐng)導(dǎo)可能對(duì)本轄區(qū)發(fā)展情況更為熟稔，工作部門(mén)的人員也在長(zhǎng)期工作中積累了地方經(jīng)驗(yàn)，但是對(duì)于復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境、方興未艾的各類(lèi)新生事物，都催生了諸多新的安全管理問(wèn)題，如網(wǎng)上送餐引發(fā)的食品安全問(wèn)題、自動(dòng)售貨鮮果汁的監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)詐騙、預(yù)付卡監(jiān)管，輸入性公共衛(wèi)生安全、金融危機(jī)、跨國(guó)犯罪等。

（四）社會(huì)共治缺

“保一方平安”作為地方政府的底線(xiàn)職責(zé)，確實(shí)應(yīng)由政府負(fù)主要責(zé)任，但是發(fā)動(dòng)全社會(huì)的力量參與到公共安全管理中來(lái)，不僅是政府“大包大攬”已無(wú)力承擔(dān)、也不能承擔(dān)的必然選擇，也是“公共安全人人有責(zé)”的題中應(yīng)有之義。城市作為公共安全的“雙刃劍”，在增添了安全風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新、文明提升等方式為解決城市公共安全問(wèn)題提供了更多手段。充分發(fā)揮市場(chǎng)化企業(yè)在安全服務(wù)上的高效性，特別是在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，高新技術(shù)企業(yè)在3S、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、智能化等技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)對(duì)安全管理的支撐，專(zhuān)家隊(duì)伍在公共安全管理上的專(zhuān)業(yè)性和科學(xué)性，社會(huì)組織和志愿者在公共安全管理上的示范帶動(dòng)和精神引領(lǐng)作用，居民在問(wèn)題及時(shí)發(fā)現(xiàn)、危險(xiǎn)自我保護(hù)等方面的優(yōu)勢(shì)，是全面提升城市公共安全管理水平的重要路徑。但是在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，政府往往囿于傳統(tǒng)思維習(xí)慣、壓力型管理體制等原因，往往在所有公共安全管理領(lǐng)域和環(huán)節(jié)都采取行政化管理模式，而缺乏更多靈活的安全管理和服務(wù)方式。其實(shí)，由于城市安全感所具有的相對(duì)性，只有通過(guò)鼓勵(lì)全民參與才能更好地配置職責(zé)、形成合力，在各負(fù)其責(zé)中減輕政府負(fù)擔(dān)、提升城市居民對(duì)公共安全工作的認(rèn)可度。

三、治理優(yōu)化：提升城市公共安全管理的方向

針對(duì)城市公共安全管理制度上出現(xiàn)的問(wèn)題，擬從以下五個(gè)方面來(lái)提升城市公共安全治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（一）日常管理與應(yīng)急處置相統(tǒng)一

一方面要堅(jiān)持標(biāo)本兼治，堅(jiān)持關(guān)口前移，加強(qiáng)日常防范，加強(qiáng)源頭治理、前端處理，建立健全公共安全形勢(shì)分析制度，及時(shí)清除公共安全隱患。切實(shí)增強(qiáng)抵御和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害能力，強(qiáng)化自然災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)，編制各類(lèi)預(yù)案清單、3D模擬演練系統(tǒng)、城市安全管理標(biāo)準(zhǔn)體系清單等，把危險(xiǎn)和隱患“扼殺”在萌芽之中。另一方面，對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的自然災(zāi)害應(yīng)加快應(yīng)急指揮和處置的速度，包括建立統(tǒng)一高效的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮系統(tǒng)、搭建多渠道的安全信息發(fā)布平臺(tái)、構(gòu)建多元主體聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急救助系統(tǒng)以及生產(chǎn)恢復(fù)、精神疏導(dǎo)和善后學(xué)習(xí)工作。

（二）全面覆蓋與聚焦重點(diǎn)相統(tǒng)一

一方面，要在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，摸清城市公共安全的所有隱患，做到地域全覆蓋、領(lǐng)域全覆蓋，編制城市風(fēng)險(xiǎn)分布地圖，并明確各部門(mén)各層級(jí)政府的職責(zé)范圍。另一方面，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查匯總?cè)嗣袢罕娮铌P(guān)心最急切的問(wèn)題，以民主化的方式明確城市公共安全管理的短板和重點(diǎn)；通過(guò)智能化和大數(shù)據(jù)等技術(shù)分析城市的敏感空間區(qū)域，以科學(xué)化方式確定重點(diǎn)區(qū)域和領(lǐng)域。

（三）頂層設(shè)計(jì)與強(qiáng)化基層相統(tǒng)一

一方面，從城市整體層面建立城市公共安全管理的統(tǒng)一管理體系，包括安全和風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)現(xiàn)報(bào)告制度、處置階段的指揮調(diào)度體系和任務(wù)分解機(jī)制，安全處置后的反饋評(píng)價(jià)機(jī)制等，要有一個(gè)明確的職責(zé)分工、權(quán)威的指揮調(diào)度、高效的協(xié)同合作制度。另一方面，維護(hù)公共安全體系，要從最基礎(chǔ)的地方做起。要把基層一線(xiàn)作為公共安全的主戰(zhàn)場(chǎng)，堅(jiān)持重心下移、力量下沉、保障下傾，在整合基層安全管理相關(guān)隊(duì)伍、資源和信息技術(shù)上，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)安全監(jiān)管執(zhí)法和綜合治理網(wǎng)格化、一體化。

（四）政府統(tǒng)籌與多元參與相統(tǒng)一

一方面，強(qiáng)化政府內(nèi)部統(tǒng)籌的力度，包括建立健全城市應(yīng)急辦、公安指揮中心、應(yīng)急救援部門(mén)（消防）和城市網(wǎng)格辦等相關(guān)職能機(jī)構(gòu)組成的“3+X”定期會(huì)商機(jī)制和主要聯(lián)動(dòng)單位定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，加快建立公共安全的差別化勤務(wù)管控機(jī)制和24小時(shí)值班備勤制度，加快建立城市公共安全管理辦法，在重點(diǎn)難點(diǎn)領(lǐng)域推進(jìn)“行刑銜接”。另一方面，充分調(diào)動(dòng)各類(lèi)社會(huì)組織、企業(yè)、專(zhuān)家隊(duì)伍、社區(qū)精英和普通老百姓的積極性，發(fā)揮各主體的優(yōu)勢(shì)，共同構(gòu)建城市公共安全治理體系，包括設(shè)立專(zhuān)家?guī)?、咨?xún)委員會(huì)、政府購(gòu)買(mǎi)安全服務(wù)清單等。

（五）技術(shù)應(yīng)用與機(jī)制創(chuàng)新相統(tǒng)一

一方面充分利用3S技術(shù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新一代信息化技術(shù)促進(jìn)城市公共安全管理流程再造，進(jìn)一步提升城市公共安全管理的效率。與此同時(shí)，以新技術(shù)應(yīng)用為契機(jī)，加快公共安全管理體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，包括建立統(tǒng)分結(jié)合、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的安全隱患發(fā)現(xiàn)機(jī)制、應(yīng)急指揮聯(lián)動(dòng)機(jī)制、快速應(yīng)急處置機(jī)制、績(jī)效監(jiān)督考核機(jī)制、資源創(chuàng)新使用機(jī)制等。

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責(zé)任編輯：王 縉