林麗芳

（福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部，福建 福州350001）

一、引 言

自由貿(mào)易區(qū)（Free Trade Zone）是指為實(shí)現(xiàn)改革開(kāi)放和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，在主權(quán)國(guó)家或地區(qū)的關(guān)境內(nèi)外劃出特定的區(qū)域，取消關(guān)稅壁壘，準(zhǔn)許外國(guó)商品豁免關(guān)稅自由進(jìn)出，實(shí)現(xiàn)與國(guó)際市場(chǎng)的貨物、資本、服務(wù)、人員和技術(shù)等生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的特殊區(qū)域。［1］中國(guó)自由貿(mào)易區(qū)的建立是黨的十八大的重要戰(zhàn)略部署，其核心是營(yíng)造一個(gè)符合國(guó)際慣例的，對(duì)內(nèi)外資的投資具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的商業(yè)環(huán)境；其目的是通過(guò)“加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略”，主動(dòng)順應(yīng)新歷史條件下全球經(jīng)貿(mào)發(fā)展新形勢(shì)，積累新形勢(shì)下參與雙邊、多邊和區(qū)域合作的經(jīng)驗(yàn)，加速要素流動(dòng)，促進(jìn)貿(mào)易活動(dòng)，倒逼國(guó)內(nèi)加快改革步伐，帶動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。2013年9月，中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)正式掛牌成立；2015年4月，中國(guó)（廣東、天津、福建）特定區(qū)域三個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)同步掛牌。中國(guó)自由貿(mào)易區(qū)要完成既定的歷史使命，必須加強(qiáng)制度建設(shè)與創(chuàng)新，以此促進(jìn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)，加快政府職能轉(zhuǎn)變，形成一批可在全國(guó)范圍內(nèi)復(fù)制推廣的改革經(jīng)驗(yàn)，達(dá)到全面深化改革的目的。

二、自貿(mào)區(qū)建設(shè)中推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的思路

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)先后進(jìn)行了六次較大規(guī)模的行政管理體制改革。盡管每次改革的背景任務(wù)不同，但基本上都是為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，適時(shí)對(duì)行政管理體制進(jìn)行改革和調(diào)整?？v觀歷次改革，在推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、加快政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，行政管理體制機(jī)制確實(shí)存在不少問(wèn)題，但更忽視行政管理運(yùn)作過(guò)程的簡(jiǎn)化和流程的整合優(yōu)化。因此，加快政府職能轉(zhuǎn)變，一方面要繼續(xù)堅(jiān)定地推進(jìn)體制機(jī)制改革，即深化行政管理體制機(jī)制改革；另一方面要把行政管理運(yùn)作過(guò)程的簡(jiǎn)化和流程優(yōu)化放在突出位置，強(qiáng)化“過(guò)程意識(shí)”和“流程意識(shí)”，以過(guò)程簡(jiǎn)化和流程優(yōu)化來(lái)補(bǔ)充、促進(jìn)和豐富體制機(jī)制改革，從而更好更快地推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。

行政管理體制，一般是指一個(gè)國(guó)家行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政職權(quán)劃分及為保證行政管理順利進(jìn)行而建立的一切規(guī)章制度的總稱。行政管理運(yùn)行機(jī)制，是指在一定行政管理體制下，為保證行政管理職能的履行而制定的具體工作程序、工作規(guī)則及實(shí)際工作狀態(tài)的總和。行政管理流程則是政府為履行行政管理職能而采取的一個(gè)或一系列有規(guī)律連續(xù)的行動(dòng)，并以確定的方式發(fā)生或執(zhí)行，促使特定行政行為結(jié)果的實(shí)現(xiàn)。可見(jiàn)，“體制”“機(jī)制”一旦形成，則在一定時(shí)期內(nèi)保持相對(duì)穩(wěn)定和靜態(tài)，而“流程”則相對(duì)動(dòng)態(tài)且靈活易變。行政管理體制機(jī)制改革側(cè)重于規(guī)范組織架構(gòu)層面的制度性安排，而行政管理流程則強(qiáng)調(diào)這些制度安排在現(xiàn)實(shí)中的施行效果。換句話說(shuō)，行政管理體制機(jī)制改革，側(cè)重于從靜態(tài)的視角調(diào)和制度框架內(nèi)各個(gè)要素之間的相互關(guān)系；而行政管理流程重塑，則是從高效便民且動(dòng)態(tài)的角度，調(diào)整行政管理運(yùn)作中“行”的要素間順序，并更加合理有效地重新組合，確保所產(chǎn)生的行政管理成效令公眾更滿意。

中國(guó)經(jīng)過(guò)30多年的改革已進(jìn)入深水區(qū)，可以說(shuō)，“容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭……”［2］。經(jīng)濟(jì)體制改革所觸及的深層次矛盾越來(lái)越多，難度越來(lái)越大，向深層次推進(jìn)面臨較大的阻力。中央決定建立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，試圖通過(guò)這一“試驗(yàn)田”來(lái)破解改革中面臨的深層次問(wèn)題，全面深化行政體制改革和優(yōu)化行政管理流程，使其“肩負(fù)著我國(guó)在新時(shí)期加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化，為全面深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)的重要使命”［3］。筆者認(rèn)為，在此背景下，自貿(mào)區(qū)建設(shè)中推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的思路應(yīng)是，在繼續(xù)深化行政管理體制改革的同時(shí)，優(yōu)化行政管理流程，并以行政管理流程優(yōu)化來(lái)構(gòu)建相應(yīng)的常態(tài)化行政管理體制機(jī)制，進(jìn)而倒逼行政管理體制機(jī)制改革，發(fā)揮整體協(xié)同效應(yīng)，確保政府職能轉(zhuǎn)變更快、更到位。

三、體制、機(jī)制與流程：自貿(mào)區(qū)建設(shè)中推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的路徑

（一）改革行政體制：建立大部制

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“轉(zhuǎn)變政府職能必須深化機(jī)構(gòu)改革。優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制?！蓖七M(jìn)大部門(mén)制改革是深化行政改革，轉(zhuǎn)變政府職能的重要舉措。大部制改革，一方面可削減政府部門(mén)的數(shù)量，擴(kuò)大政府部門(mén)管理的幅度，減少部門(mén)間的扯皮內(nèi)耗，提高行政效率；另一方面有助于加大中央政府向地方政府放權(quán)的趨勢(shì)，地方政府將獲得更大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主空間。根據(jù)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）、《中國(guó)（廣東、福建、天津及上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》）的規(guī)定，自貿(mào)區(qū)的政府管理模式是經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院授權(quán)的政府主導(dǎo)型的管理模式。自貿(mào)區(qū)管委會(huì)作為?。ㄊ校┤嗣裾沙鰴C(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各自自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)相關(guān)改革試點(diǎn)任務(wù)和行政事務(wù)。

按照大部制改革的思路，自貿(mào)區(qū)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的構(gòu)想為：一是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，對(duì)職能相近、管理分散的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并。如成立綜合監(jiān)管和執(zhí)法局等，集中行使城市管理、文化、規(guī)劃國(guó)土、建設(shè)、住房保障房屋管理、環(huán)境保護(hù)、民防、人力資源社會(huì)保障、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、食品藥品監(jiān)管等領(lǐng)域的行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制措施權(quán)和行政檢查權(quán)，擴(kuò)大單個(gè)部門(mén)管理業(yè)務(wù)范圍，最大限度避免職能交叉、多頭管理，提高行政效率，同時(shí)也完善自貿(mào)區(qū)的投資環(huán)境。二是調(diào)整歸并職責(zé)交叉重復(fù)、相互扯皮的機(jī)構(gòu)。如上海自貿(mào)區(qū)成立了財(cái)政和金融服務(wù)局，行使金融監(jiān)管、金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范的重要職責(zé)；深化推進(jìn)金融管理體制創(chuàng)新，推動(dòng)金融服務(wù)業(yè)的開(kāi)放，并協(xié)同建立風(fēng)險(xiǎn)可控的國(guó)際收支宏觀審慎系統(tǒng)，協(xié)調(diào)引進(jìn)境內(nèi)外各類金融機(jī)構(gòu)和交易主體，培育發(fā)展面向境內(nèi)外的多層次金融市場(chǎng)，研究與國(guó)際接軌的財(cái)稅環(huán)境。［4］三是職能優(yōu)化、流程再造。將原有的內(nèi)設(shè)處室改革為能以獨(dú)立主體身份對(duì)外開(kāi)展業(yè)務(wù)管理工作的“局”，并通過(guò)立法直接將事權(quán)授予這些部門(mén)，對(duì)外開(kāi)展協(xié)調(diào)工作。如上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)由原上海綜合保稅區(qū)管委會(huì)的“9＋3”內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)合并為“7＋3”，即辦公室、政策法規(guī)研究室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、人力資源局、財(cái)政和金融服務(wù)局、綜合監(jiān)管和執(zhí)法局、規(guī)劃建設(shè)和環(huán)境管理局，以及洋山、外高橋、浦東機(jī)場(chǎng)三個(gè)辦事處。［5］

（二）常態(tài)化管理機(jī)制：監(jiān)管服務(wù)、信息公開(kāi)和法治保障

深化行政體制改革，必須輔之以相應(yīng)的常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制、公開(kāi)透明的信息機(jī)制和權(quán)益保障的法治機(jī)制。 1.常態(tài)化的監(jiān)管機(jī)制?！爸貙徟p監(jiān)管，重權(quán)力輕責(zé)任”是我國(guó)政府部門(mén)從事經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中存在的普遍現(xiàn)象。而自貿(mào)區(qū)為適應(yīng)建立國(guó)際高水平投資和貿(mào)易服務(wù)體系的需要，分別在投資領(lǐng)域、貿(mào)易領(lǐng)域推行“準(zhǔn)入前國(guó)民等遇＋負(fù)面清單”和“一線放開(kāi)、二線安全高效管住”管理新模式，這就要求政府用更高效的方法和手段做好公共服務(wù)，從過(guò)去靜態(tài)的“一次性許可”的“事前審批”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆轮惺潞蟆钡娜^(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，完善常態(tài)化的市場(chǎng)監(jiān)管新機(jī)制。

自貿(mào)區(qū)推進(jìn)常態(tài)化的監(jiān)管機(jī)制：一要按照自貿(mào)區(qū)改革的要求，實(shí)行以“事中事后”為主的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，優(yōu)化管理制度；二要依法及時(shí)公開(kāi)執(zhí)法檢查結(jié)果，對(duì)涉及食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)和公共衛(wèi)生的，應(yīng)及時(shí)公布處理進(jìn)展的情況，同時(shí)發(fā)布必要的預(yù)防建議、警示等信息；三要建立與服務(wù)貿(mào)易、離岸貿(mào)易和新型貿(mào)易業(yè)務(wù)發(fā)展需求相適應(yīng)的監(jiān)管模式，推行“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”模式；四要建立安全審查和反壟斷審查的相關(guān)工作機(jī)制。

2.公開(kāi)透明的信息機(jī)制。建設(shè)公開(kāi)透明的政府是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的保證。政務(wù)公開(kāi)透明，公眾就能及時(shí)獲取政府信息并做出判斷和監(jiān)督，促使政府整個(gè)行政過(guò)程、程序、結(jié)果等始終處于社會(huì)與公眾的監(jiān)督之下，切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在自貿(mào)區(qū)建設(shè)過(guò)程中，政府職能轉(zhuǎn)變務(wù)必充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺(tái)，完善信息公開(kāi)機(jī)制，推動(dòng)政務(wù)信息公開(kāi)透明。

一是完善政府政務(wù)信息公開(kāi)機(jī)制。如上海自貿(mào)區(qū)《管理辦法》第27、29、34條雖明確規(guī)定了管委會(huì)和有關(guān)部門(mén)在履職過(guò)程中管理信息公開(kāi)、信息監(jiān)管和信息共享的要求，但還須進(jìn)一步明確信息公開(kāi)的力度和范圍，健全政府信息公開(kāi)內(nèi)部管理機(jī)制、政務(wù)信息公開(kāi)監(jiān)督機(jī)制、政務(wù)信息公開(kāi)效果評(píng)議，以提高政府信息服務(wù)的質(zhì)量和水平，切實(shí)推進(jìn)透明公開(kāi)、公平公正和廉潔高效的服務(wù)型政府的建立。

二是健全企業(yè)運(yùn)作信息披露機(jī)制。公平高效、自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系，除了政務(wù)信息公開(kāi)透明外，還必須建立與完善企業(yè)運(yùn)作信息公開(kāi)機(jī)制。如上海自貿(mào)區(qū)《管理辦法》第32條規(guī)定了自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)年度報(bào)告公示制度，完善企業(yè)信息披露機(jī)制，及時(shí)準(zhǔn)確公示企業(yè)運(yùn)作信息，包括企業(yè)的開(kāi)業(yè)、變更、注銷等注冊(cè)信息，也包括企業(yè)年度報(bào)告、資質(zhì)資格的取得和變更以及行政處罰等信息，讓政府各部門(mén)準(zhǔn)確掌握有關(guān)企業(yè)的運(yùn)作狀況，及時(shí)有效地實(shí)施監(jiān)管，也讓消費(fèi)者了解企業(yè)的實(shí)際運(yùn)作狀況，切實(shí)保障自身利益，避免造成損失。

三是健全信用信息記錄公示機(jī)制。搭建信用信息平臺(tái)，及時(shí)公示市場(chǎng)主體信用信息，方便查詢，并通過(guò)信息歸集、信用管理，起到褒揚(yáng)誠(chéng)信、懲戒失信的作用。上海自貿(mào)區(qū)《管理辦法》第33條規(guī)定，“建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)企業(yè)信用信息記錄、公開(kāi)、共享和使用制度，推行守信激勵(lì)和失信懲戒聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。自貿(mào)區(qū)內(nèi)登記機(jī)關(guān)建立經(jīng)營(yíng)異常名錄制度，將沒(méi)有按照規(guī)定期限公示年度報(bào)告或者通過(guò)登記的住所無(wú)法取得聯(lián)系的企業(yè)載入名錄，由此形成“一處違法，處處受限”的局面，加大企業(yè)失信的成本，促進(jìn)企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)誠(chéng)信體系的建設(shè)［6］，從而達(dá)到市場(chǎng)監(jiān)管的目的。

3.權(quán)益保障的法治機(jī)制。法治環(huán)境是自貿(mào)區(qū)能否成功的前提和重要保證。自貿(mào)區(qū)先行先試的制度創(chuàng)新及相關(guān)外商投資法律的調(diào)整，可能衍生出一系列“涉自貿(mào)區(qū)案件”，如發(fā)生在自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)的私人投資者間的爭(zhēng)端以及外國(guó)投資者與東道國(guó)的爭(zhēng)端。因此，在法治國(guó)家和依法行政的背景下，自貿(mào)區(qū)要完善投資者權(quán)益有效保障機(jī)制，建立健全爭(zhēng)端解決機(jī)制。

按照上海自貿(mào)區(qū)《管理辦法》第37條規(guī)定，自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)的私人投資者間的爭(zhēng)端，一是可以向人民法院起訴，也可以按照約定申請(qǐng)仲裁或者商事調(diào)解；二是鼓勵(lì)商事?tīng)?zhēng)端的當(dāng)事人選擇仲裁的方法解決爭(zhēng)端。“支持本市仲裁機(jī)構(gòu)依據(jù)法律、法規(guī)和國(guó)際慣例，完善仲裁規(guī)則，提高自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)商事糾紛仲裁水平和國(guó)際化程度……支持各類商事糾紛專業(yè)調(diào)解機(jī)構(gòu)依照國(guó)際慣例，采取多種形式，解決自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)商事糾紛?！?/p>

自貿(mào)區(qū)內(nèi)投資者—東道國(guó)爭(zhēng)端，既包括政府因執(zhí)行一般的經(jīng)濟(jì)管理與社會(huì)管理措施而產(chǎn)生的爭(zhēng)端，也包括政府執(zhí)行自貿(mào)區(qū)特殊外商投資政策與法律而產(chǎn)生的自貿(mào)區(qū)“專屬投資爭(zhēng)端”。［7］上海自貿(mào)區(qū)《管理辦法》第36條規(guī)定，在自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法過(guò)程中，若當(dāng)事人對(duì)管委會(huì)或者有關(guān)部門(mén)的具體行政行為不服的，可以依照《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的規(guī)定，申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。對(duì)于涉及外資準(zhǔn)入，自貿(mào)區(qū)適用特別投資管理措施而產(chǎn)生的“專屬投資爭(zhēng)端”，應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)籌考慮構(gòu)建符合“自貿(mào)區(qū)專屬投資爭(zhēng)端”的爭(zhēng)端解決機(jī)制，為自貿(mào)區(qū)擴(kuò)大投資開(kāi)放與投資管理體制提供有效的司法（仲裁）保障。［7］

（三）優(yōu)化管理流程：建立“負(fù)面清單”和“一口受理”模式

行政管理流程規(guī)范化是對(duì)政府行為的一種約束或自律。政府組織本身是依照有關(guān)的法律程序建立和運(yùn)行的，但由于法制不健全、信息不對(duì)稱，其自身并沒(méi)有完全按照程序辦事，造成行政管理運(yùn)行過(guò)程的主觀隨意性、長(zhǎng)官意志及以權(quán)謀私等現(xiàn)象大量存在。因此，加快政府職能轉(zhuǎn)變，除了推進(jìn)行政體制改革外，還需進(jìn)一步優(yōu)化管理流程，以推進(jìn)政府管理和服務(wù)水平的實(shí)質(zhì)性提升。

1.簡(jiǎn)政放權(quán)，“負(fù)面清單”管理?！罢媲鍐巍笔俏覈?guó)政府管理習(xí)慣采用的預(yù)防性管理思維。它可以防范可能產(chǎn)生的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)建設(shè)等風(fēng)險(xiǎn)，有助于避免隨意從事投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而造成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)損失，但也容易導(dǎo)致管得太寬太細(xì)，遏制了社會(huì)創(chuàng)新。十八屆三中全會(huì)提出，“探索對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的管理模式”并“推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程”。事實(shí)上，“權(quán)力清單”和“負(fù)面清單”是緊密相連、一體兩面的?！柏?fù)面清單”雖面向市場(chǎng)主體，但限定的是政府的權(quán)力，劃定了政府可以進(jìn)行管理和審批的領(lǐng)域，除外，都應(yīng)該由市場(chǎng)主體自由發(fā)揮，即“對(duì)市場(chǎng)主體，是‘法無(wú)禁止即可為’；而對(duì)政府，則是‘法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為’”，把廣闊的天地留給市場(chǎng)主體的同時(shí)，強(qiáng)化政府自身監(jiān)管與服務(wù)管理職責(zé)?！柏?fù)面清單”管理模式這一重大改革舉措，是對(duì)政府以往所秉持的固有法律思維、管理經(jīng)濟(jì)的思維理念與方式的挑戰(zhàn)和顛覆，將在經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理、文化管理、依法行政等諸多領(lǐng)域產(chǎn)生根本性的影響。

所謂負(fù)面清單（Negative List），是一種國(guó)際通行的外商投資管理辦法，是一個(gè)國(guó)家禁止外資進(jìn)入或限定外資比例的行業(yè)清單。其相當(dāng)于投資領(lǐng)域的“黑名單”，其中要列明針對(duì)外資的與國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇不符的管理措施，或業(yè)績(jī)要求、高管要求等方面的管理限制措施。［8］上海自貿(mào)區(qū)首次推出外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單2013版），列出了包括農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、金融服務(wù)、航運(yùn)服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、文化服務(wù)及社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域在內(nèi)的18個(gè)行業(yè)門(mén)類190余條外商投資管理措施，并對(duì)負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致的原則，將外商投資項(xiàng)目由核準(zhǔn)制改為備案制。負(fù)面清單2014版又將外商投資準(zhǔn)入特別管理措施由190條減至139條，調(diào)整率達(dá)26.84%。2015年4月國(guó)務(wù)院又發(fā)布了適用于上海、廣東、天津、福建四個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的負(fù)面清單2015版，進(jìn)一步縮減為15個(gè)門(mén)類、50個(gè)條目、122項(xiàng)特別管理措施，提高了開(kāi)放度和透明度，銜接了國(guó)際通行規(guī)則?！柏?fù)面清單”管理模式是政府簡(jiǎn)政放權(quán)的重要探索，它有力地倒逼政府自身加快職能轉(zhuǎn)變，把精力和措施轉(zhuǎn)移到過(guò)程監(jiān)管上，從原來(lái)的“事前審批”轉(zhuǎn)為“事中事后過(guò)程監(jiān)管”。

2.規(guī)范流程，“一口受理”。政府職能轉(zhuǎn)變工作是否能夠到位，以及到位的節(jié)奏快慢、順利程度如何，除了合情合理的改革方案設(shè)計(jì)外，還有賴于政府運(yùn)作方式的同步改進(jìn)作為配合，它是職能轉(zhuǎn)變工作的“臨門(mén)一腳”。［9］

自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變必須建立“一口受理”服務(wù)模式。所謂“一口受理”，實(shí)質(zhì)在于政府優(yōu)化辦事流程，即由單一窗口統(tǒng)一接收各種申請(qǐng)材料，辦理完成后，再由該窗口統(tǒng)一向申請(qǐng)人發(fā)放結(jié)果文書(shū)或證照。過(guò)去的管理模式，一般是把稅務(wù)、工商、商務(wù)、質(zhì)檢和發(fā)改等職能部門(mén)集中在一幢行政大樓或一個(gè)政務(wù)大廳里，各自開(kāi)設(shè)各自獨(dú)立的辦事窗口，企業(yè)辦事必須奔走于不同的職能部門(mén)窗口，造成很多不便。而“一口受理”服務(wù)模式，對(duì)政府職能部門(mén)間多窗口辦事流程進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、優(yōu)化，整合了多個(gè)職能部門(mén)的辦事窗口，只保留單一窗口，企業(yè)準(zhǔn)備好材料后，直接將材料交到一個(gè)窗口，即會(huì)進(jìn)入政府內(nèi)部多個(gè)職能部門(mén)間的后臺(tái)進(jìn)行流轉(zhuǎn)完成審批或備案流程。辦事人員無(wú)需奔走于多個(gè)職能窗口，大大方便了企業(yè)辦事，提高行政審批效率，達(dá)到節(jié)約大量社會(huì)成本的目的。

四、結(jié) 語(yǔ)

作為改革的“試驗(yàn)田”，自貿(mào)區(qū)建設(shè)必然有很多局限性，也會(huì)遇到諸多問(wèn)題，但只有加快政府職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)政府管理體制向適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的方向轉(zhuǎn)變，才能完成自貿(mào)區(qū)既定的歷史使命，實(shí)現(xiàn)以改革促發(fā)展，形成全國(guó)可復(fù)制和可推廣的經(jīng)驗(yàn)，帶動(dòng)全國(guó)的發(fā)展，這是自貿(mào)區(qū)的題中應(yīng)有之義。

［1］孟廣文.建立中國(guó)自由貿(mào)易區(qū)的政治地理學(xué)理論基礎(chǔ)及模式選擇［J］.地理科學(xué)，2015（1）：20-21.

［2］習(xí)近平談改革：好吃的肉都吃掉了剩下的都是硬骨頭［EB／0L］.（2014-02-09）.http：／／news.china.com／domestic／945／20140209／18331153.html.

［3］中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案［EB／OL］.（2013-09-28）.http：／／wenku.baidu.com／link？url=FGKJWO＿xOw-3-bjJf1qOXNbMdBvl1Pw0KSB-zqKTZCXh＿WCcwX3nQQrFtM3gL8f0AjRzKtggHej91IbikDyb31ns9a＿9iyVGrl6Z5ocGCtG.

［4］上海自貿(mào)區(qū)傳遞簡(jiǎn)政放權(quán)新信號(hào).［EB／OL］.（2013-10-23）.http：／／finance.ifeng.com／a／20131023／10910152＿0.shtml.

［5］透視中國(guó)（上 海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)轉(zhuǎn)變政府職能新舉措［EB／OL］.（2013-10-23）.http：／／www.xinhuatone.com／interfaceDetail.jsp？con＿id=41466.

［6］柯靜.中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)與政府職能轉(zhuǎn)變［J］.行政與法，2014（4）：28.

［7］陳力.上海自貿(mào)區(qū)投資爭(zhēng)端解決機(jī)制的構(gòu)建與創(chuàng)新［J］.東方法學(xué)，2014（3）：104.

［8］《天津經(jīng)濟(jì)》編輯部.負(fù)面清單［J］.天津經(jīng)濟(jì)，2013（10）：83.

［9］崔慧姝.從體制到過(guò)程：深度推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的著力點(diǎn)［J］.黨政干部學(xué)刊，2014（3）：65.