李玉耘

（濰坊學(xué)院 法學(xué)院，山東 濰坊261061）

倫納德·懷特在《行政學(xué)導(dǎo)論》中提出的四個(gè)行政學(xué)研究的假設(shè)，被認(rèn)為是對(duì)行政學(xué)基本原則的最簡(jiǎn)潔的表述［1］38－51，這也是懷特行政思想的核心內(nèi)容。他在第一版書的序言中寫道，本書建立在至少四個(gè)假設(shè)之上：第一，行政是一種通用的程序，無論在何處其基本特征大體相同，這樣可以避免市行政、州行政和聯(lián)邦行政的分類研究；第二，行政學(xué)研究應(yīng)該開始以管理為基礎(chǔ)，而不是法律，因此，要更多關(guān)注美國(guó)管理協(xié)會(huì)的事務(wù)，而不是法院的判決；第三，行政現(xiàn)在基本上仍然是一種技藝，但要特別注意它轉(zhuǎn)變?yōu)橐婚T科學(xué)的重要趨勢(shì)；第四，行政已經(jīng)成為并且將來一直是現(xiàn)代政府問題的核心。［2］vii－viii本文將詳細(xì)闡述這四個(gè)假設(shè)的內(nèi)容及其在四版《行政學(xué)導(dǎo)論》中的演變。

一、行政是一種通用的程序

懷特在撰寫《行政學(xué)導(dǎo)論》時(shí)，發(fā)現(xiàn)了研究公共行政的一個(gè)重要的方法，即分析行政問題要從所有的公務(wù)都指向的具體的行政活動(dòng)入手，就會(huì)看到在所有的具體行政活動(dòng)中，必然存在一個(gè)共同的程序，或者所面臨著相同的問題：執(zhí)行。因此，在他的眼里，公共行政就是公共法律的詳細(xì)而有系統(tǒng)的執(zhí)行，每一次普通法律的具體應(yīng)用都是一個(gè)行政活動(dòng)。這樣，公共行政研究的范圍就非常大，這就要求公共行政研究既要分析政府、軍隊(duì)和司法部門的行政問題，也要分析現(xiàn)代國(guó)家支持的各種活動(dòng)，比如警察、教育、醫(yī)療、公共設(shè)施建設(shè)、交通管制、環(huán)境保護(hù)等等。［3］4這也意味著公共行政研究將要涉及大量實(shí)踐性的、技術(shù)性的問題。

懷特強(qiáng)烈反對(duì)那種對(duì)公共行政進(jìn)行分層分類研究的作法。第一，他指出，公共行政的基本問題都是相同的，不論是什么類型的組織或者進(jìn)行的活動(dòng)：無論在什么樣的政治體系和什么樣的政府中，現(xiàn)代行政都存在相同的行政程序和問題。無論大與小，它們都會(huì)涉及行政機(jī)構(gòu)的組織和結(jié)構(gòu)、財(cái)政的提供與控制、人員的招聘與管理、執(zhí)法的具體方法以及責(zé)任體系——對(duì)立法機(jī)構(gòu)、法院以及一定程度地對(duì)選民負(fù)責(zé)。從這些方面上看，行政在本質(zhì)上是屬于管理的。［3］6第二，他反對(duì)按照公共行政履行的功能對(duì)行政進(jìn)行劃分，因?yàn)榻M織的功能很少影響公共行政的性質(zhì)或者說核心問題。第三，他反對(duì)按照政府層級(jí)對(duì)公共行政進(jìn)行分類的作法。他認(rèn)為，不管是在市、州還是在聯(lián)邦政府，行政程序都是統(tǒng)一的，對(duì)行政作市政管理、州行政、國(guó)家行政的區(qū)分根本不符合現(xiàn)實(shí)，事實(shí)上，行政的基本問題例如人的能動(dòng)性的培養(yǎng)、個(gè)人能力和品格的保護(hù)、責(zé)任、協(xié)調(diào)、財(cái)政監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)、士氣都是相同的，而且其中的大部分問題與地方政府和州政府的政治界限是無關(guān)的。［2］1

因此，懷特得出一個(gè)重要的結(jié)論，即行政是一種通用的程序，無論在何處其基本特征大體相同，避免對(duì)分層分類的公共行政研究。既從正面強(qiáng)調(diào)了行政的統(tǒng)一性，也從反面提醒不要對(duì)公共行政作出不符合現(xiàn)實(shí)的區(qū)分。這也意味著公共行政可以作為一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科，或者作為一個(gè)完整的主題進(jìn)行研究。懷特這種整合公共行政研究的作法，對(duì)尚處于萌芽狀態(tài)的行政學(xué)具有極大的推動(dòng)作用，使得人們改變了對(duì)公共行政分類分層的認(rèn)識(shí)，能夠把公共行政作為一個(gè)完整統(tǒng)一的體系來看待，能夠形成一個(gè)具有共識(shí)的學(xué)科。“行政是一種通用的程序”的觀點(diǎn)，使得人們更加相信公共行政領(lǐng)域存在一種普適的行政原則，這個(gè)行政原則不同于以前的行政原則，在此之前的行政原則是指適用于公共行政各專業(yè)領(lǐng)域的個(gè)別原則，而現(xiàn)在的行政原則是指能夠普遍適用公共行政整個(gè)領(lǐng)域的一般原則，而后來古利克所提出的POSDCORB原則，就是受到懷特思想的啟發(fā)，懷特也對(duì)此原則表示了很大的贊同。懷特在第二版的《行政學(xué)導(dǎo)論》中寫道：通用的行政管理可以被理解為這樣一些職能，即關(guān)心政策的形成，協(xié)調(diào)和改善政府機(jī)器，管理和控制公共服務(wù)的部門。通用的行政管理是任何行政體系的基礎(chǔ)要素，并且隨著組織規(guī)模的增大，重要性也越突出……用古利克的公式來描述通用行政管理的特征的話，就是計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、匯報(bào)、預(yù)算。［2］307－309

為了方便研究，在后來的書中，懷特對(duì)公共行政研究的范圍作了縮減，比如在第二版書中，他剔除了軍隊(duì)與法院的公共行政問題，以及一些專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的公共行政問題；在第三、第四版書中，他指出公共行政必須是兩個(gè)人或兩個(gè)人以上的活動(dòng)，從而將一個(gè)人的活動(dòng)排除在外。這些都絲毫不影響，也不曾改變懷特所認(rèn)為“行政是一個(gè)通用的程序”的想法，并明確強(qiáng)調(diào)行政的藝術(shù)就是指揮、協(xié)調(diào)和控制很多人實(shí)現(xiàn)某個(gè)目標(biāo)或達(dá)到某個(gè)目的，這個(gè)行政藝術(shù)存在于任何組織之中。［4］4

二、公共行政研究建立在管理基礎(chǔ)之上

懷特非常同意古德諾的觀點(diǎn)，即“公共法律最顯著的問題（如果不是最重要的話）和最緊迫的任務(wù)是建立憲政，這是以前的政治思想和政治活動(dòng)不斷努力的目標(biāo)。但是現(xiàn)在的首要問題是通常被稱為行政的。被稱為行政的政府功能是不同于一般的政府活動(dòng)，而行政法就是管制這種行動(dòng)的法律”。［5］但是待查閱了古德諾的著作后，他發(fā)現(xiàn)古德諾并沒有將行政與行政法作區(qū)分，而事實(shí)上，兩者是有差異的。懷特接受了古德諾有關(guān)行政法的定義，即“行政法是公法的一部分，規(guī)定行政官僚的組織及其權(quán)威的資格，并在個(gè)人權(quán)利受到侵犯時(shí)，給以救濟(jì)”。［6］根據(jù)此定義，他認(rèn)為行政法的目標(biāo)是保護(hù)私人權(quán)利，而公共行政的目標(biāo)是公共事務(wù)的高效執(zhí)行，兩者的目標(biāo)不僅存有差異，甚至有時(shí)候是相互沖突的。在此基礎(chǔ)上，懷特進(jìn)一步闡釋道：雖然受到行政法的管制和憲法的規(guī)范，但在設(shè)定的界限內(nèi)，行政試圖最有效率的實(shí)現(xiàn)公共目的。［2］4－5因此，懷特認(rèn)為古德諾雖然看到了行政的重要性以及與行政法的緊密關(guān)系，但是沒有認(rèn)識(shí)到行政與行政法的不同邏輯，所以，他不關(guān)注管制行政功能的法律，轉(zhuǎn)而研究行政內(nèi)在的基本原則，認(rèn)為公共行政就是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的目標(biāo)而對(duì)人和物的管理，公共行政的目標(biāo)就是最有效率的利用公務(wù)員掌握的資源。［2］2這個(gè)定義強(qiáng)調(diào)公共行政的管理特征，試圖減少法律對(duì)公共行政的影響。但是，懷特卻補(bǔ)充到，法律是區(qū)分公共行政與一般管理的重要標(biāo)志。給人的感覺是，他又回到了以法律為基礎(chǔ)的公共研究，與他提出的第二個(gè)研究假設(shè)相沖突。赫伯特·斯托林在《倫納德·懷特與公共行政研究》一文中就對(duì)此提出質(zhì)疑。［1］38－51

為了解決這個(gè)問題，在第二版書中，懷特強(qiáng)調(diào)盡管法律設(shè)定了公共行政的邊界，公共行政是管理的，與其他類型的管理是沒有區(qū)別的。這部分內(nèi)容主要在“公共行政的范圍與性質(zhì)”一章中闡述。懷特認(rèn)為，法律提供了公共行政運(yùn)行的基本框架，規(guī)定了公共行政的任務(wù)，確定了公共行政的主要組織結(jié)構(gòu)，為其提供資金，并設(shè)定規(guī)則與程序。換言之，公共行政是嵌在法律之中的，行政學(xué)者經(jīng)常與法律打交道。［3］11然而，懷特又認(rèn)為這種對(duì)法律的過分關(guān)注的作法使得行政學(xué)者和行政人員對(duì)統(tǒng)一的公共行政過程和除法律以外的潛在的行政原則置之不理，造成的結(jié)果是美國(guó)公共行政極力夸大法律的正確性，相應(yīng)地，重視法學(xué)家或者律師在公共行政中的作用，忽視行政管理人才的培養(yǎng)。

受第一個(gè)假設(shè)的影響，懷特認(rèn)為在各種各樣的行政管理活動(dòng)中，都存在著一個(gè)通用的行政管理方法，而且行政的本質(zhì)是管理，要求公共行政研究關(guān)注點(diǎn)應(yīng)從法律轉(zhuǎn)移到行政的管理元素上來，因?yàn)榉梢?guī)定了公共行政的界限，這只會(huì)影響公共行政的外圍屬性，卻改變不了公共行政內(nèi)在的管理特性。相應(yīng)地，他主張用管理者代替法律工作者作為公共行政實(shí)踐的中心人物。

很顯然，懷特從管理的角度賦予公共行政更加積極的角色，反映了當(dāng)時(shí)美國(guó)公共行政研究的現(xiàn)狀，是對(duì)科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)和市政改革實(shí)踐的總結(jié)。當(dāng)時(shí)的科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)和市政改革基本上按照政治—行政二分的邏輯進(jìn)行推進(jìn)的，認(rèn)為公共行政也是管理，可以像企業(yè)那樣運(yùn)作，追求效率，因此，學(xué)者在研究上，把“管理”與“行政”等同對(duì)待，把公共行政看作是一種管理的科學(xué)。

但是，隨著美國(guó)大危機(jī)的爆發(fā)和羅斯福新政的出臺(tái)，一個(gè)強(qiáng)大的中央計(jì)劃體制逐漸在美國(guó)發(fā)展起來，通過這一計(jì)劃體制，行政部門對(duì)國(guó)民生活進(jìn)行了全面的影響，也確立在政府中的主導(dǎo)地位，甚至介入了立法和司法部門的事務(wù)，“行政國(guó)家”開始出現(xiàn)。古利克在《政治、行政與“新政”》一文中非常生動(dòng)的描述了這一幕：“我們現(xiàn)在正面對(duì)一個(gè)新的形勢(shì)和一種新的必然。政府正在并毫無疑問地注定，至少在一定程度上，變成掌握這個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)生活的超級(jí)控股公司。在這一過程中，政府所承擔(dān)的新的基本職能是設(shè)計(jì)與執(zhí)行一個(gè)關(guān)于國(guó)民生活的一以貫之的總體計(jì)劃”。［7］這表明行政開始入侵政治，隨之，懷特也對(duì)政治—行政二分產(chǎn)生懷疑，但是他并沒有改變以管理為基礎(chǔ)的公共行政的觀點(diǎn)，這似乎自相矛盾。實(shí)際上并不是這樣的，以管理為基礎(chǔ)的公共行政，改變了過去那種以法律為基礎(chǔ)的消極公共行政角色，賦予公共行政更為積極的角色，不僅要追求效率，而且在政策執(zhí)行過程中擁有行政裁量權(quán)，乃至參與政策的制定。這些在后兩版書中體現(xiàn)的比較明顯。懷特在第三版書中寫道：“行政部門不僅執(zhí)行立法部門的決策，不僅是一個(gè)在這方面服從于對(duì)其實(shí)施控制的機(jī)構(gòu)；它也是一個(gè)協(xié)助后者完成決策的機(jī)構(gòu)?！薄肮补賳T由于同法律運(yùn)用于生活的實(shí)際有著日常接觸，很快就認(rèn)識(shí)到了法律在某些方面的虛弱性，并在執(zhí)行法律中認(rèn)識(shí)某些價(jià)值是可疑的。他們更加清楚地知道政府行動(dòng)的有效性限度，也更明智地關(guān)注如何應(yīng)用法律去解釋自己的那些權(quán)宜措施。所以，不足為怪的是，在法律政策制定過程中，行政部門的影響有時(shí)是非常重要的……行政部門對(duì)立法者的影響在今天無所不在；一個(gè)公共機(jī)構(gòu)的報(bào)告很少不會(huì)敦促立法上的或由立法支配的行政辦法的改進(jìn)?！保?］31－32

三、行政基本上是一門技藝，正在轉(zhuǎn)變?yōu)橐婚T科學(xué)

懷特提出的第三個(gè)假定：行政現(xiàn)在仍然是一門技藝，但有一股轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)的重要趨勢(shì)?？茖W(xué)不僅為現(xiàn)代公共行政提供先進(jìn)的工具和設(shè)備，還將行政管理方法從傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)中擺脫出來，從而確立科學(xué)的行政原則。追求最佳途徑的科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)在這方面起了主導(dǎo)作用。懷特認(rèn)為，在科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的影響下，公共行政取得了很多進(jìn)步，以至于可以正當(dāng)?shù)男Q一種行政科學(xué)立刻就出現(xiàn)在我們面前。然而，后來出版的《行政學(xué)導(dǎo)論》中，包含越來越少的科學(xué)管理與組織原則，并對(duì)這些原則做了更多的限制說明。比如，懷特在第一版書中，討論權(quán)責(zé)配置問題時(shí)寫道：“高效的政府必須依靠權(quán)責(zé)的合理配置。這個(gè)原則很容易發(fā)現(xiàn)，就是明確責(zé)任使每個(gè)人都有確定的職責(zé)，在這種條件下，成功與否就依賴于個(gè)人能否勤奮與智慧”。［2］59－60與之相關(guān)的就是權(quán)力配置原則，懷特認(rèn)為，每個(gè)行政官員必須擁有足夠的權(quán)力，法律的和財(cái)政的，只有這樣才能使行政官員有效的處理與工作有關(guān)的事務(wù)。他還承認(rèn)，這些原則應(yīng)用起來有點(diǎn)困難，但是這些原則本身是比較明晰的。在第二版書中，他對(duì)權(quán)責(zé)配置做了限制，增加了統(tǒng)一命令的要求，具體說，在任何組織里，只能有一個(gè)最高權(quán)威。古語(yǔ)云，一仆不能同服二主。統(tǒng)一命令是一個(gè)組織進(jìn)行管理的基礎(chǔ)，反之，只會(huì)帶來混亂、無序、不負(fù)責(zé)任等等?？紤]到這一點(diǎn)，懷特認(rèn)為，在分配權(quán)力時(shí)，必須要明確，而且權(quán)力要與職責(zé)相匹配。［3］45－46到了第三、第四版書，這些原則又增加了更多的限制條件。在新增加的“尋找原則”一節(jié)中，懷特認(rèn)為，從最嚴(yán)格意義上說，行政原則仍然在形成中。如果把行政原則理解為被廣泛的經(jīng)驗(yàn)證實(shí)的工作規(guī)則的話，還是有一些可以表述出來的原則。接著，他闡述了權(quán)責(zé)配置問題，堅(jiān)持認(rèn)為權(quán)力分配必須明確，尤其在科層制的底層，但是在高層，這樣做不僅是困難的，也是有害的。懷特還指出，權(quán)力要與責(zé)任匹配是非常正確的，但是幾乎沒有在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)過，應(yīng)該以相反的方式說，賦予的責(zé)任不應(yīng)超過使用的權(quán)力與獲得的資源。［4］35－36從權(quán)責(zé)配置問題的討論，可以看出懷特雖然不曾放棄過對(duì)行政原則的追求，但是隨著社會(huì)的發(fā)展、自身的經(jīng)歷以及學(xué)術(shù)界的討論，他逐漸認(rèn)識(shí)到以前所追求的行政原則，只不過是深思熟慮的經(jīng)驗(yàn)法則，用西蒙的話說，就是行政諺語(yǔ)，與科學(xué)還有一段距離。

有學(xué)者指出，從“行政基本上是一門技藝，正在轉(zhuǎn)變?yōu)橐婚T科學(xué)”的話語(yǔ)中，可以看出懷特對(duì)行政科學(xué)的猶豫，并認(rèn)為從一開始懷特就沒有真正的把行政作為一門科學(xué)來看待。［8］他們的觀點(diǎn)有一定的道理，但是我并不完全認(rèn)同他們的觀點(diǎn)。的確，懷特在主張行政科學(xué)方面，并沒有當(dāng)時(shí)的一些學(xué)者那么狂熱，比如認(rèn)為公共行政與任何科學(xué)相類似，具有某些普遍適用的基本原理的威洛比，但是懷特內(nèi)心對(duì)行政科學(xué)具有認(rèn)同感，他在第一版書中，寫道“盡管我們有權(quán)利有所保留地使用‘管理科學(xué)’一詞，我們完全可以正當(dāng)?shù)男Q一門管理科學(xué)立刻就出現(xiàn)在我們面前。在某些方面，它已經(jīng)很好的建立起來了”。［2］15－16從這句話中，可以看出懷特對(duì)行政科學(xué)的認(rèn)可，沒有絲毫的猶豫。從他這個(gè)時(shí)期的實(shí)際行動(dòng)，也可以看得出來。一是積極探尋行政組織中的原則，他認(rèn)為這些原則應(yīng)該是“通過觀察或者實(shí)驗(yàn)得到充分檢驗(yàn)的假設(shè)，而被提出來成為行動(dòng)的指南或者理解問題的方法”。［9］從懷特對(duì)行政原則的定義，可以看出他的科學(xué)理念。二是他運(yùn)用科學(xué)的研究方法去解決復(fù)雜的行政問題。懷特使用科學(xué)的研究方法探究公眾對(duì)公務(wù)員的看法與公務(wù)員的士氣之間的關(guān)系，先后出版了《芝加哥公務(wù)員的聲譽(yù)價(jià)值》《公務(wù)員聲譽(yù)價(jià)值的再探討》兩部著作，他在研究過程中，首先對(duì)研究的問題進(jìn)行量化，然后設(shè)計(jì)調(diào)查問卷并利用問卷調(diào)查來收集數(shù)據(jù)，最后依靠數(shù)量統(tǒng)計(jì)工具來處理這些材料，得出結(jié)論，他的這種研究方法在行政學(xué)領(lǐng)域是開創(chuàng)性的，是對(duì)傳統(tǒng)的完全依靠文本說明的研究方式的突破。最后，從他當(dāng)時(shí)的時(shí)代與社會(huì)脈絡(luò)看，懷特出版《行政學(xué)導(dǎo)論》時(shí)，彭德爾頓法案已經(jīng)被推行了四十多年，進(jìn)步主義時(shí)代剛剛結(jié)束，科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)日漸式微，但是整個(gè)公共行政領(lǐng)域完全被進(jìn)步主義者、科學(xué)管理者、文官改革者的廣泛的理論傾向所覆蓋［10］，當(dāng)然懷特也不例外，進(jìn)步主義者、科學(xué)管理者、文官改革者，雖然強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)有所不同，但是有一個(gè)共同的目標(biāo)就是純潔政府、提高效率，做到這一點(diǎn)的前提就是政治—行政二分，而行政科學(xué)的出現(xiàn)無疑為政治—行政二分注入一股強(qiáng)大的力量，作為早期支持政治—行政二分的重要人物，懷特不可能放棄這樣一個(gè)機(jī)會(huì)，必然高舉行政科學(xué)大旗，為政府改革作輿論準(zhǔn)備。所以，在早期出版的《行政學(xué)導(dǎo)論》中，懷特對(duì)行政科學(xué)具有很強(qiáng)的信心，即使當(dāng)時(shí)還沒有做到，他認(rèn)為只是一個(gè)時(shí)間的問題。

然而，隨著時(shí)間的推移，懷特對(duì)行政科學(xué)的看法發(fā)生了變化，沒有了先前對(duì)行政科學(xué)的熱情，與科學(xué)相比，他更傾向于技藝。在第三版書中，懷特非常失望地評(píng)價(jià)公共行政：“作為一門學(xué)科，公共行政還有很多工作需要做，包括公共行政的歷史發(fā)展的說明、行政原則的綜合闡述、重要概念的準(zhǔn)確界定、公共行政的心理學(xué)與社會(huì)學(xué)基礎(chǔ)的的透徹分析，公共行政在政府和社會(huì)生活中的角色解釋說明。另外，它還要跟一般的政治理論相聯(lián)系，關(guān)注正義、自由、服從和國(guó)家在人類事務(wù)中的角色等問題”。［4］10懷特的這種失望態(tài)度與當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的關(guān)于行政學(xué)的學(xué)科地位、知識(shí)發(fā)展以及身份危機(jī)的爭(zhēng)論有關(guān)系。

20世紀(jì)40年代，正統(tǒng)理論遭到前所未有的抨擊：正統(tǒng)理論所宣揚(yáng)的行政科學(xué)在內(nèi)容上是不成熟的，在方法上是粗糙的，甚至是錯(cuò)誤的；行政科學(xué)所追求的科學(xué)原則最多只是普通常識(shí)的總結(jié)表述；行政科學(xué)把經(jīng)濟(jì)和效率作為目標(biāo)或者標(biāo)準(zhǔn)太過狹隘，不可思議的；政治—行政二分是人為虛構(gòu)的，必須放棄或者從新的角度去思考。沃爾多將其稱為“公共行政的身份危機(jī)”。［11］面對(duì)這樣的危機(jī)，公共行政學(xué)者不斷的反思，并尋找解決之道。最具有代表性的是西蒙和沃爾多。

西蒙沿著正統(tǒng)理論的路子，將邏輯實(shí)證主義引入到行政學(xué)研究之爭(zhēng)，構(gòu)建一門真正的行政科學(xué)，而沃爾多則與正統(tǒng)理論徹底決裂，構(gòu)建一門以民主為中心的公共行政學(xué)，更好的反映真實(shí)的世界。西蒙所主張的行政科學(xué)與懷特的早期追求有著契合之處，但是隨著社會(huì)的發(fā)展以及自身經(jīng)歷，懷特對(duì)行政科學(xué)的信心日漸式微，甚至感覺行政根本不可能成為一門科學(xué)，而是更接近一門技藝，這在后期出版的《行政學(xué)導(dǎo)論》中體現(xiàn)的非常明顯，所以說，在懷特看來，西蒙走的有點(diǎn)遠(yuǎn)。而且，在懷特看來，西蒙構(gòu)建行政科學(xué)的基礎(chǔ)：事實(shí)—價(jià)值二分，只不過是政治—行政二分的一個(gè)變體，在現(xiàn)實(shí)生活中，根本不可能實(shí)現(xiàn)，在這種情況下，構(gòu)建的行政科學(xué)，只能脫離實(shí)際生活，這不符合懷特的風(fēng)格，也有悖于行政學(xué)研究的目的。因此，懷特難以接受西蒙的作法。沃爾多更多的是從政治理論角度對(duì)公共行政正統(tǒng)理論進(jìn)行批判和解構(gòu)，希望拋棄公共行政狹隘的技術(shù)特征，認(rèn)為行政是一種技藝，以此構(gòu)建一個(gè)以民主為核心的公共行政規(guī)范理論。沃爾多的作法的確比較符合實(shí)際，但是在當(dāng)時(shí)美國(guó)行政學(xué)會(huì)已經(jīng)從政治學(xué)學(xué)會(huì)分離出來，行政學(xué)已經(jīng)成為一門獨(dú)立學(xué)科，如果再拿政治理論說事，會(huì)使行政學(xué)者很難堪，也會(huì)面臨這一個(gè)危險(xiǎn)，使得剛剛獲得獨(dú)立地位的公共行政學(xué)再次陷入到政治學(xué)之中，而且這樣會(huì)使公共行政的內(nèi)容無限擴(kuò)大，就會(huì)造成“什么都是公共行政，公共行政就什么都不是了”的尷尬境地。所以說，沃爾多的愿望是良好的，但是實(shí)際運(yùn)作起來比較困難。正因?yàn)槿绱?，有人就指?zé)說，沃爾多更多的是公共行政的批判者和評(píng)論者，而不是一個(gè)建構(gòu)者［12］，他顛覆了正統(tǒng)理論的舊世界，卻無力構(gòu)建一個(gè)新的世界。沃爾多在晚年回憶錄中，也承認(rèn)這一點(diǎn)：“我的目標(biāo)不是告訴人們思考什么……然而我會(huì)盡力去告訴他們?nèi)绾稳ニ伎肌?dāng)然，特別是關(guān)于公共行政”。［13］所以，懷特希望尋找一種新的研究路徑，作為公共行政學(xué)的出路。到了1955年，他擺脫沃爾多的觀點(diǎn)，試圖通過歷史和文化的視角來調(diào)和行政中的科學(xué)與技藝所占的比例。懷特在第四版書中，增加了“美國(guó)公共行政的形態(tài)與精神”一章，主要描述美國(guó)公共行政的歷史與文化，尋找美國(guó)公共行政體系的歷史基礎(chǔ)，這也是懷特后期的行政史研究的興趣所在。他認(rèn)為，就像歷史長(zhǎng)河一樣，發(fā)生在公共行政歷史中的事件是獨(dú)一無二的，不會(huì)重復(fù)出現(xiàn)，它們的性質(zhì)以及相互的關(guān)系也不能夠被測(cè)量或者通過可控的實(shí)驗(yàn)測(cè)試。［14］8－9很明顯，這些觀點(diǎn)與他先前的所主張的行政科學(xué)的一般性相矛盾，但是他仍然預(yù)測(cè)行政會(huì)逐漸的變成一門科學(xué)，或者說，是一門受不同文化影響的科學(xué)。［14］10

綜上所說，在第一版書中，懷特高度評(píng)價(jià)了科學(xué)對(duì)公共行政的作用，并對(duì)行政科學(xué)的構(gòu)建充滿信心，換言之，在他眼里，行政肯定能成為一門科學(xué)，只是時(shí)間問題，但是到了第三、四版書中，更多的強(qiáng)調(diào)行政技藝，而不是行政科學(xué)。

四、行政成為現(xiàn)代政府的核心

懷特的第四個(gè)假設(shè)就是行政已成為并繼續(xù)是現(xiàn)代政府的核心問題。美國(guó)的行政思想只有在美國(guó)強(qiáng)烈的反國(guó)家主義傳統(tǒng)的背景下才能得到理解?！皣?guó)家主義”是一些鼓吹強(qiáng)化社會(huì)中的國(guó)家機(jī)構(gòu)的主權(quán)和功能的學(xué)說和觀念?！胺磭?guó)家主義”則相反，它是對(duì)社會(huì)中的這些中央政府機(jī)構(gòu)表示敵視的學(xué)說和觀念，它主張減少、限制甚至取消這些機(jī)構(gòu)的活動(dòng)及其功能。［15］美國(guó)憲法只字未提公共行政這種有效促進(jìn)政府行為的要素，而是通過各種方式，制約公共權(quán)力，保護(hù)個(gè)人權(quán)利。美國(guó)政體是建立在嚴(yán)苛的加爾文宗教和洛克的自由政治觀之上的，他們認(rèn)為人性原本就是惡的，因此，沒有人可以被長(zhǎng)期委以權(quán)力，而是“野心必須以野心來對(duì)抗”［16］，建立三權(quán)分立、相互制衡的政府體制。正如尼古拉斯·亨利所言，美國(guó)公共行政傳統(tǒng)所依賴生存的社會(huì)背景是獨(dú)特的文化與智力兩種力量的集合體。這些力量產(chǎn)生了美國(guó)公共行政傳統(tǒng)，這一傳統(tǒng)可以歸結(jié)為一個(gè)詞：制約。［17］這種制約傳統(tǒng)所導(dǎo)致的結(jié)果就是公共行政較少被作為一個(gè)專門性問題而得到關(guān)注。1835年，托克維爾游歷美國(guó)大陸，非常吃驚的發(fā)現(xiàn)：美國(guó)的公共行政管理，差不多全憑口述和傳統(tǒng)進(jìn)行。沒有成文的規(guī)定，即使寫出過一些，也象古代女巫寫在棕櫚樹葉的預(yù)言，遇上一陣微風(fēng)，就被吹走，消失得無影無蹤……行政管理的不穩(wěn)定性，已開始滲入人民的習(xí)慣……每個(gè)美國(guó)人都覺得這樣合乎口味。誰(shuí)也不打聽在他以前發(fā)生的事情。沒有人研究管理方法，沒有人總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。收集文獻(xiàn)本來十分容易，但也沒有人收集。偶然落到人們手里的文件很少被保持下來……行政管理人員根本不互相學(xué)習(xí)……而且，他們?cè)谥笇?dǎo)社會(huì)工作時(shí)，只憑自己積累的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)，而沒有指導(dǎo)該項(xiàng)工作所必備的科學(xué)知識(shí)。［18］在美國(guó)，雖然18世紀(jì)80年代的《聯(lián)邦黨人文集》已經(jīng)談到了公共行政問題，但是其后的近一個(gè)世紀(jì)里，很少有人對(duì)它進(jìn)行關(guān)注。

美國(guó)建國(guó)后的一百多年里，地理隔離、很大程度上自給自足的鄉(xiāng)村居民、沒有重大的外部威脅、很少需要大規(guī)模的軍隊(duì)或社會(huì)服務(wù)、拓荒精神以及沒有工業(yè)革命，所有這些都強(qiáng)化了國(guó)家不僅是邪惡的而且是沒有必要的觀念。美國(guó)社會(huì)學(xué)家西達(dá)·斯考切波可能最恰當(dāng)?shù)拿枋隽诉@一奇特的狀況：早期的普魯士與其說是一個(gè)擁有軍隊(duì)的國(guó)家，不如說是一個(gè)擁有國(guó)家的軍隊(duì)，同樣地，早期的美國(guó)與其是說是一個(gè)擁有郵局的國(guó)家，不如說是很受一個(gè)正在成長(zhǎng)的國(guó)家歡迎的郵局。［19］除此之外，美國(guó)制約公共行政的傳統(tǒng)，也限制了政府行政職能的擴(kuò)張和發(fā)揮。因此，在早期，美國(guó)的政策制定權(quán)掌握在國(guó)會(huì)手中，而政策執(zhí)行主要依靠法院完成，行政處于一種弱勢(shì)的地位。19世紀(jì)70年代以后，在工業(yè)革命的推動(dòng)下，美國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，取得前所未有的經(jīng)濟(jì)繁榮，美國(guó)也從一個(gè)農(nóng)業(yè)社會(huì)快速地變成一個(gè)工業(yè)社會(huì)，以農(nóng)業(yè)和手工業(yè)為主的資本主義經(jīng)濟(jì)迅速變成以大公司為核心的公司資本主義。與之相伴隨的是城市化和移民潮，美國(guó)迅速地由一個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)城市社會(huì)。同時(shí)，隨著社會(huì)的發(fā)展，財(cái)富不斷集中，社會(huì)公平問題凸顯，以及伴隨工業(yè)化和城市化而來的城市問題、環(huán)境污染、資源浪費(fèi)、食品安全等難題，迫切需要政府出手解決。而當(dāng)時(shí)的政府受保持制約的傳統(tǒng)，仍然奉行有限政府的理念，實(shí)行自由放任的政策，并由政黨分贓帶來大量的腐敗問題，不僅不能解決社會(huì)發(fā)展存在的問題，反而成為問題的一部分。為此，19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國(guó)人掀起了一場(chǎng)進(jìn)步主義改革運(yùn)動(dòng)，建立積極行政的政府以應(yīng)對(duì)拓僵時(shí)代的結(jié)束、大量移民的涌入，以及快速工業(yè)化和城市化所帶來的貧富分化、環(huán)境污染、資源浪費(fèi)和勞資沖突。經(jīng)過進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)之后，美國(guó)國(guó)家的治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大的變化，政策的執(zhí)行權(quán)由法院轉(zhuǎn)移到行政部門，行政部門的職能和規(guī)模不斷擴(kuò)張，行政的自由裁量權(quán)也不斷增長(zhǎng)，行政部門對(duì)專業(yè)人士的需求不斷增加，開始走向行政國(guó)家。人們對(duì)政府的理解也發(fā)生變化，政府管得越少就越好的理念逐漸被積極行政的理念所取得，人們開始向政府或官員尋求各種幫助，要求政府解決社會(huì)問題，為公眾提供公共服務(wù)。一個(gè)英國(guó)學(xué)者就總結(jié)到：“行政部門的權(quán)力在不斷增長(zhǎng)，因?yàn)閲?guó)家已經(jīng)放棄了原來的角色，用洛克的話說，作為一個(gè)守夜人，從嚴(yán)格意義的上講，僅僅作為一個(gè)正義的分配者。而現(xiàn)在國(guó)家行動(dòng)的理論依據(jù)是個(gè)人和社會(huì)的善可以通過社會(huì)理性和行動(dòng)的過程來發(fā)現(xiàn)，并能夠通過成文法很好的實(shí)現(xiàn)”。［20］因此，懷特認(rèn)為，公共行政已成為并繼續(xù)是現(xiàn)代政府的核心問題。

早在1887年，威爾遜就指出，縱觀世界各國(guó)的國(guó)家發(fā)展，政府都要經(jīng)歷三個(gè)發(fā)展階段：第一個(gè)是絕對(duì)統(tǒng)治者時(shí)期，是行政系統(tǒng)與絕對(duì)統(tǒng)治相適應(yīng)的時(shí)期：第二個(gè)時(shí)期是制定憲法廢除絕對(duì)統(tǒng)治者并用人民的控制取而代之的時(shí)期，由于對(duì)這些高級(jí)目標(biāo)的關(guān)切，而對(duì)行政管理有所忽略；第三個(gè)時(shí)期是擁有最高權(quán)力的人民在使他們掌握權(quán)力的新憲法保障下，著手發(fā)展行政管理工作的時(shí)期。緊接著，他認(rèn)識(shí)到當(dāng)前的美國(guó)恰好處于第三個(gè)時(shí)期，應(yīng)該著手完善和發(fā)展行政管理體系。［21］但是由于受到當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境和自身思考視野的限制，他既沒有把行政管理放在核心的位置上，也沒有對(duì)此問題做進(jìn)一步的探討。直到20世紀(jì)20年代，由懷特再次將這個(gè)問題提出，并把公共行政放在核心的位置上。

在第一版書中，懷特首先討論了憲法上的權(quán)力和政府功能的分立問題，但是他卻認(rèn)為傳統(tǒng)上所宣稱的立法機(jī)構(gòu)位于政府中心的觀點(diǎn)，沒有準(zhǔn)確描述現(xiàn)代政府的基本特征。他認(rèn)為在早期、簡(jiǎn)單的時(shí)代，立法機(jī)構(gòu)有時(shí)間處理大多數(shù)問題，這些問題適合非專業(yè)人員協(xié)商討論，主要涉及政治倫理的重大問題的決定，比如廢除公民選舉資格的財(cái)產(chǎn)限制、公共土地的部署、英國(guó)國(guó)教的廢除、君主國(guó)家的自由化等等。現(xiàn)在充斥在立法機(jī)構(gòu)的問題經(jīng)常涉及，或者主要變成技術(shù)問題，非專業(yè)人員只能依靠專家才能處理這些問題，這些專家不僅僅對(duì)被日益增長(zhǎng)的法案整的不知所措的立法者非常有用，他們甚至變得不可或缺，他們就是政府。在不久的日子里，傳統(tǒng)的以立法機(jī)構(gòu)為中心的權(quán)力分配設(shè)計(jì)，將被一個(gè)更現(xiàn)實(shí)主義的分析所替代，這個(gè)現(xiàn)實(shí)主義分析使政府成為行政的任務(wù)，行政在立法和司法機(jī)構(gòu)設(shè)定的范圍內(nèi)運(yùn)作。［2］6懷特主要表達(dá)兩個(gè)意思：一是重大而簡(jiǎn)單的政治問題基本已經(jīng)解決，現(xiàn)在面臨的基本上都是一些復(fù)雜而棘手的技術(shù)問題，而這些問題只能依賴于行政機(jī)關(guān)中的專家；二是公共行政雖然在立法和司法機(jī)關(guān)設(shè)定的范圍內(nèi)運(yùn)作，并受其制約，但是不可否認(rèn)，行政事務(wù)已經(jīng)成為現(xiàn)代政府的主要內(nèi)容，這里的行政主要是指技術(shù)層面的事務(wù)。接著分析了原因。懷特認(rèn)為“工業(yè)革命及其對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治的影響”是導(dǎo)致公共行政成為政府核心的主要根源，因?yàn)椤肮I(yè)革命使得社會(huì)合作成為必需，而自由放任是無法做到的，新的環(huán)境正逐漸地在人的頭腦中建造一個(gè)關(guān)于國(guó)家角色的概念，接近于現(xiàn)代生活賦予的國(guó)家功能。這些新觀念接受國(guó)家作為促進(jìn)社會(huì)合作的重要力量和社會(huì)管制的機(jī)構(gòu)。因此，國(guó)家成為社會(huì)有效改善的重要手段”。懷特所說的國(guó)家更多的是指政府中的行政部門，因?yàn)椤靶碌膰?guó)家計(jì)劃每個(gè)時(shí)期都體現(xiàn)了行動(dòng)活動(dòng)的增加”。［2］8－9>

在第二版書中，懷特并沒有直接說明公共行政已經(jīng)成為現(xiàn)代政府的核心，而是回顧了美國(guó)行政體制的發(fā)展過程，隨著工業(yè)革命和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，政府從一個(gè)適用于簡(jiǎn)單的、很少需要政府的農(nóng)業(yè)社會(huì)的行政體制轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)適用于復(fù)雜的、處處都需要政府的工業(yè)社會(huì)的行政體制，并指出現(xiàn)在行政組織和功能的發(fā)展趨勢(shì)：無論是管制，還是服務(wù)，行政功能急劇膨脹，相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)也不斷增加；由司法部門單獨(dú)掌握的法律行政權(quán)有相當(dāng)多的轉(zhuǎn)移到行政部門，與此同時(shí)，行政部門的自由裁量權(quán)不斷增長(zhǎng)；行政權(quán)力不斷向中央集中；行政責(zé)任由早期的分散到最終的集中，并出現(xiàn)了行政首長(zhǎng)的新概念；分贓制逐漸衰落，與此相伴的是專家、職業(yè)人士和科學(xué)家在行政部門中的人數(shù)逐漸增多；行政規(guī)劃開始興起。［3］25相應(yīng)地，立法機(jī)關(guān)面臨著超人般的任務(wù)，處理大量的社會(huì)問題，提出合理的解決措施，這需要更多的依賴經(jīng)過科學(xué)處理得來的大量的數(shù)據(jù)，而不是廣泛的直覺。所以，在這些解決措施里，行政人員的建議是最重要以至于立法機(jī)構(gòu)不得不依賴，這樣就導(dǎo)致很多法案都是由無名官員起草，行政人員倡議，立法機(jī)構(gòu)同意。立法機(jī)構(gòu)變成了社會(huì)政策的宣告者，而不是倡議者。［22］簡(jiǎn)單地說，政府在社會(huì)中的作用是越來越重要，相應(yīng)地，行政部門在政府中的作用不斷凸顯，成為政府的中心，再次驗(yàn)證了他先前提出的假設(shè)。

在第三、第四版書中，懷特重新闡釋了行政的功能，除了以前的政策執(zhí)行和政策制定中的專家角色，還有承擔(dān)起公共政策制定中的維護(hù)公共利益的責(zé)任，要求行政人員利用熟練的技巧，依靠專業(yè)知識(shí)，事實(shí)上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了自己的專業(yè)知識(shí)，將各種特殊利益與公共利益捆綁在一起。正如彭德爾頓·赫林所言，在這個(gè)政策制定過程中，行政人員肩上擔(dān)負(fù)著調(diào)節(jié)利益集團(tuán)間的矛盾和達(dá)成有效可行的經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面妥協(xié)的責(zé)任。［23］換言之，界定公共利益最終成為行政官員的工作，眾多行政官員成為解釋公共利益的無名氏。［24］在這種情況下，行政人員不再是一個(gè)價(jià)值中立的技術(shù)專家，而是在政策執(zhí)行和制定中發(fā)揮越來越重要的作用。也就是說，行政問題不單單是技術(shù)問題，與政治密切相關(guān)，但這里的政治不同于以前的政黨分贓制。

綜上所述，懷特原本想把行政中的政治因素剔除，只把行政作為一門價(jià)值中立的工具，以此來突出行政管理的特殊地位，但是后來發(fā)現(xiàn)，行政并不是在一個(gè)真空中運(yùn)作，不僅受到政黨、利益集團(tuán)等政治因素的影響，還要作為一個(gè)平衡各種特殊利益的政治力量發(fā)揮作用，以保證公共利益的實(shí)現(xiàn)，因此，他不再?gòu)?qiáng)調(diào)行政的技術(shù)性，更多的從行政史發(fā)展的角度，來闡述公共行政的崛起，并逐漸成為現(xiàn)代政府的核心。有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，懷特前后的想法是矛盾的，我們承認(rèn)懷特論述的邏輯前后有所變化，但是他最終的假設(shè)始終沒有變的，一直強(qiáng)調(diào)公共行政的重要性。眾所周知，行政學(xué)是一門實(shí)用的學(xué)科，任何一門實(shí)用的學(xué)科，在沒有必要了解它時(shí)，不會(huì)有人去研究它。而當(dāng)時(shí)美國(guó)行政隨著社會(huì)的發(fā)展已經(jīng)發(fā)生變化，政府機(jī)構(gòu)迅速增加，而美國(guó)公共行政研究卻無法滿足實(shí)踐的需要，也沒有出現(xiàn)一門專門研究公共行政的學(xué)科或?qū)I(yè)，所以，美國(guó)公共行政存在著許多沒有經(jīng)過認(rèn)真思考、也沒有有效實(shí)施的組織設(shè)計(jì)，這些組織設(shè)計(jì)往往是針對(duì)政治目標(biāo)來制訂的，沒有將管理的因素納入考慮范圍，這樣的組織設(shè)計(jì)既不經(jīng)濟(jì)也沒效率，因此，懷特提出行政成為現(xiàn)代政府的核心的假設(shè)，目的在于是希望人們能夠更多的去研究公共行政，構(gòu)建一門行政科學(xué)，從管理的視角研究政府，構(gòu)建強(qiáng)大的公共行政隊(duì)伍，提高行政效率，維護(hù)公共利益。

五、總 結(jié)

本文重點(diǎn)討論了懷特在行政學(xué)研究中所運(yùn)用的方法，也就是他在第一版書中提出的四個(gè)假設(shè)。行政學(xué)者們?cè)谡撐暮蛯Ｖ?，無數(shù)次引用懷特所提出的這四個(gè)假設(shè)，卻鮮有人探討這四個(gè)假設(shè)與行政學(xué)研究的關(guān)系。正因?yàn)槿绱?，本文嘗試著討論一下這個(gè)問題。第一個(gè)假設(shè)：行政是一個(gè)通用的程序，使公共行政成為一個(gè)研究領(lǐng)域或者學(xué)科成為可能。1926年以前的公共行政研究基本特征之一就是采用分層分類的公共行政。在這種狀況下，學(xué)者直接由于關(guān)注點(diǎn)的限制，很難進(jìn)行對(duì)話，更不可能形成統(tǒng)一公共行政的認(rèn)識(shí)，這不僅阻礙公共行政學(xué)的發(fā)展，又造成大量的重復(fù)研究和資源的浪費(fèi)。而懷特提出的“行政是一個(gè)通用的程序”的假設(shè)，破除了分層分類的公共行政之間的壁壘，促使行政學(xué)者和公共行政人員能夠在統(tǒng)一公共行政的認(rèn)識(shí)中，進(jìn)行公共行政問題的研究，并相互交流與借鑒，對(duì)于公共行政共同體的形成和行政學(xué)的發(fā)展具有很重要的作用。第二個(gè)假設(shè)：公共行政已經(jīng)成為現(xiàn)代政府的核心，使公共行政學(xué)成為必要。在工業(yè)革命以前，公共權(quán)力主要掌握在國(guó)會(huì)和司法部門手中，行政部門只負(fù)責(zé)維護(hù)社會(huì)治安，保護(hù)人身和財(cái)產(chǎn)安全，保衛(wèi)國(guó)家，根本不需要行政管理知識(shí)和專業(yè)人才，但是隨著工業(yè)革命興起，社會(huì)事務(wù)越來越復(fù)雜，原有的管理模式已經(jīng)難以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，行政部門開始掌握越多越多的公共權(quán)力，成為現(xiàn)代政府的核心，相應(yīng)地，行政部門需要行政管理知識(shí)和專業(yè)人才，這就必須發(fā)展公共行政學(xué)，為政府管理提供智力支持。第三個(gè)假設(shè)；公共行政研究要以管理為基礎(chǔ)，指出了行政學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)。1926年以前的公共行政研究沿襲行政制約的傳統(tǒng)，主要以法律為基礎(chǔ)，使得行政機(jī)關(guān)按照司法的邏輯運(yùn)作，行政機(jī)構(gòu)完全淹沒在大量的法律條文之中，難以發(fā)揮行政的力量，而懷特要求公共行政要建立在管理的基礎(chǔ)上，公共行政的目標(biāo)是追求效率，因此，公共行政研究重點(diǎn)在于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部是如何運(yùn)作的，要積極借鑒工商業(yè)管理的優(yōu)秀成果，而不是把大量精力放在法院的判例上。第四個(gè)假設(shè)：公共行政基本上是一種技藝，正在轉(zhuǎn)變?yōu)橐婚T科學(xué)，明確了行政學(xué)發(fā)展的方向。根據(jù)前文的介紹，看到懷特在這個(gè)觀點(diǎn)上有所變化，尤其是后期，他更強(qiáng)調(diào)行政技能，多于行政科學(xué)。不論是行政科學(xué)還是行政技能，都是強(qiáng)調(diào)行政學(xué)的實(shí)用性和實(shí)踐性，這與懷特的實(shí)用主義特性是相符的。懷特堅(jiān)信：第一，在公共行政領(lǐng)域中，學(xué)者應(yīng)是一個(gè)實(shí)踐者；第二，行政的目的就是有效率、經(jīng)濟(jì)地使用資源。總之，懷特的四個(gè)行政學(xué)假設(shè)緊密相連，不僅指出行政學(xué)研究的必要性和可能性，也提供了行政學(xué)研究的基礎(chǔ)和未來的發(fā)展方向，并在此基礎(chǔ)上，他撰寫了第一部行政學(xué)教科書。在書中，他從行政學(xué)的研究對(duì)象與范圍、行政環(huán)境、行政組織、行政協(xié)調(diào)、人事行政、行政倫理、行政法規(guī)以及行政監(jiān)督等方面對(duì)公共行政學(xué)的基本理論進(jìn)行了系統(tǒng)的構(gòu)建。正因?yàn)樗凇缎姓W(xué)導(dǎo)論》一書中完成了行政學(xué)研究的系統(tǒng)化這一歷史性任務(wù)，公共行政學(xué)才在他的手里真正贏得作為一門獨(dú)立學(xué)科的地位。正因?yàn)槿绱?，《行政學(xué)導(dǎo)論》是當(dāng)時(shí)使用最為廣泛的教科書，懷特也被認(rèn)為是公共行政學(xué)的奠基人。

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