9月13日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，國企改革頂層設(shè)計方案正式出臺。這意味著之前一直在醞釀的國企改革接下來將會大大提速。自十八屆三中全會后，歷時22個月的等待，國企改革頂層設(shè)計方案終于落地，扣動了中國經(jīng)濟體制改革的關(guān)鍵一環(huán)。

《意見》明確了國企改革的指導(dǎo)思想與基本原則，提出了國企改革的主要目標和相關(guān)舉措。其中特別提到，要發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。

《意見》明確，將引入非國有資本參與國有企業(yè)改革。鼓勵非國有資本投資主體通過出資入股、收購股權(quán)、認購可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等多種方式，參與國有企業(yè)改制重組或國有控股上市公司增資擴股以及企業(yè)經(jīng)營管理。在石油、天然氣、電力、鐵路、電信、資源開發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域，向非國有資本推出符合產(chǎn)業(yè)政策、有利于轉(zhuǎn)型升級的項目。

同時，鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業(yè)。充分發(fā)揮國有資本投資、運營公司的資本運作平臺作用，通過市場化方式，以公共服務(wù)、高新技術(shù)、生態(tài)環(huán)保、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)為重點領(lǐng)域，對發(fā)展?jié)摿Υ?、成長性強的非國有企業(yè)進行股權(quán)投資。

核心、目標、手段、轉(zhuǎn)變 一個都不能少

中國建投副總裁? 郭云釗

國有企業(yè)是國家經(jīng)濟秩序建立的重要基礎(chǔ)，是支持中國經(jīng)濟騰飛的重要力量。十八大以來中央將深化國企改革提到了前所未有的高度，改革的方向、路徑和具體行動方案也在逐步明晰，市場對于國企改革的預(yù)期也在加強。

郭云釗認為，在國企改革過程中應(yīng)該貫徹以下基本理念和原則：“第一是圍繞一個核心，國企改革的核心是讓市場在資源配置中起決定性的作用。第二是堅持一個目標。堅持發(fā)展國有企業(yè)改革這個目標不變，在改革發(fā)展中增強影響力。第三是運用好一個手段，通過多種資源要素，調(diào)動和激發(fā)各方面的積極性。第四是推動一個轉(zhuǎn)變，致力于監(jiān)管，從管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變?！痹诰唧w的實踐層面，郭云釗強調(diào)有5個值得注意的地方：一是如何處理好國有企業(yè)市場化改革和堅持經(jīng)濟制度的關(guān)系，二是如何處理好市場和政府的關(guān)系，三是如何處理好強化國有資本經(jīng)營與服務(wù)公共目標的關(guān)系，四是要堅持放開搞活、兼并重組、“走出去”等手段，五是要注意完善公司治理。

國企改革最大難點在政企分開

國資問題研究專家、中國企業(yè)研究院首席研究員? 李錦

作為國企改革的行動綱領(lǐng)，此次《意見》思路清晰，未來將是由“規(guī)劃圖”走向“施工圖”，這其中最大的難點還是集中在政企分開上，政府是否能下放權(quán)力，企業(yè)是否有活力將是決定改革成敗的重要因素。

此次《意見》重點突出改革，突出市場。“市場”兩字在《意見》中就出現(xiàn)多達35次。此外，問題導(dǎo)向特點明顯，主要針對國企現(xiàn)有問題提出改革方案，力度空前。此次指導(dǎo)意見出臺后還有十幾個配套方案陸續(xù)出臺，后續(xù)方案也值得期待。

《意見》中有20多處新提法都與市場、政企分開有關(guān)。比如強調(diào)國有企業(yè)和其他類型企業(yè)交叉持股、相互融合;強調(diào)經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分開，讓企業(yè)走向市場;強調(diào)由董事會聘用經(jīng)營層;推行職業(yè)經(jīng)理人制度，內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進相結(jié)合等都是圍繞政企分開，從而讓企業(yè)成為獨立市場主體，讓企業(yè)更具活力。我個人感覺，是達到預(yù)期了。

國企改革的分類問題備受關(guān)注，此次也正式提出國有企業(yè)將分為商業(yè)類和公益類，分類問題是國企改革的基礎(chǔ)。分類涉及分類改革、分類監(jiān)管、分類考核和央企薪酬制定等問題，還與國企結(jié)構(gòu)布局及國企重組問題緊密相連，分類有利于企業(yè)重組與混合所有制的推進，也是國企改革的基礎(chǔ)性問題，極為重要。關(guān)于分類問題市場上一直有不同的意見，此次將分類分為商業(yè)性和公益性，實際上劃分還比較籠統(tǒng)。預(yù)計下一步還將進行多層分類，按照企業(yè)功能、行業(yè)、業(yè)務(wù)、生產(chǎn)鏈條等方式對國有企業(yè)進一步劃分。未來對企業(yè)的不同類型業(yè)務(wù)也將進行劃分，同樣一個企業(yè)，又有公益性又有競爭性行業(yè)，預(yù)計最后分類一定會具體到企業(yè)的不同業(yè)務(wù)，能隨著企業(yè)主業(yè)變化隨時調(diào)整。分類文件必須操作性很強，還有待國企分類改革單項文件的公布。

國資委副主任、黨委副書記張喜武

改革更加注重精準

關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見，有著四個顯著的特點：一是更加注重改革的精準性，堅持改革奔著問題去，有什么問題，就改什么問題;什么問題突出，就重點改什么問題。二是更加注重改革的規(guī)范性，先定規(guī)則再改革，依法有據(jù)搞改革。三是更加注重改革的系統(tǒng)性，國有企業(yè)改革已經(jīng)形成“1十N”文件體系，強化改革措施之間的協(xié)同配合。四是更加注重改革的公開性，堅持公開透明，國企改革的政策、方案、措施、過程能夠公開的都要公開，主動地接受監(jiān)督。

國資委應(yīng)剝離公共管理職能

國研中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部部長? 趙昌文

“22號文”中強調(diào)，國資委應(yīng)將配合承擔的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位。這一點至關(guān)重要。現(xiàn)在國資委承擔了很多公共管理職能，比如，本該由國務(wù)院制定并經(jīng)全國人大審議通過的國有資本的經(jīng)營收益、管理的基本制度，對國有資本投資運營公司的增資和減資政策（在OECD國家叫國家所有權(quán)政策）。讓國有出資人代表自己去確定國有資本政策，是不科學的。此外，也有些其他公共管理職能應(yīng)該相應(yīng)移交財政部等相關(guān)政府部門。

“22號文”并不涉及地方國資國企改革問題，但是，由于此前各省市已經(jīng)出臺的改革意見比較抽象，等待觀望的思想比較濃厚，相信這次文件出臺之后，地方會有一些新的補充規(guī)定或者具體實施辦法。從總體上看，地方國企和央企面臨的改革任務(wù)大部分是相同的，但也有不同。一個值得關(guān)注的情況，就是2008年金融危機之后，地方政府成立了不少投融資平臺，嚴格來說它們是政府性公司，其經(jīng)營性資產(chǎn)與非經(jīng)營性資產(chǎn)混在一起，商業(yè)性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)混在一起，企業(yè)決策和政府決策混在一起。雖然是按照公司法新成立的企業(yè)，其機制卻回到了過去政企不分的狀態(tài)。

目前各地的管理模式也不一樣，有一些由國資委統(tǒng)一管理，有些甚至都沒有國資委去管，都是政府直接管的。就算是國資委管的，這一類公司基本都是市長、省長做決策，企業(yè)具體執(zhí)行。

所以，地方國企改革要和地方債務(wù)的化解、投融資平臺的清理、財稅體制等很多問題結(jié)合起來。

混合所有制改革要避免“合伙壟斷”

中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所所長? 黃群慧

經(jīng)過過去三十多年的國有企業(yè)改革探索，中國的國有全資企業(yè)相當一部分已經(jīng)演變?yōu)橥瑫r含有國有股和非國有股的混合所有制企業(yè)，并且已經(jīng)涌現(xiàn)出一批以聯(lián)想集團、TCL、萬科股份等為代表的優(yōu)秀混合所有制企業(yè)，形成了進一步推進混合所有制改革的示范效應(yīng)。但總體上看，目前進一步推進非公企業(yè)參與國企改革的還存在許多障礙，這有政策性障礙，也有市場性障礙，主要表現(xiàn)為，對于民營資本進入意愿比較高的領(lǐng)域，包括能源、交通、醫(yī)療、教育、通信等，政府尚未給出放松進入的時間表，更未給出非禁即入的“負面清單”。民營企業(yè)還面臨“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉(zhuǎn)門”等各種隱性壁壘。

黃群慧認為，鼓勵非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟要進行多個方面的“協(xié)調(diào)推進”。一是要產(chǎn)權(quán)改革與治理改革的協(xié)同推進。產(chǎn)權(quán)改革是前提，但在產(chǎn)權(quán)多元化的基礎(chǔ)上優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)才是發(fā)揮混合所有制企業(yè)制度優(yōu)勢的關(guān)鍵。研究和經(jīng)驗表明，當改制形成的混合所有制企業(yè)引入的非公企業(yè)投資者不屬于具有長期性投資愿景和具備相關(guān)行業(yè)技術(shù)管理經(jīng)驗的戰(zhàn)略性投資者時，股東之間的沖突和摩擦、進而公司權(quán)力斗爭將導(dǎo)致高額的治理成本。因此，混合所有制改革不能流于形式，必須著眼于提升企業(yè)效率、降低治理成本，把引入真正能夠提升公司長期價值和競爭力的戰(zhàn)略性投資者作為推進混合所有制改革的要點。

二是產(chǎn)權(quán)改革與市場結(jié)構(gòu)調(diào)整的協(xié)同推進，弱化壟斷性租金驅(qū)動的混合所有制企業(yè)改革。市場化的企業(yè)主體和有效競爭的市場結(jié)構(gòu)是提升產(chǎn)業(yè)效率的兩個重要條件，缺一不可。要避免在混合所有制改革后形成新的民營資本壟斷或"合伙壟斷"，避免非公企業(yè)參與國有企業(yè)改革的激勵扭曲，有利于真正的戰(zhàn)略性投資者進入。

三是混合所有制和政府功能完善的協(xié)同推進，弱化行政性租金驅(qū)動的混合所有制企業(yè)改革。消除政府在資金、稅收、融資、土地、項目審批等方面對國有企業(yè)和混合所有制企業(yè)（特別是國有資本控股的混合所有制企業(yè)）的各類顯性和隱性補貼和優(yōu)惠，避免行政權(quán)力對股權(quán)結(jié)構(gòu) 、董事會結(jié)構(gòu)和高層管理人員選聘的干預(yù)。

積極穩(wěn)妥推進中央企業(yè)改革

國泰基金總經(jīng)理? 張峰

“隨著國企改革頂層設(shè)計的完成和推出，全面深化國有企業(yè)改革進入新的階段，必將為資本市場帶來新的發(fā)展動力。我們相信只要央企改革在實實在在進行，并且有上市公司的業(yè)績反應(yīng)改革的成果。資本市場和國企改革一定會相互促進，健康發(fā)展?！眹┗鹂偨?jīng)理張峰表示，“國企改革頂層設(shè)計方案公布漸近，無疑為資本市場增加了一道最為重要的砝碼。央企是中國經(jīng)濟的命脈，央企改革是國企改革的最重要的一個環(huán)節(jié)。如何積極穩(wěn)妥的推進中央企業(yè)改革，不僅事關(guān)國企改革的成敗，更對國民經(jīng)濟和資本市場的發(fā)展有非常重要和深遠的影響。”據(jù)悉，基于公司投研團隊對市場下階段投資機會的預(yù)判，國泰基金近期正在發(fā)行1只聚焦央企改革投資機會的基金——國泰央企改革股票型基金，該基金是業(yè)內(nèi)第1只主動管理的央企改革主題基金。

建立政府與市場的新型關(guān)系

財經(jīng)專欄作者? 譚浩俊

《意見》的出臺意味著國企改革有了總的綱領(lǐng)性文件，改革的目標、原則及要求已經(jīng)確立，下一步就看能否通過大膽的實踐和改革，建立完全符合市場經(jīng)濟要求的新型市場關(guān)系，使國企成為真正的市場主體。

建立政府與市場的新型關(guān)系，是此輪國企改革最為關(guān)鍵的方面之一。

如果政府與市場的關(guān)系不理順，政府的有形之手過度伸向本應(yīng)由市場無形之手發(fā)揮作用的地方，就會影響市場對資源的優(yōu)化配置;反之該由有形之手發(fā)揮作用的領(lǐng)域，又可能因種種原因出現(xiàn)缺位。

所以，此輪國企改革關(guān)鍵的一個方面，就是加快政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革的步伐，進一步規(guī)范政府行為，將應(yīng)當交還給市場的權(quán)力全部交還，應(yīng)當需要政府承擔的責任全部承擔。

在此基礎(chǔ)上，需建立監(jiān)管機構(gòu)與企業(yè)的新型關(guān)系。目前，監(jiān)管機構(gòu)與企業(yè)的關(guān)系總體上還是半計劃、半市場的關(guān)系，監(jiān)管機構(gòu)既當“裁判員”又當“教練員”。這種關(guān)系不符合市場經(jīng)濟。

要建立監(jiān)管機構(gòu)與企業(yè)的新型關(guān)系，無疑要打破目前監(jiān)管機構(gòu)直接管理企業(yè)的格局，通過設(shè)立國有資本投資運營公司，在監(jiān)管機構(gòu)與企業(yè)之間建立一種平衡器，既不讓企業(yè)失去監(jiān)管，也不讓監(jiān)管機構(gòu)的手伸得太長，形成監(jiān)管機構(gòu)-國有資本投資運營公司-企業(yè)的三層架構(gòu)，國有資本投資運營公司扮演連接監(jiān)管機構(gòu)和企業(yè)之間紐帶的角色。

如果以上兩方面的關(guān)系能夠理順，那么還需建立第三種新型關(guān)系，即國有資本與其他資本的關(guān)系，也必須按照市場化要求。而要建立這種新型關(guān)系，需要按照國有企業(yè)的分類來進行。

對此，《意見》將國有企業(yè)分為商業(yè)和公益兩大類，而不是此前市場預(yù)計的三類，這更符合國企的實際情況及市場要求。對公益類國企，可能還是要以國有資本的“強勢”為目標，不可能與其他資本完全平等。而商業(yè)類國企則必須跳出原有的框框，嚴格按照市場化原則，建立公平、公正、平等的關(guān)系。必要時，還應(yīng)當讓其他資本更“強勢”一些。

在這個問題上，最受關(guān)注的無疑是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，即如何讓其他所有制資本，尤其是民間資本參與到國有企業(yè)改革中來，能參股的參股、能控股的控股、能全部退出的全部退出。

在其他資本進入后，不受國有資本的利益侵犯，不因參股或國有資本過度強勢而失去話語權(quán)，從而讓董事會成為企業(yè)真正的決策機構(gòu)，讓經(jīng)營層不受國有監(jiān)管機構(gòu)、國有董事等的過度干預(yù)。一旦這樣的新型關(guān)系建立了，國有企業(yè)改革的目標就基本實現(xiàn)了。

《意見》對混合所有制改革不設(shè)時間表，這完全符合國企的實際情況，是認真總結(jié)上一輪改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)得出的。有些比較敏感的問題，確實不能設(shè)定時間表。否則，就容易出問題。

頂層設(shè)計方案的出臺，標志著新一輪國企改革已箭在弦上。如何通過公開操作、有效監(jiān)督、規(guī)范運行，把國企改革推向“深水區(qū)”，值得期待。而能否建立三種新型關(guān)系，則直接關(guān)系到國企改革能否取得成功。

國企改革的配套改革必須并舉

人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長? 陶然

國企改革必須與反壟斷改革、價格改革，國資改革、乃至社保、財政體制改革相互配套，并放在建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系，同時推動長期可持續(xù)增長的大背景下來推動。首先要降低和清理那些有一定行政性壟斷性質(zhì)國企所在行業(yè)仍然存在的各類進入管制，切實強化反壟斷管制機構(gòu)的權(quán)威與獨立性，防止管制機構(gòu)為被管制對象俘獲;其次，對公用事業(yè)、交通運輸?shù)确?wù)價格的確定，在引入競爭機制的基礎(chǔ)上更多交給市場去決定;第三，政府即使要保留一定的國資股權(quán)，也不代表要通過保護國企來實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值。國資應(yīng)該以獲得市場化回報為目標，不應(yīng)追求壟斷帶來的超額利潤，明確一定時期內(nèi)保留國有資本，最終是為了獲得市場平均水平的回報來充實包括社保在內(nèi)的公共財政。

最后，在確定中央國企改革的總體目標確定并出臺改革的整體方案之前，央企層面的任何改革動作都應(yīng)特別慎重，尤其對那些可能強化壟斷的央企整合與并購舉措更應(yīng)有所制約，以免改革不僅沒有增加競爭，卻反而強化了壟斷，結(jié)果是尾大不掉，甚至未來還不得不推倒重來。比如，最近南車與北車合并所引起的巨大爭議，就是一例。

本部分用了較大篇幅從理論上考察中國國企改革的歷史，并介紹了國企改革的相關(guān)國際經(jīng)驗，旨在說明以下問題：在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府直接辦國企，哪怕是只持有部分股權(quán)但介入企業(yè)的戰(zhàn)略與經(jīng)營決策，一般而言并不利于政府在公共治理中扮演正確角色，也不利于社會利益的最大化和經(jīng)濟的持續(xù)增長。

之所以我們特別強調(diào)地方競爭性行業(yè)國企的完全退出，強調(diào)壟斷性央企和地方公用事業(yè)類國企改革必須在強化競爭的前提下放開準入，主要還是考慮到中國經(jīng)濟未來面臨的潛在風險。在經(jīng)濟下行期剛開始時，推動這些改革措施可以有效拉動增長，同時實現(xiàn)國有資產(chǎn)在較高價位上的變現(xiàn)，從而有利于穩(wěn)固金融體系和充實公共財政。一旦改革動作遲緩，就可能反而加快經(jīng)濟下行速度，那樣國企改革的正面效應(yīng)就可能大打折扣。

國企改革是中國向現(xiàn)代市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中一個繞不過去、也一直沒有繞過去的坎。改革開放已經(jīng)進行了30多年后，這個攻堅戰(zhàn)還在進行。改革沒有靈丹妙藥，尊重基本經(jīng)濟規(guī)律，密切結(jié)合經(jīng)濟形勢選擇好改革的目標，在此基礎(chǔ)上有策略地推進，是國企改革，乃至所有改革成功的前提。在中國經(jīng)濟與金融風險日益加大的今天，更應(yīng)未雨綢繆，加快行動。特別是壟斷性央企的改革，難度和意義都特別重大、即使達成了改革目標的共識，從開始準備到改革實施。到最后拉動經(jīng)濟增長與就業(yè)，都還需相當長的時間。決策者更應(yīng)有時不我待的緊迫感，讓國企改革能在中國整體經(jīng)濟與金融風險全面暴露之前就得到全面推動。也只有這樣，才能給包括國企、民企企業(yè)家在內(nèi)的全社會以更堅定的信心，并成為改革的強大支持力量。