徐海濤　韋偉

新《食品安全法》（以下稱(chēng)新食安法）已經(jīng)公布并將在今年10月1日起實(shí)施，該法第六章“食品進(jìn)出口”由之前的8個(gè)條款增加為11條款，內(nèi)容變化較大。今后進(jìn)出口食品安全管理工作均應(yīng)圍繞這些規(guī)定開(kāi)展，在當(dāng)前國(guó)家加大力度促進(jìn)社會(huì)各個(gè)層面改革創(chuàng)新的大背景下，如何確保進(jìn)出口食品安全管理改革于法有據(jù)、有序推進(jìn)，筆者想借此機(jī)會(huì)結(jié)合工作實(shí)踐談一些認(rèn)識(shí)和體會(huì)。

一、依法開(kāi)展改革探索的基本思路

2015年是全面深化改革的關(guān)鍵之年，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的開(kāi)局之年。支樹(shù)平局長(zhǎng)在全國(guó)質(zhì)檢工作會(huì)議上指出，“允許基層單位敢闖敢冒、先行先試”，“用基層探索的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)促進(jìn)頂層設(shè)計(jì)修正完善，為全面深化質(zhì)檢改革積累經(jīng)驗(yàn)、作出貢獻(xiàn)”。 近年來(lái)，在出口食品方面，通過(guò)加強(qiáng)從源頭到最終產(chǎn)品的全過(guò)程管理，使得我國(guó)出口食品安全穩(wěn)步提升；但隨著形勢(shì)的發(fā)展，一些傳統(tǒng)工作做法還跟不上國(guó)家對(duì)外貿(mào)穩(wěn)增長(zhǎng)和推進(jìn)貿(mào)易便利化的要求。在進(jìn)口方面，通過(guò)實(shí)施準(zhǔn)入制度、加強(qiáng)口岸檢查，保證了進(jìn)口食品安全；但在進(jìn)口貿(mào)易飛速增長(zhǎng)的情況下，如何確保做法符合國(guó)際慣例、如何使得工作更能服務(wù)外交外貿(mào)大局已成為新時(shí)期的重要使命。從新食安法第九十九條來(lái)看，對(duì)出口食品的管理做了最大簡(jiǎn)化，出口食品的檢驗(yàn)監(jiān)管模式必應(yīng)有重大變化和調(diào)整。而法中單獨(dú)對(duì)進(jìn)口食品做出規(guī)定的就有8條，可見(jiàn)在進(jìn)口食品管理方面的工作還任重道遠(yuǎn)。那么，如何主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，全力推進(jìn)監(jiān)管制度改革創(chuàng)新？傳統(tǒng)的出口食品檢驗(yàn)檢疫模式需要怎么改變，改哪些環(huán)節(jié)？如何對(duì)進(jìn)出口企業(yè)做到有效監(jiān)管？如何提升把關(guān)效能，落實(shí)貿(mào)易便利化措施？改革與法律法規(guī)、規(guī)章又有哪些沖突等等問(wèn)題，就需要在新食安法框架下逐一梳理、研究、解決。改革是由問(wèn)題倒逼而產(chǎn)生，要在不斷解決問(wèn)題中深化。為此，根據(jù)總局頂層部署，在新食安法修訂框架逐步明朗直至發(fā)布的階段，山東檢驗(yàn)檢疫局堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，不斷尋找改革的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、重點(diǎn)，提出“放、管、轉(zhuǎn)、建”的改革思路和“集成管理、流程再造、刪繁就簡(jiǎn)、于法周延”的改革方法，指導(dǎo)進(jìn)出口食品管理改革工作。

（一）以集成管理為指導(dǎo)。所謂集成，就是通過(guò)要素的整合達(dá)到1+l>2的效果。改革過(guò)程中，我們提出了深化目標(biāo)集成、信息集成、組織集成、過(guò)程集成的要義、內(nèi)涵和本質(zhì)的要求，既將其作為工具又作為方法，在改革中找到系統(tǒng)集成的路徑，最大限度釋放改革紅利。盡管當(dāng)前檢驗(yàn)檢疫體制機(jī)制、監(jiān)管模式等存在諸多問(wèn)題，業(yè)務(wù)改革的突破還有制度和法律障礙，但在現(xiàn)行法律制度框架下，應(yīng)當(dāng)在管理理念和管理方法上進(jìn)行大膽探索和創(chuàng)新，向管理創(chuàng)新要“紅利”。因此，我們?cè)跇I(yè)務(wù)改革的設(shè)計(jì)中，無(wú)論指導(dǎo)思想的定位、基本原則的把握，還是主要任務(wù)的部署，都充分體現(xiàn)了集成管理理念。

（二）以流程再造為核心。所謂流程再造，就是把以工作職能為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨ぷ髁鞒虨橹行?，將原?lái)因?yàn)槁毮軇澐衷蚋魯嗟墓ぷ髁鞒?，通過(guò)部門(mén)之間、系統(tǒng)內(nèi)外的協(xié)調(diào)配合，以整個(gè)業(yè)務(wù)流程為主線進(jìn)行整合再造，刪除形式化的不增值的環(huán)節(jié)，合并功能重疊的過(guò)程，解決協(xié)調(diào)不透、接口不暢、規(guī)定重復(fù)的問(wèn)題，提升效率、完善服務(wù)。比如檢驗(yàn)放行方面，在“一個(gè)窗口”平臺(tái)下，協(xié)調(diào)關(guān)檢之間、檢驗(yàn)檢疫內(nèi)部等各個(gè)流程，探索實(shí)施快速驗(yàn)放模式，優(yōu)化流程、精簡(jiǎn)環(huán)節(jié)、壓縮時(shí)限，并加強(qiáng)和改進(jìn)事中、事后監(jiān)管。

（三）以刪繁就簡(jiǎn)為重點(diǎn)。當(dāng)前，食品安全管理的個(gè)別方面還存在條目林立、程序繁瑣的情況，服務(wù)對(duì)象一些負(fù)面反映也較多。我們既要繼承傳統(tǒng)、兼收并蓄，珍惜檢驗(yàn)檢疫工作體系的精髓，又要堅(jiān)持底線思維，打破工作慣例和思維定勢(shì)，做到優(yōu)化、完善、發(fā)展。通過(guò)改革將檢驗(yàn)檢疫資源從普遍的無(wú)差別監(jiān)管中解放出來(lái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、敏感商品的精細(xì)化、有效性、科學(xué)性管理，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能和貿(mào)易便利的提升。比如，要嚴(yán)格進(jìn)口管理、要構(gòu)建國(guó)際共治格局、要簡(jiǎn)化審批流程等。

（四）以于法周延為原則。習(xí)近平總書(shū)記提出“于法周延、于事簡(jiǎn)便”，老話題里有新內(nèi)涵。簡(jiǎn)而言之就是一切管理改革創(chuàng)新活動(dòng)都應(yīng)在法制的框架下進(jìn)行，包括了實(shí)體周延、程序周延、本意周延和判例周延等多個(gè)方面。如果說(shuō)刪繁就簡(jiǎn)和流程再造解決“放”和“管”的問(wèn)題，于法周延則解決“轉(zhuǎn)”和“建”的問(wèn)題。其中，我們著重解決了兩方面的關(guān)系，一是突破與法律法規(guī)的關(guān)系。要“先立后破”，改革創(chuàng)新不是依法行政的例外，改革不能突破法律紅線。二是改革與制度固化的關(guān)系。要及時(shí)將改革成果固化，通過(guò)規(guī)范管理體系文件、推動(dòng)和保障改革推進(jìn)和工作質(zhì)量。

二、業(yè)務(wù)模式改革創(chuàng)新的具體做法

在進(jìn)出口食品安全管理改革創(chuàng)新方面，山東檢驗(yàn)檢疫局相繼出臺(tái)了《推進(jìn)業(yè)務(wù)體制改革實(shí)施意見(jiàn)》《進(jìn)出口食品安全管理改革指導(dǎo)意見(jiàn)》《進(jìn)口食品安全管理體系構(gòu)建實(shí)施意見(jiàn)》等指導(dǎo)性文件，面向全省系統(tǒng)提出了進(jìn)出口食品安全管理改革的總體要求和工作目標(biāo)，細(xì)化部署了9項(xiàng)基礎(chǔ)工作和2項(xiàng)具體工作。

（一）九項(xiàng)基礎(chǔ)工作。

一是轉(zhuǎn)變檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管理念，著力建立政府主導(dǎo)、檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管、企業(yè)誠(chéng)信、行業(yè)自律、第三方認(rèn)證采信等多方參與的進(jìn)出口食品安全管理和工作方式。二是突出風(fēng)險(xiǎn)管理核心地位，探索建立涵蓋各類(lèi)進(jìn)出口食品、市場(chǎng)主體、第三方機(jī)構(gòu)等檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作機(jī)制，把握問(wèn)題導(dǎo)向，形成常態(tài)化工作制度，促進(jìn)工作程序化。三是強(qiáng)化安全監(jiān)控總抓手作用，加強(qiáng)監(jiān)控計(jì)劃的落實(shí)，著力提升監(jiān)控計(jì)劃的執(zhí)行能力，全面實(shí)施出口食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控工作計(jì)劃，逐步推進(jìn)進(jìn)口食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控計(jì)劃。四是強(qiáng)化食品安全多元共治、齊抓共管，突出地方政府主體地位，落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，加快行業(yè)誠(chéng)信體系建設(shè)。五是發(fā)揮出口食品農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全示范區(qū)平臺(tái)效應(yīng)，充分利用技術(shù)優(yōu)勢(shì)和引領(lǐng)、指導(dǎo)作用，按照上下聯(lián)動(dòng)、橫向聯(lián)合的方式，推動(dòng)地方政府在示范區(qū)工作中的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。六是發(fā)揮電子監(jiān)管把關(guān)效能，提高進(jìn)出口食品安全管理的信息化、智能化，著力實(shí)現(xiàn)執(zhí)法業(yè)務(wù)的規(guī)范統(tǒng)一。七是完善質(zhì)量安全問(wèn)題調(diào)查處置機(jī)制，在鞏固“內(nèi)查外排、內(nèi)外并舉、標(biāo)本兼治”的質(zhì)量安全調(diào)查處理改進(jìn)工作機(jī)制基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展調(diào)查渠道，創(chuàng)新工作方式。八是加強(qiáng)檢驗(yàn)檢測(cè)能力建設(shè)和技術(shù)支撐，組建食品安全檢測(cè)專(zhuān)家隊(duì)伍，加大技術(shù)儲(chǔ)備，推進(jìn)進(jìn)出口食品檢驗(yàn)檢測(cè)數(shù)據(jù)的共享和有效利用。九是以質(zhì)量提升引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展，提高企業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益，全力打造具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的出口新優(yōu)勢(shì)。

（二）兩項(xiàng)具體工作。

一是在出口方面，結(jié)合形勢(shì)發(fā)展要求，改進(jìn)工作方式，再造工作流程，將過(guò)程監(jiān)管式和結(jié)果式監(jiān)管兩種方式相結(jié)合，形成“監(jiān)管為主、檢驗(yàn)驗(yàn)證”的出口食品安全監(jiān)管模式。采取的措施包括：全面推行無(wú)紙化報(bào)檢，引入“合格假定”理念，推行“即報(bào)即放”的快速核放模式。實(shí)施“管放分離”監(jiān)管模式，刪減不必要的程序性流程和記錄，實(shí)施“一企一案、一廠一策”，實(shí)現(xiàn)由“個(gè)人包干式監(jiān)管”向“管放分離”模式的轉(zhuǎn)變。簡(jiǎn)化企業(yè)備案程序，推動(dòng)地方政府履責(zé)，對(duì)來(lái)自國(guó)家級(jí)示范區(qū)內(nèi)的企業(yè)，在申報(bào)材料審核合格后直接給予備案；對(duì)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)采取的“一體分廠制”制度，探索建立初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的新型監(jiān)管模式；改革出口食品安全監(jiān)管制度，建立基于風(fēng)險(xiǎn)分析的出口食品安全監(jiān)督抽檢制度。二是在進(jìn)口方面，找準(zhǔn)突破口，按照“責(zé)任明晰、覆蓋全程、基于風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防為主、有源可溯、多方協(xié)作”原則，完善進(jìn)口食品“入境前準(zhǔn)入、入境時(shí)查驗(yàn)和入境后監(jiān)管”的全過(guò)程管理，構(gòu)建合法、科學(xué)、規(guī)范的進(jìn)口食品安全管理體系。采取的措施包括：嚴(yán)格監(jiān)督入境前市場(chǎng)主體責(zé)任的落實(shí)，探索對(duì)境外食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、國(guó)內(nèi)進(jìn)口商的有效管理方式，督導(dǎo)企業(yè)落實(shí)責(zé)任?？茖W(xué)開(kāi)展入境時(shí)口岸檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管，出臺(tái)措施推進(jìn)口岸檢驗(yàn)檢疫配套設(shè)施建設(shè)，全面實(shí)施集中查驗(yàn)，實(shí)施基于風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)先申報(bào)、預(yù)先檢驗(yàn)、分級(jí)查驗(yàn)制度，探索實(shí)施進(jìn)口食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控計(jì)劃。鞏固完善入境后追溯監(jiān)管鏈條，監(jiān)督進(jìn)口商做好追溯管理，扎實(shí)構(gòu)建檢地聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，合理利用第三方資源等。

三、取得的階段性成效和下步努力方向

（一）取得的階段性成效。一是簡(jiǎn)化了檢驗(yàn)流程。

傳統(tǒng)的出口食品放行大概涉及10余個(gè)環(huán)節(jié)，經(jīng)改革后流程和時(shí)限已大為縮短。轄區(qū)聊城局將出口禽肉檢驗(yàn)放行紙質(zhì)單據(jù)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)由13個(gè)減少至3個(gè)，電子單據(jù)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)由10個(gè)減少至6個(gè)，單批平均放行時(shí)間從3.8天減少到0.68天。二是服務(wù)了企業(yè)便利。山東聊城鳳祥集團(tuán)反映，實(shí)施模式改革后，其每批貨物平均庫(kù)存周期縮短了7天，提高了物流效率，盤(pán)活了資金，每噸產(chǎn)品減少成本50元，這一優(yōu)勢(shì)也為企業(yè)贏得更多客戶訂單。三是落實(shí)了主體責(zé)任。對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量控制水平高、自檢自控能力強(qiáng)、誠(chéng)信守法的企業(yè)在備案準(zhǔn)入、進(jìn)出口放行方面給予最大便利。想要滿足快速驗(yàn)放的條件，前提就是企業(yè)質(zhì)量主體責(zé)任是否落實(shí)；想要獲取示范區(qū)“即來(lái)即備”的優(yōu)惠政策，前提就是地方政府創(chuàng)建的示范區(qū)是否達(dá)標(biāo)。四是提升了工作能力。將一線檢驗(yàn)檢疫資源從普遍的無(wú)差別監(jiān)管中解放出來(lái)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、敏感商品的精細(xì)化、有效性、科學(xué)性管理。一線人員將工作重心轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)管理研究、轉(zhuǎn)向體系監(jiān)管有效性研究、轉(zhuǎn)向應(yīng)對(duì)技術(shù)性貿(mào)易措施研究上來(lái)，懂法律、懂業(yè)務(wù)、懂政策的復(fù)合型食品安全監(jiān)管人才隊(duì)伍逐步形成。

（二）下步努力方向。在學(xué)好、用好新食安法及其實(shí)施條例前提下，著重做好以下三方面工作：一是繼續(xù)加大改革力度。根據(jù)質(zhì)檢總局對(duì)進(jìn)出口食品安全工作的部署，主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，全力推進(jìn)監(jiān)管制度改革創(chuàng)新，積極實(shí)施國(guó)際共治戰(zhàn)略；進(jìn)一步簡(jiǎn)化流程，提高檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管效率；落實(shí)國(guó)務(wù)院加強(qiáng)進(jìn)口的部署，推行進(jìn)口食品集中查驗(yàn)，提高查驗(yàn)效率，提高檢出率；對(duì)進(jìn)口食品試點(diǎn)快速核放，提高通關(guān)速度；落實(shí)市場(chǎng)主體責(zé)任，推動(dòng)地方政府履責(zé)，營(yíng)造社會(huì)監(jiān)督氛圍，構(gòu)建國(guó)際共治格局。二是深入總結(jié)改革成果。為確保一線改革成果得到體現(xiàn)，繼續(xù)對(duì)一線的經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行總結(jié)，尤其是在進(jìn)口食品管理方面爭(zhēng)取形成一批可推廣、可復(fù)制的管理方法，固化為管理制度，為總局改革創(chuàng)新提供素材。三是加強(qiáng)理論研究提升改革質(zhì)量。重點(diǎn)是加強(qiáng)安全與服務(wù)、改革與穩(wěn)定、創(chuàng)新與法治、應(yīng)急與常態(tài)等涉及改革創(chuàng)新的關(guān)系研究，為中國(guó)特色質(zhì)檢理論體系研究貢獻(xiàn)力量。（作者單位：1.山東出入境檢驗(yàn)檢疫局食品處； 2.聊城出入境檢驗(yàn)檢疫局）

基金項(xiàng)目：國(guó)家質(zhì)檢總局科技項(xiàng)目《現(xiàn)代進(jìn)出口食品安全管理和工作方式的研究》（項(xiàng)目編號(hào)2014IK132）資助項(xiàng)目。