阿明布和

我國社會(huì)組織經(jīng)過近三十年來的發(fā)展已經(jīng)顯現(xiàn)出其不同的社會(huì)功能，不斷壯大初具規(guī)模。但是將社會(huì)組織的含義狹隘化的情況下來看待今天的民間社會(huì)組織，自我型的服務(wù)于社會(huì)并能自我管理的民間組織的比重明顯很少?？梢娚鐣?huì)組織在發(fā)展的過程中受到了很多外部因素的影響和阻礙。

一、我國社會(huì)組織準(zhǔn)入退出機(jī)制表現(xiàn)的問題

“寬進(jìn)嚴(yán)出”的準(zhǔn)入退出機(jī)制的漏洞，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。準(zhǔn)入機(jī)制的漏洞有：無統(tǒng)一的登記法規(guī)，業(yè)務(wù)主管單位審批制度不健全，民間草根組織發(fā)展迅猛且缺乏有效管理。監(jiān)管機(jī)制的漏洞有：缺乏明確的評(píng)估體系，監(jiān)督體系不作為，導(dǎo)致社會(huì)組織疏于監(jiān)管，組織內(nèi)部管理混亂，財(cái)務(wù)狀況不明晰，組織長期不組織活動(dòng)，不能發(fā)揮組織的作用，組織的存在形同軀殼的“空殼組織”泛濫，沒有嚴(yán)明的獎(jiǎng)懲制度，沒有權(quán)威的問責(zé)制度。退出機(jī)制的漏洞有：沒有明晰的退出標(biāo)準(zhǔn)，沒有定期的清理機(jī)制?？梢娢覈鐣?huì)組織從成立到發(fā)展的過程中會(huì)遭到不同的準(zhǔn)則的約束，目前最突出的一點(diǎn)在于準(zhǔn)入門檻相對(duì)過高。

如按目前實(shí)行的政策來講，一個(gè)社會(huì)組織若想注冊(cè)成立，首先要找到與其業(yè)務(wù)相對(duì)應(yīng)的主管單位，若是社會(huì)組織無法找到主管單位就無法進(jìn)行注冊(cè)也就無法成立。但很多社會(huì)組織通常在這一步時(shí)找不到與自己相對(duì)應(yīng)的主管單位，也就無法成立。如，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定“成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意”。這一條反映出社會(huì)團(tuán)體登記首先需要兩個(gè)部門即登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)行登記審批，才能完成登記，這就是通常所說的雙重管理體制。因?yàn)殡p重管理體制的存在，很多的社會(huì)組織因?yàn)闊o法找到相對(duì)應(yīng)的主管單位而無法在民政部門登記，也就在注冊(cè)的第一步被擋在了門外。《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十條規(guī)定“成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)有50個(gè)以上的個(gè)人會(huì)員活著30個(gè)以上的單位會(huì)員；個(gè)人會(huì)員、單位會(huì)員混合組成的，會(huì)員總數(shù)不得少于50個(gè)”。這一條的規(guī)定導(dǎo)致了很多規(guī)模不大的民間組織無法進(jìn)行審批登記。還有一些組織不能夠登記注冊(cè)，不被承認(rèn)，無人管理。諸如社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例中很多嚴(yán)苛的規(guī)定，導(dǎo)致社會(huì)組織成立的難度提高，引得很多民間組織不被認(rèn)可無法注冊(cè)成立，也就無法實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織自我運(yùn)作無法吸納社會(huì)人才。

二、再準(zhǔn)入機(jī)制的構(gòu)想

（一）登記改革突破先行審批登記制度，放寬社會(huì)組織的準(zhǔn)入條件，合理劃分登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的職權(quán)，取消前置審批權(quán)。由民政部門直接劃分業(yè)務(wù)主管，對(duì)于首次等級(jí)的社會(huì)組織，報(bào)審組織在民政部門審批并直接登記。審批登記成功組建合法的社會(huì)組織。為行業(yè)協(xié)會(huì)創(chuàng)造適度競爭的環(huán)境；民政部門發(fā)揮更大的包容性和行政作用，為找不到主管單位的公益慈善類的社會(huì)組織承擔(dān)業(yè)務(wù)主管的職責(zé)。對(duì)農(nóng)村互助型的專業(yè)協(xié)會(huì)或是經(jīng)濟(jì)類型的協(xié)會(huì)，針對(duì)農(nóng)村社區(qū)的社會(huì)組織，應(yīng)當(dāng)簡化其申請(qǐng)流程，降低申請(qǐng)審批登記的門檻，方便其成立方便發(fā)揮其社會(huì)功能，為農(nóng)村農(nóng)民服務(wù)。借鑒廣東將異地商會(huì)的成立范圍放寬到地級(jí)市，全國各地的地級(jí)市可以到廣東申請(qǐng)成立地級(jí)市的異地商會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)異地商會(huì)也應(yīng)該放寬其登記范圍。同時(shí)，在登記過程中的監(jiān)管環(huán)節(jié)的改進(jìn)應(yīng)該落實(shí)到登記工作的程序、登記服務(wù)的改善、運(yùn)用電子化的手段貫穿在監(jiān)管的過程中、登記機(jī)關(guān)內(nèi)部的審批工作流程的改革、開啟網(wǎng)上年檢制度，社會(huì)組織自行網(wǎng)上申請(qǐng)登記，利用信息化技術(shù)手段對(duì)年檢信息進(jìn)行分析，為政府與有關(guān)登記注冊(cè)部門提供實(shí)時(shí)信息來方便管理及為制定政策提供數(shù)據(jù)與參考。對(duì)監(jiān)管執(zhí)法工作進(jìn)行改進(jìn)，加大執(zhí)法監(jiān)察力度。

（二）完善備案制度對(duì)于不滿足申請(qǐng)成為社會(huì)組織的民間組織，應(yīng)建立相應(yīng)的社區(qū)備案制度，實(shí)行雙重備案制。我國現(xiàn)行的民間組織社區(qū)備案制度，社會(huì)組織需要先確定主管單位，能夠確認(rèn)主管單位的情況下，通過登記機(jī)關(guān)的登記完成備案，即雙重備案制度，流程繁雜。改進(jìn)備案制度的方案可以是：申請(qǐng)社區(qū)備案的社會(huì)組織，其申請(qǐng)人在社區(qū)填寫民間組織備案表以及負(fù)責(zé)人備案表，在得到社區(qū)確認(rèn)后，送審到上一級(jí)辦事處由辦事處核查，經(jīng)確認(rèn)同意后，民間組織則在辦事處備案，并有辦事處將備案的社會(huì)組織上報(bào)民政局，由民政局統(tǒng)一對(duì)經(jīng)由辦事處上報(bào)的各民間組織進(jìn)行監(jiān)管，并給予辦事處工作指導(dǎo)與監(jiān)督，在取消辦事處的業(yè)務(wù)主管身份后，民政局應(yīng)承擔(dān)起業(yè)務(wù)主管單位的責(zé)任，對(duì)備案工作已經(jīng)對(duì)申請(qǐng)人上交的備案材料進(jìn)行核對(duì)，對(duì)提出申請(qǐng)并符合備案條件的社會(huì)組織，應(yīng)及時(shí)辦理，并向提出申請(qǐng)的社會(huì)組織辦法備案證，以此簡化備案程序，降低管理監(jiān)督成本。

（三）法人資質(zhì)與問責(zé)制創(chuàng)新法人與法人團(tuán)體的終身制是指，報(bào)審組織的法人與法人團(tuán)體一經(jīng)登記，其法人身份便在民政局記錄備案，并記錄法人的工作業(yè)績。社會(huì)組織的工作評(píng)估與退出均由法人負(fù)責(zé)，社會(huì)組織的退出記錄與法人的資質(zhì)相聯(lián)系，并作為該法人再次報(bào)審的評(píng)估依據(jù)之一。以法人團(tuán)體登記的發(fā)團(tuán)，若組織再次報(bào)審，新組的法人團(tuán)體與舊組織的發(fā)團(tuán)組成有60%相同，便視為再申報(bào)，若發(fā)團(tuán)的新成員超過40%，則視為首次登記。

（四）監(jiān)督與評(píng)估。網(wǎng)上年檢是常規(guī)性的監(jiān)督措施，通過對(duì)基本情況、人員情況、組織建設(shè)、活動(dòng)情況、黨建情況和資產(chǎn)及財(cái)務(wù)情況的信息輸入了解來檢查社會(huì)組織日常活動(dòng)是否正常，社會(huì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的情況進(jìn)行的一次普查，以增進(jìn)社會(huì)組織與業(yè)務(wù)主管單位的聯(lián)系和互動(dòng)，形成監(jiān)管合力，減少政府監(jiān)督成本，利用電子化、信息化平臺(tái)，及時(shí)更新和完善社會(huì)組織有關(guān)信息，對(duì)不配合的社會(huì)組織進(jìn)行追責(zé)。

結(jié)合清華大學(xué)NGO研究所提出的針對(duì)中國國情的“APC“評(píng)估理論，對(duì)社會(huì)組織的問責(zé)、績效和組織活動(dòng)等能力及績效進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估工作可以建立相應(yīng)的評(píng)估工作機(jī)構(gòu)也可以委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估工作首先劃分出不同的社會(huì)組織的類型與性質(zhì)，社會(huì)組織開展綜合的評(píng)估，基金會(huì)的特殊性需要嚴(yán)苛的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，民辦非企業(yè)的社會(huì)屬性需要開展誠信評(píng)述。評(píng)估元素包括社會(huì)組織建設(shè)的硬件基礎(chǔ)條件、社會(huì)組織組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、社會(huì)組織工作效果以及績效、社會(huì)組織的誠信建設(shè)組織文化建設(shè)、社會(huì)與公眾的評(píng)價(jià)等方面進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估機(jī)制中一項(xiàng)非常重要的退出預(yù)警機(jī)制，針對(duì)所有在注冊(cè)在運(yùn)作的社會(huì)組織，每個(gè)一定年限的全面評(píng)估，結(jié)合退出預(yù)警機(jī)制，通過評(píng)估的結(jié)果，對(duì)于不符合達(dá)標(biāo)條件的社會(huì)組織，給予一年或兩年的整頓期，對(duì)于整頓期過后的投入運(yùn)營的社會(huì)組織，在復(fù)評(píng)階段仍舊不合格的社會(huì)組織，停止其活動(dòng)，甚至予以撤銷其資格。同時(shí)，引入第三方評(píng)估，建立的評(píng)估機(jī)制應(yīng)確保評(píng)估工作人員的專業(yè)性以確保評(píng)估工作中的公平公正、客觀透明，借此加強(qiáng)社會(huì)組織及社會(huì)組織業(yè)務(wù)主管的公信力。

（五）搭建公眾信息平臺(tái)政府面向社會(huì)、公眾的信息化平臺(tái)，展示政府對(duì)社會(huì)組織全方位的工作介紹。搭建社會(huì)組織信息數(shù)據(jù)庫，方便公眾對(duì)社會(huì)組織相關(guān)信息有更一步了解。完善公共信息平臺(tái)功能，細(xì)化負(fù)責(zé)公眾信息平臺(tái)工作人員的問責(zé)制，增加在線互動(dòng)交流，對(duì)公眾提出的疑問規(guī)定在2個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行解答，定期檢查互動(dòng)交流平臺(tái)情況，該項(xiàng)檢查結(jié)果納入工作績效評(píng)定。公眾信息平臺(tái)的構(gòu)成有，社會(huì)組織年檢平臺(tái)，社會(huì)組織窗口平臺(tái)，政府窗口平臺(tái)，公共信息發(fā)布平臺(tái)。社會(huì)組織年檢平臺(tái)是社會(huì)組織網(wǎng)上年檢的通道，也是登記記錄社會(huì)組織信息的服務(wù)器，通過社會(huì)組織自主更新以及主管部門登記兩個(gè)渠道的更新，保證網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的信息完整與及時(shí)更新。社會(huì)組織窗口平臺(tái)是社會(huì)組織與公眾溝通平臺(tái)，也是公眾獲取信息的重要渠道。政府窗口平臺(tái)和公共信息發(fā)布平臺(tái)是社會(huì)組織發(fā)展與開展活動(dòng)的通知平臺(tái)，能夠及時(shí)為公眾傳遞相關(guān)信息與活動(dòng)。

（六）退出機(jī)制。設(shè)立退出的標(biāo)準(zhǔn)。以標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)比決定社會(huì)組織的撤銷取締。定期清理未達(dá)標(biāo)空殼組織。結(jié)合監(jiān)督于評(píng)估系統(tǒng)，對(duì)退出范圍明確規(guī)定，對(duì)退出標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一規(guī)范，做到及時(shí)信息公開，設(shè)立預(yù)警制度并設(shè)立救濟(jì)制度，規(guī)范制度重視機(jī)制的程序，避免機(jī)制內(nèi)容重實(shí)體輕程序。

（七）再準(zhǔn)入機(jī)制。再準(zhǔn)入是指已退出的社會(huì)組織的再次申請(qǐng)與準(zhǔn)入。申請(qǐng)?jiān)俅谓M建的社會(huì)組織的準(zhǔn)入與首次登記的社會(huì)團(tuán)體的準(zhǔn)入審核標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估會(huì)更加嚴(yán)格。再準(zhǔn)入制度配合法人終身制，將法人的資質(zhì)與社會(huì)組織申請(qǐng)相掛鉤，法人要對(duì)社會(huì)組織負(fù)責(zé)，也是對(duì)自己在民政局登記的信任額度負(fù)責(zé)，法人的工作記錄直接備案并作為其代理社會(huì)組織再準(zhǔn)入的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。

三、健全社會(huì)組織退出機(jī)制的幾點(diǎn)建議

（一）社會(huì)組織的退出應(yīng)當(dāng)同社會(huì)組織的準(zhǔn)入一樣，首先遵循的是自愿性的原則，這也是社會(huì)組織自愿性公益的特征的表現(xiàn)，以自愿性為出發(fā)點(diǎn)，社會(huì)組織首先遵循的應(yīng)該是自行解散或注銷的退出形式。再準(zhǔn)入機(jī)制的構(gòu)想也只是為了應(yīng)對(duì)空客組織、惡意注冊(cè)、惡意退出的個(gè)別社會(huì)組織而言的。除非出現(xiàn)社會(huì)組織不能夠自主運(yùn)作，或是出現(xiàn)有損成員利益或有損公共利益的事故，則由行政或司法干預(yù)。社會(huì)組織組成的最大動(dòng)因正如同吉登斯所說的“自我實(shí)現(xiàn)”，雖然社會(huì)組織是生存在國家與市場(chǎng)相作用的對(duì)抗中這樣的一種復(fù)雜的環(huán)境中，使得社會(huì)組織受到了很多原因的外部性約束，但是社會(huì)組織的成因卻是個(gè)人的自我實(shí)現(xiàn)抑或是自我利益的維護(hù)而形成的結(jié)社行為。自愿性公益和自愿性結(jié)社的原則即是自主性為主導(dǎo)，自主性貫穿整個(gè)社會(huì)組織的成長與發(fā)展甚至是解散。只有將自愿性發(fā)揮貫穿在社會(huì)組織的始終，遵循自愿性公益的原則，社會(huì)組織的退出也應(yīng)該是在政府提供的自愿性退出為主的環(huán)境中，強(qiáng)制性推出作為輔助退出措施的退出機(jī)制。

（二）社會(huì)組織的準(zhǔn)入條件應(yīng)當(dāng)放松，嚴(yán)進(jìn)寬出甚至嚴(yán)進(jìn)后忽略退出的機(jī)制應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷掃M(jìn)寬出。雙重管理體制使得社會(huì)組織進(jìn)退兩難，改革雙重管理體制是重建社會(huì)組織寬進(jìn)寬出機(jī)制的前提。取消一個(gè)行業(yè)只允許一個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)的制度，這樣的制度導(dǎo)致社會(huì)組織的無競爭，導(dǎo)致社會(huì)組織的依賴性和不作為，一業(yè)一會(huì)的規(guī)定，既妨礙有效競爭，也造成退出時(shí)空位的顧慮，久而久之，社會(huì)組織演變成了具有行政色彩的機(jī)構(gòu)。因此，取消雙重管理制度，創(chuàng)造一業(yè)多會(huì)的環(huán)境，允許行業(yè)協(xié)會(huì)之間的適度競爭，做好民政部門或主管單位的歸口管理工作，應(yīng)成為改革工作的重點(diǎn)。同時(shí)，法人在社會(huì)組織及主管單位中都有至關(guān)重要的作用，但是有很多的社會(huì)組織不存在法人資格，應(yīng)允許這種社會(huì)組織的存在，但是在制度的改革中，可以限制此類社會(huì)組織的責(zé)任能力，并在稅收優(yōu)惠和財(cái)政資助中不享有優(yōu)惠。“寬進(jìn)”的改革也應(yīng)該涉及到注冊(cè)制度，注冊(cè)與備案合二為一，在將社會(huì)組織進(jìn)行分類后統(tǒng)一指導(dǎo)與管理。只有敞開登記注冊(cè)的大門，放寬登記注冊(cè)的條件，才能將大批游離于體制之外的社會(huì)組織納入體制內(nèi)，與此同時(shí)還能將大批不需要存在的組織清理，而非積攢下大量的“非法”的社會(huì)組織的存在并投入大量的成本將其清理整頓，繼而又產(chǎn)生出大批同樣的社會(huì)組織，使管理部門陷入周而復(fù)始的循環(huán)中，而應(yīng)該進(jìn)出有序，遵循法制，將游離于體制之外的社會(huì)組織納入常態(tài)化、規(guī)范化的治理之中。

（三）在社會(huì)組織的評(píng)估工作中，應(yīng)當(dāng)引入特別針對(duì)中國國情的“APC”評(píng)估理論，針對(duì)中國社會(huì)組織發(fā)展中存在的公信力不高、績效不理想、組織能力不強(qiáng)等問題進(jìn)行解決，值得推廣。一直以來，我國社會(huì)組織的評(píng)估機(jī)制都是民政部門以及相關(guān)主管單位通過年檢對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)價(jià)。形式老套、評(píng)估體系落后、缺乏指標(biāo)衡定標(biāo)準(zhǔn)、只重視結(jié)果，不能夠全面的體現(xiàn)社會(huì)組織的績效。通過“APC”評(píng)估在不同情形下的應(yīng)用，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行全面、具有針對(duì)性的測(cè)評(píng)，來全面考察社會(huì)組織，是對(duì)社會(huì)組織、主管部門以及廣大人民群眾的負(fù)責(zé)。

（四）正視不具法人資格的社會(huì)組織，對(duì)不具備法人資格的社會(huì)組織的備案并不會(huì)增加現(xiàn)行的管理成本，對(duì)其的備案制度的設(shè)定也是可行的。原來對(duì)待不具法人資格的社會(huì)組織，對(duì)其合法化的限制，改革后應(yīng)當(dāng)變?yōu)閷?duì)其行為的約束。而對(duì)非法人社團(tuán)投入運(yùn)營后的可能出現(xiàn)的后果，則應(yīng)按照相關(guān)的法律法規(guī)來規(guī)范。應(yīng)該正視的是政府部門對(duì)非營利部門的身份對(duì)待。陳舊的觀念需要改變，不應(yīng)該把非盈利社團(tuán)當(dāng)作對(duì)立來看待，應(yīng)該采取積極的手段將游離在體制外的不具法人資格的社會(huì)團(tuán)體納入正規(guī)的體制的軌道上來，對(duì)其進(jìn)行針對(duì)培養(yǎng)，保護(hù)其自主性的同時(shí)引導(dǎo)和鼓勵(lì)，讓其發(fā)揮它的社會(huì)功能，這樣才能補(bǔ)充對(duì)非法人社團(tuán)管理的空白，并能通過實(shí)踐來補(bǔ)充相應(yīng)法律對(duì)民事主體的規(guī)范，其理論與實(shí)踐意義巨大。（作者單位：湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院）

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