孫鈺

摘要：環(huán)境影響評價是環(huán)境保護參與國家經(jīng)濟運行決策的第一窗口。為了提升環(huán)境影響評價質(zhì)量，推進環(huán)評行業(yè)管理改革創(chuàng)新，近期，環(huán)保部門先后采取一系列行動，修訂《建設項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》，深化推進環(huán)評資質(zhì)管理；開展環(huán)評機構專項整治行動，規(guī)范環(huán)評技術市場秩序；促進環(huán)評與排污許可的深度融合，強化排污許可制度在環(huán)境管理中的核心地位；加強規(guī)劃環(huán)評落地，利用規(guī)劃環(huán)評推動綠色轉(zhuǎn)型。

關鍵詞：

環(huán)評管理；改革；環(huán)評資質(zhì)；排污許可制度；規(guī)劃環(huán)評

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.06.006

中圖分類號：X820.3文獻標識碼：A文章編號：2095-6444（2015）06-0027-03

環(huán)境影響評價是環(huán)境保護參與國家經(jīng)濟運行決策的第一窗口，需要嚴格環(huán)境準入，嚴控污染物排放，切實從源頭預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞。為進一步規(guī)范環(huán)評技術服務市場秩序，加大責任追究力度，提高環(huán)境影響評價質(zhì)量，維護環(huán)評行業(yè)秩序，環(huán)保部門近期采取了一系列推進環(huán)評行業(yè)管理改革創(chuàng)新的行動。

1深化推進環(huán)評資質(zhì)管理

環(huán)境影響評價技術服務是環(huán)評制度有效實施的重要技術支撐，從業(yè)機構質(zhì)量好壞及其編制的環(huán)評文件結論正確與否，直接關系到審批決策的有效性。為加強建設項目環(huán)境影響評價管理，提高環(huán)評質(zhì)量，維護環(huán)評行業(yè)秩序，環(huán)保部新修訂的《建設項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》于2015年11月1日起施行。按照辦法要求，負責審批或核準環(huán)評文件的主管部門及其所屬單位出資設立的企業(yè)與從事技術評估的企業(yè)，將不得申請環(huán)評資質(zhì)。

2015年2月，中央第三巡視組在向環(huán)保部反饋專項巡視情況時就環(huán)評“紅項中介”問題提出巡視意見，指出環(huán)評技術服務市場“紅頂中介”現(xiàn)象容易產(chǎn)生利益沖突和不當利輸送。為適應新形勢新要求，解決行業(yè)目前存在的環(huán)評文件質(zhì)量不高、市場秩序不規(guī)范等突出問題，環(huán)保部啟動《建設項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》修訂工作。為從制度設計上徹底解決“紅頂中介”問題，辦法明確規(guī)定上述單位均不得申請環(huán)評資質(zhì)。

為促進環(huán)評技術資源重組整合，鼓勵和推動專業(yè)優(yōu)勢明顯、信用良好的環(huán)評機構做大做強，逐步形成一批區(qū)域和行業(yè)大型領軍機構，修訂后的管理辦法也較大幅度地提高了對于專業(yè)技術人員的數(shù)量要求。

為強化社會監(jiān)督和行業(yè)自律，辦法提出完善環(huán)評機構監(jiān)管機制，賦予地方環(huán)保部門監(jiān)管和處罰權限，形成各級環(huán)保部門齊抓共管的監(jiān)管體系；強化質(zhì)量監(jiān)管，落實質(zhì)量責任，對于出現(xiàn)質(zhì)量問題的加重處罰，并一律實行從環(huán)評機構到從業(yè)人員的雙重責任追究。

辦法建立了從國家到地方的四級誠信檔案數(shù)據(jù)庫，對環(huán)評機構和從業(yè)人員違法違規(guī)行為進行記錄，并向社會公布。強化信息公開，實現(xiàn)資質(zhì)受理和審查信息、程序和內(nèi)容公開，環(huán)評機構和工程師基本信息公開。為加強行業(yè)自律，辦法提出開展環(huán)評機構及工程師和專業(yè)技術人員的水平評價，建立健全行業(yè)內(nèi)獎懲機制。

為充分落實國務院推進職能轉(zhuǎn)變和行政審批制度改革要求，此次修訂的辦法簡化了資質(zhì)條件設定事項，取消了崗位證書、注冊資金、固定資產(chǎn)等前置條件，不再將環(huán)評機構評價范圍等級與環(huán)保部門審批級別掛鉤。

為保證該辦法順利實施，環(huán)保部同時配套印發(fā)了6個相關規(guī)范性文件，與辦法一并施行。這些文件細化了環(huán)評機構從業(yè)要求，對環(huán)評機構資質(zhì)過渡、評價范圍類別適用、甲級環(huán)評機構業(yè)務領域劃分、資質(zhì)申請材料要求以及環(huán)評工程師從業(yè)管理等方面作出具體規(guī)定。

2規(guī)范環(huán)評技術市場秩序

根據(jù)對全國部分省區(qū)市環(huán)評機構的檢查結果，環(huán)保部10月13日發(fā)布通報指出，總體上看環(huán)評機構從業(yè)行為進一步規(guī)范，但仍有部分機構存在環(huán)評文件編制質(zhì)量低劣、環(huán)評工程師掛靠等問題。根據(jù)環(huán)評資質(zhì)管理相關規(guī)定，環(huán)保部決定，對中國工程物理研究院等6家環(huán)評文件編制質(zhì)量較差的機構予以限期整改；對存在掛靠行為的16名環(huán)評工程師給予通報批評，記入環(huán)評誠信信息系統(tǒng)；對涉及人員掛靠的天津市氣象科學研究所等7家機構予以限期整改；對環(huán)評工程師數(shù)量達不到要求的忻州市環(huán)保研究所等53家機構取消環(huán)評資質(zhì)或降低評價等級、縮減評價范圍。

為進一步規(guī)范環(huán)評機構從業(yè)行為，環(huán)保部近期再次在全國范圍開展環(huán)評機構專項整治行動，嚴肅查處環(huán)評機構出租出借環(huán)評資質(zhì)、環(huán)評文件編制質(zhì)量低劣、環(huán)評工程師“掛靠”等違規(guī)行為，以促進環(huán)評技術服務業(yè)健康發(fā)展。

為響應環(huán)評機構專項整治行動，中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)評行業(yè)分會在北京組織召開行業(yè)協(xié)會理事長專題會議，向全體會員及環(huán)評機構發(fā)出《關于支持和響應環(huán)保部開展全國環(huán)評機構專項整治行動的倡議書》。倡議書提出，要及時準確地完成自查自報，配合環(huán)保主管部門核查。嚴格遵守《中國環(huán)境影響評價行業(yè)自律公約》，堅守公正、科學、誠信的環(huán)評底線，自覺接受社會監(jiān)督。持續(xù)提高自身管理水平，強化資質(zhì)證書、環(huán)評工程師、環(huán)評文件質(zhì)量以及分支機構等管理工作，打造管理規(guī)范、質(zhì)量過硬的環(huán)評機構，樹立和維護環(huán)評行業(yè)良好形象，提升環(huán)評行業(yè)公信力。

倡議書同時呼吁，環(huán)評行業(yè)應不斷提高專業(yè)技術水平和服務質(zhì)量，主動開展環(huán)評技術研究，加強環(huán)評隊伍建設與人才培養(yǎng)，努力通過兼并重組、跨區(qū)域整合等多種形式做大、做精、做強環(huán)保咨詢主業(yè)，實現(xiàn)行業(yè)專業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展，力爭在有條件的區(qū)域或行業(yè)盡快形成具有技術、人才優(yōu)勢的區(qū)域性和專業(yè)性技術中心。

環(huán)保部環(huán)境影響評價司司長程立峰表示，環(huán)保部門將以此為契機，全面強化環(huán)評機構監(jiān)管。環(huán)保部將繼續(xù)嚴厲打擊環(huán)評資質(zhì)出租出借等違法行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)環(huán)評文件質(zhì)量低劣的機構和編制人員，負責審批環(huán)評文件的環(huán)保主管部門均有權直接處理與處罰。

3促進環(huán)評與排污許可制度融合

盡管我國工業(yè)企業(yè)污染防治近年來取得積極進展，但仍存在環(huán)境管理較為粗放、污染物排放總量過大、超標排放或違法排放等問題，為促進環(huán)評與排污許可制度的深度融合，由環(huán)保部主辦、環(huán)保部環(huán)境工程評估中心承辦的第二屆工業(yè)企業(yè)環(huán)境保護研討會10月15日在京召開。與會專家就環(huán)評與排污許可制度定位與融合、排污許可制度頂層設計等方面的相關問題進行了深入探討，為我國環(huán)境管理制度轉(zhuǎn)型等提供了很好的思路和建議。

>>

推進環(huán)境管理轉(zhuǎn)型，要把握環(huán)評制度改革和排污許可證制度建設的契機，抓緊研究環(huán)評與排污許可兩項制度銜接，全面提升工業(yè)企業(yè)環(huán)保管理水平。

環(huán)保部副部長潘岳在開幕致辭中強調(diào)，要推進環(huán)境管理轉(zhuǎn)型，把握環(huán)評制度改革和排污許可證制度建設的契機，抓緊研究環(huán)評與排污許可兩項制度銜接，全面提升工業(yè)企業(yè)環(huán)保管理水平。強化排污許可在環(huán)境管理中的核心地位，打通排污許可和環(huán)境標準、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)評等制度的連接。完善建設項目全過程監(jiān)管機制，明確監(jiān)管主體責任，健全追責機制，探索研究環(huán)評制度和排污許可證制度有機結合的預防為主的全過程監(jiān)督管理體系，推進環(huán)境管理轉(zhuǎn)型。加強信息公開，鼓勵公眾參與，探索創(chuàng)新行業(yè)管理模式，建立政府、企業(yè)、社會多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。

我國實施排污許可制度已近30年，但直到現(xiàn)在也沒有制定出《排污許可證條例》。針對目前排污許可證制度在執(zhí)行過程中存在的問題，國家環(huán)境咨詢委員會委員、天津大學法學院院長孫佑海在研討會上建議，要明晰排污許可證的法律地位，將排污許可制度從總量控制框架中獨立出來，作為一項對排污行為進行全面控制管理的制度。要以排污許可制度作為污染管理的中心環(huán)節(jié)，將排污許可制度和其他制度有機結合起來。應將環(huán)評制度作為企業(yè)能否獲得排污許可證的先決條件，將排污許可制度與排污申報登記結合起來，將排污收費制度與總量控制制度和排污指標的擁有結合起來，使各項制度能夠協(xié)同發(fā)揮作用。

據(jù)美國環(huán)保協(xié)會中國項目主任張建宇介紹，美國許可證制度要求對于排放源進行監(jiān)測，及時提供可信的排放數(shù)據(jù)，企業(yè)需每半年提供監(jiān)測報告，對與許可證有出入的監(jiān)測數(shù)據(jù)需要提供說明。企業(yè)責任人必須每年呈交年度守法證明，提供虛假證明的責任人要追究其刑事責任。而目前在中國尚未建立企業(yè)虛假報告的法律責任，對于監(jiān)測數(shù)據(jù)作假的處罰程度也相對較輕。

針對這些問題，孫佑海建議，排污許可制度要對排污者行為作出明確約束性規(guī)定，對排污種類、數(shù)量、濃度、排放路線等要素均加以明確約束。在當前國務院一時難以出臺《排污許可證條例》的情況下，環(huán)保部可以考慮盡快制定《排污許可管理辦法》，先把污染物排放許可制度的主要框架搭建起來，將排污許可工作開展起來，并為國務院制定《排污許可證條例》提供有益經(jīng)驗。

據(jù)悉，目前環(huán)保部正在醞釀創(chuàng)新管理模式，促進環(huán)評與排污許可制度的深度融合，以強化排污許可制度在環(huán)境管理中的核心地位。

4利用規(guī)劃環(huán)評推動綠色轉(zhuǎn)型

綠色化轉(zhuǎn)型是一項系統(tǒng)工程，其中最重要的一環(huán)是地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃的綠色化。目前很多地方的區(qū)域、流域、城市和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃仍忙于粗放型鋪攤子、上項目，生態(tài)文明仍停留在理念層面，為促進利用規(guī)劃環(huán)評推動綠色轉(zhuǎn)型，環(huán)保部10月27日召開了京津冀、長三角、珠三角三大地區(qū)戰(zhàn)略環(huán)評項目啟動會。潘岳在啟動會上強調(diào)，規(guī)劃環(huán)評是推動綠色化轉(zhuǎn)型的重要抓手，規(guī)劃環(huán)評在決策鏈前端介入能夠使規(guī)劃更綠色環(huán)保，實現(xiàn)源頭預防。通過規(guī)劃環(huán)評，生態(tài)文明理念能轉(zhuǎn)變?yōu)閷崒嵲谠诘木G色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城市規(guī)劃、流域與區(qū)域規(guī)劃，實現(xiàn)理念的可操作化。要利用規(guī)劃環(huán)評推進發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃不斷綠色化，環(huán)境影響評價要在更高平臺、更大范圍、更深層次發(fā)揮源頭預防作用，為經(jīng)濟綠色化轉(zhuǎn)型提供有力支撐與保障。

規(guī)劃環(huán)評是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和結構升級的重要手段。目前環(huán)保產(chǎn)業(yè)與環(huán)保守法企業(yè)的成本仍然比兩高產(chǎn)業(yè)和環(huán)保違法企業(yè)要高得多。潘岳表示，要通過規(guī)劃環(huán)評，以區(qū)域限批、負面清單為手段，嚴格重點行業(yè)環(huán)境準入，倒逼高污染企業(yè)、環(huán)保違規(guī)企業(yè)淘汰退出，促進企業(yè)升級生產(chǎn)工藝、加快產(chǎn)品更新。同時規(guī)劃環(huán)評也體現(xiàn)了環(huán)保的公共屬性，可以使公眾提前對關涉切身利益的發(fā)展決策享有知情權與發(fā)言權。

近年來，規(guī)劃環(huán)評落地面臨巨大困難。由于規(guī)劃環(huán)評意見難以形成剛性約束，也沒有追責機制，未評先批現(xiàn)象比較普遍。2003年《環(huán)評法》實施以來通過審批的113個煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃中，有52個是在規(guī)劃環(huán)評尚未完成情況下審批的。未來5年是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的關鍵時期，也是規(guī)劃環(huán)評大有可為的關鍵時期，潘岳強調(diào)，面對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的巨大壓力，面對嚴峻的環(huán)境質(zhì)量，要迎難而上，以規(guī)劃環(huán)評落地引領環(huán)評改革與創(chuàng)新。

為此，環(huán)保部已經(jīng)開展大量工作。啟動對京津冀、長三角、珠三角三大地區(qū)進行戰(zhàn)略環(huán)評。啟動大量法律法規(guī)配套工作，爭取有關部門支持推動《環(huán)評法》、《規(guī)劃環(huán)評條例》和《建設項目環(huán)保管理條例》修訂，制定《建設項目環(huán)境保護事中事后監(jiān)督管理辦法》、《建設項目環(huán)境影響后評價管理辦法》。探索創(chuàng)新管理方式，探索區(qū)域污染物行業(yè)排放總量管理試點，通過管理區(qū)域行業(yè)總量調(diào)控區(qū)域范圍內(nèi)的開發(fā)規(guī)模和強度。嚴格重點行業(yè)審批，規(guī)范審批行為。修訂環(huán)評技術導則，強化大數(shù)據(jù)應用。啟動《環(huán)評公眾參與辦法》修訂，深化信息公開和公眾參與。

過去規(guī)劃未評先批、項目未批先建現(xiàn)象大量存在的重要原因是責任追究不到位，環(huán)保部將配合有關部門，嚴肅環(huán)評違法行為責任追究，依據(jù)新《環(huán)保法》和《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》相關規(guī)定制訂《規(guī)劃環(huán)評責任追究辦法》，讓違法責任人付出代價。