尹廣文 向平萍

摘要：社區(qū)作為社會(huì)系統(tǒng)的基本單元，既是社會(huì)治理的基石，也是社會(huì)治理最主要的基層載體。河北省域內(nèi)大量城市基層社區(qū)治理依然停留在地方政府主導(dǎo)、基層社區(qū)配合、社會(huì)組織依附的階段，存在行政色彩濃厚、居民自治不足、社區(qū)資源缺乏等問(wèn)題。為此我們要從加快“政社”分開改革、培育多元治理主體、強(qiáng)化社區(qū)居民自治、優(yōu)化社區(qū)治理環(huán)境等方面著手，以推動(dòng)河北省域內(nèi)城市基層社區(qū)治理創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)河北經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

關(guān)鍵詞：河北??；城市社區(qū)；社區(qū)治理；問(wèn)題與對(duì)策

社區(qū)治理即是依托于政府、社區(qū)自組織、社會(huì)組織、社區(qū)居民等參與主體應(yīng)對(duì)社區(qū)的公共問(wèn)題，共同完成和實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理的改革和發(fā)展的過(guò)程。在這一過(guò)程中，不同社區(qū)因其不同的地緣特征、區(qū)位環(huán)境、發(fā)展?fàn)顩r和社區(qū)需求，呈現(xiàn)出不同的治理形態(tài)。本研究通過(guò)對(duì)河北省域內(nèi)一些典型城市基層社區(qū)治理實(shí)踐的考察，以了解當(dāng)前我國(guó)社區(qū)總體的治理狀況、存在的問(wèn)題，進(jìn)而總結(jié)社區(qū)治理模式，尋求破解社區(qū)治理困境的路徑選擇。

一、河北省城市基層社區(qū)治理的現(xiàn)狀

河北省地處華北平原，環(huán)抱首都北京，毗連天津并緊傍渤海，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯。作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省和人口大省，其整體性的社區(qū)治理形態(tài)也經(jīng)歷了一個(gè)從傳統(tǒng)社會(huì)建立在血緣、姻緣、地緣等關(guān)系之上的“長(zhǎng)老統(tǒng)治”和“禮俗秩序” [1]，到1949年新中國(guó)成立后單位統(tǒng)領(lǐng)一切，成為國(guó)家社會(huì)管理和動(dòng)員的微觀組織基礎(chǔ)[2]，1985年開始的城市改革使得社區(qū)的治理問(wèn)題再次成為人們的關(guān)切，1991年民政部提出了“社區(qū)建設(shè)”的概念，標(biāo)志著社區(qū)建設(shè)在全國(guó)的正式展開和實(shí)踐推進(jìn)，當(dāng)前“社區(qū)治理”則成為社區(qū)主要的著力點(diǎn)和實(shí)踐方向。

就整體而言，河北當(dāng)前正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的調(diào)整期，呈現(xiàn)出從傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)換的中介形態(tài)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、基層社區(qū)、社會(huì)組織發(fā)育還不成熟，國(guó)家政府仍是社區(qū)治理的主導(dǎo)者，基層社區(qū)只不過(guò)是地方政府的“腿”，扮演著上傳下達(dá)的角色，而大量的社會(huì)組織還較為弱小，無(wú)法融入社區(qū)，參與治理。具體表現(xiàn)為：街道辦憑借行政性命令和權(quán)威性資源控制統(tǒng)領(lǐng)一切，社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)具體執(zhí)行和管理社區(qū)日常公共性事務(wù)，各類社會(huì)組織則依附于地方政府以獲取資源，社區(qū)居民依然處于被動(dòng)的接受和服從中。

二、河北省城市基層社區(qū)治理中存在的主要問(wèn)題

面對(duì)當(dāng)前河北省域內(nèi)城市基層社區(qū)治理的現(xiàn)狀，比照近幾年國(guó)內(nèi)其他地區(qū)，社區(qū)治理的實(shí)踐，研究者走訪和考察了河北省域內(nèi)幾個(gè)典型社區(qū)，通過(guò)實(shí)地觀察中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論歸納，我們發(fā)現(xiàn)河北省域內(nèi)城市基層社區(qū)治理普遍存在以下主要的治理困境和突出問(wèn)題。

首先，行政色彩濃厚，政府干預(yù)的“越位”與“缺位”普遍存在。受傳統(tǒng)社區(qū)管理體制和理模式的影響，河北省域內(nèi)大量的城市基層社區(qū)治理依然存在較為濃郁的行政化色彩，街道辦掌控著大量的社區(qū)治理資源，其憑借行政命令的方式，對(duì)基層社區(qū)進(jìn)行直接的行政性干預(yù)，以確保對(duì)基層的動(dòng)員和控制。一方面是大量的政府部門職能的基層下沉，爭(zhēng)先搶占社區(qū)，政府嚴(yán)重“越位”；另一方面大量的社區(qū)事務(wù)無(wú)法有效處理，造成普遍的服務(wù)“缺位”。

其次，居民自治不足，社區(qū)管理與社區(qū)服務(wù)效能低下、雜亂無(wú)序。社區(qū)居委被置于地方政府支配下，疲于應(yīng)對(duì)，缺乏合理的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，社區(qū)功能萎縮，特別是居委會(huì)的行政化和社區(qū)自治組織的缺乏等，導(dǎo)致了目前社區(qū)管理中居民參與制度的缺失，居民對(duì)街道或居委會(huì)組織的各類活動(dòng)不感興趣，造成社區(qū)自治缺乏活力。通過(guò)走訪調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)河北省域內(nèi)大量的社區(qū)普遍存在居民整體素質(zhì)不高，參與率低，居民自治的氛圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有形成。

最后，社區(qū)資源缺乏，各類社區(qū)內(nèi)組織和社會(huì)組織發(fā)展不充分、參與較少。傳統(tǒng)上政府壟斷著一切資源，而隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和“政社分開”社會(huì)改革的推進(jìn)，在地方政府社區(qū)管理職能退出的同時(shí)，卻沒(méi)有把其連帶的資源下放，造成社區(qū)資源匱乏，各類社會(huì)組織無(wú)法直接進(jìn)入社區(qū)，以彌補(bǔ)政府退出后的遺留空間。從我們考察的幾個(gè)典型社區(qū)來(lái)看，各類社會(huì)組織，都有進(jìn)入社區(qū)愿望，社區(qū)也有接納的需求，但是缺少一個(gè)連帶的中介。

三、推動(dòng)河北省城市基層社區(qū)治理創(chuàng)新的對(duì)策

當(dāng)前，河北正處在社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，京津冀協(xié)同發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略布局，為河北經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了一個(gè)新的機(jī)遇，社區(qū)治理創(chuàng)新將為河北的社會(huì)發(fā)展注入新的活力?？紤]到河北省域內(nèi)城市基層社區(qū)發(fā)展的實(shí)際，通過(guò)調(diào)研，我們認(rèn)為要推動(dòng)河北省域內(nèi)城市基層社區(qū)治理創(chuàng)新，應(yīng)著眼于以下幾個(gè)方面：

（一）加快“政社分開”改革，轉(zhuǎn)變政府職能以推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)。首先要打破政府對(duì)社會(huì)資源的壟斷，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)“外包”或“政府購(gòu)買”等方式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的多元參與和共享機(jī)制，促進(jìn)公共資源利用的效益最大化；其次要轉(zhuǎn)變政府職能，促使政府功能定位從管理主導(dǎo)型向公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，給社區(qū)自組織和社會(huì)組織功能發(fā)揮預(yù)留更大的自治空間；最后是服務(wù)型政府的建立，地方政府通過(guò)平臺(tái)搭建，在資源共享和平等對(duì)話協(xié)商下，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的治理。

（二）培育多元治理主體，推動(dòng)社會(huì)組織參與社區(qū)管理和社區(qū)公共服務(wù)。社區(qū)治理是一個(gè)多元參與，協(xié)同合作，共同推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的過(guò)程[3]。政府職能的轉(zhuǎn)變，直接的后果便是為大量社會(huì)組織的興起創(chuàng)造了巨大的空間，提供了適宜的土壤。首先通過(guò)廣泛的社會(huì)宣傳，引導(dǎo)公眾對(duì)社會(huì)組織的參與認(rèn)同，形成社會(huì)組織發(fā)展較為寬松的輿論環(huán)境；其次建立健全社會(huì)組織參與社區(qū)治理的政策法規(guī)設(shè)計(jì)，保障社會(huì)組織參與治理的合法性，賦予其參與治理應(yīng)有的社會(huì)地位；最后要積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社區(qū)中的居民參與到社會(huì)組織的實(shí)際運(yùn)作中去，通過(guò)切身參與，培育其公民精神和共同體意識(shí)，最終推動(dòng)社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。

（三）強(qiáng)化社區(qū)居民自治，促進(jìn)社區(qū)居民自我管理和自我服務(wù)能力提升。首先通過(guò)社區(qū)的需求調(diào)研，發(fā)現(xiàn)社區(qū)民居面臨的共同問(wèn)題和改善愿望，引導(dǎo)居民們?cè)谝环N共同關(guān)切下解決問(wèn)題的期許，以促成其相互合作，彼此負(fù)責(zé)的共同體意識(shí)；其次，引導(dǎo)居民積極參與到社區(qū)的公共事務(wù)中去，通過(guò)一系列活動(dòng)設(shè)計(jì)和任務(wù)解決，實(shí)現(xiàn)居民在參與中的了解和認(rèn)同，形成互幫互助的鄰里友愛(ài)關(guān)系；最后要規(guī)范社區(qū)居民選舉，落實(shí)好社區(qū)居民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的自治的政策法規(guī)，實(shí)現(xiàn)真正的社區(qū)自治。

（四）優(yōu)化社區(qū)治理環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社區(qū)安定有序、友愛(ài)和諧發(fā)展。首先要合理規(guī)劃，有序引導(dǎo)，社區(qū)建設(shè)與發(fā)展涉及方方面面，需要我們仔細(xì)謀劃、合理布局，形成一個(gè)較為合乎實(shí)際又具有一定前瞻性的社區(qū)建設(shè)和發(fā)展方略；其次要完善社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大社區(qū)活動(dòng)場(chǎng)地、居民娛樂(lè)設(shè)施、資金支持、專業(yè)人才隊(duì)伍、社區(qū)居民參與等方面建設(shè)；最后整合資源，形成多元主體參與、不同部門共同關(guān)切的合力格局，共同推動(dòng)社區(qū)安定有序、友愛(ài)和諧發(fā)展。

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