張淑華

【摘要】黨的十八屆三中全會和2015年一號文件都強(qiáng)調(diào)要深化農(nóng)村土地制度改革，對當(dāng)前和今后農(nóng)村集體土地如何進(jìn)一步發(fā)揮效益，增加農(nóng)民收入，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，指明了方向，提供政策保障。在現(xiàn)行法律和政策范圍內(nèi)，永州在深化農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程中，牢牢抓住土地流轉(zhuǎn)這個(gè)關(guān)鍵，就如何發(fā)揮農(nóng)村土地的巨大潛能進(jìn)行了積極地探索。

【關(guān)鍵詞】土地流轉(zhuǎn)；土地集約化；土地銀行

中圖分類號：D62文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號1006-0278（2015）11-023-02

一、土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和主要做法

（一）搭建土地流轉(zhuǎn)平臺

2010年4月，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，永州市伊塘土地銀行在伊塘鎮(zhèn)正式掛牌營運(yùn)，成為湖南省首家農(nóng)村土地銀行。同時(shí)，由冷水灘區(qū)政府批準(zhǔn)同意，組建伊塘鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)中心，實(shí)行兩塊牌子一套人馬。永州國家農(nóng)科園區(qū)成立后，為加強(qiáng)核心區(qū)的土地流轉(zhuǎn)工作，分別在上嶺橋鎮(zhèn)、竹山橋鎮(zhèn)、嵐角山鎮(zhèn)設(shè)置農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，以“明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”為前提，依法有序地開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。伊塘土地銀行及3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（以下簡稱土地銀行）屬非盈利性服務(wù)機(jī)構(gòu)，行長分別由各鎮(zhèn)鎮(zhèn)長兼任，工作人員由各鎮(zhèn)調(diào)劑安排，永州國家農(nóng)科園冷水灘區(qū)管委會負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)監(jiān)管指導(dǎo)。

（二）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序

園區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作主要操作程序分四步進(jìn)行：一是土地確權(quán)：通過對轄區(qū)農(nóng)戶可流轉(zhuǎn)土地的面積、地類進(jìn)行確權(quán)，頒發(fā)權(quán)屬界線圖，做到產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)能明確；二是土地流入：對無爭議的土地，土地銀行與農(nóng)戶簽定協(xié)議，分年度支付租金，按地類、位置、面積、四至界線、適宜用途、承包期限等分門別類建立臺帳；三是土地儲備：土地銀行通過整合土地開發(fā)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)開發(fā)等涉農(nóng)項(xiàng)目資金進(jìn)行整理，調(diào)整成片后予以儲備，在土地銀行和園區(qū)網(wǎng)站上掛網(wǎng)招商。四是土地流出：土地銀行對申請企業(yè)的資信狀況、市場前景、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、經(jīng)營模式等進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，對符合經(jīng)營資質(zhì)并符合園區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局的簽訂租賃合同，按照“交二押一”的模式（即繳納兩年租金質(zhì)押一年作保證金）繳納土地租金。

（三）完善土地流轉(zhuǎn)模式

1.農(nóng)村土地——土地銀行——公司模式。即農(nóng)戶將土地流入土地銀行，土地銀行根據(jù)需求租賃給農(nóng)業(yè)企業(yè)從事設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如園區(qū)的尚水生態(tài)農(nóng)業(yè)、和一生態(tài)農(nóng)業(yè)、惠民公司等，通過土地銀行租賃土地1120畝從事蔬菜種植等設(shè)施農(nóng)業(yè)，公司生產(chǎn)的香芋、辣椒、茄子等生態(tài)果蔬產(chǎn)品全部外銷廣東、香港等地。

2.農(nóng)村土地——土地銀行——公司——農(nóng)戶模式。即農(nóng)戶將土地流入土地銀行，土地銀行根據(jù)需求租賃給農(nóng)業(yè)企業(yè)從事設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，企業(yè)為生產(chǎn)需要再將土地反租給農(nóng)戶，由農(nóng)戶按照企業(yè)的要求進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)作業(yè)，公司提供種子、技術(shù)方面的指導(dǎo)與扶持，其生產(chǎn)的產(chǎn)品由公司按協(xié)議價(jià)統(tǒng)一收購。

3.農(nóng)村土地——土地銀行——專業(yè)合作社——農(nóng)戶模式。即農(nóng)戶將土地流入土地銀行，土地銀行統(tǒng)一租賃給專業(yè)合作社，專業(yè)合作社根據(jù)需要將土地反租給合作社成員，通過統(tǒng)一提供種苗、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)種植、統(tǒng)一技術(shù)管理，統(tǒng)一協(xié)議收購的方式進(jìn)行生產(chǎn)。

4.健全土地流轉(zhuǎn)防范機(jī)制

為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作順利開展，防范土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，園區(qū)管委會出臺了《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法》，對土地流轉(zhuǎn)堅(jiān)持“依法、自愿、有償”原則，明確對個(gè)別不愿流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶，不得以少數(shù)服從多數(shù)的形式強(qiáng)迫其流轉(zhuǎn)；堅(jiān)持“三個(gè)不得”的原則，土地流轉(zhuǎn)不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地農(nóng)業(yè)用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益；實(shí)行“交二押一”模式，即企業(yè)合同之年起首付兩年租金，其中一年租金作為風(fēng)險(xiǎn)保證金，待租賃期最后一年轉(zhuǎn)為租金，切實(shí)防范土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

二、土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

（一）土地流轉(zhuǎn)地行為不規(guī)范

有的地方先期土地流轉(zhuǎn)存在農(nóng)戶間自發(fā)進(jìn)行，只有口頭約定，沒有簽定專門有效的書面合同的現(xiàn)象，沒有規(guī)范雙方的義務(wù)和權(quán)利，一旦一方不履行義務(wù)，導(dǎo)致另一方受到利益損失。

（二）土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制不完善

當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化運(yùn)作機(jī)制還沒有完全建立，更未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，土地流轉(zhuǎn)對象與范圍選擇地余地小，往往出現(xiàn)農(nóng)戶有轉(zhuǎn)讓土地意向，卻找不到合適的企業(yè)業(yè)主；而需要土地的企業(yè)業(yè)主有投資意向，卻找不到合適土地的現(xiàn)象。

（三）失地農(nóng)民社會保障不完善

土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民事實(shí)上已失地。但是，這部分人仍然是“農(nóng)民”的身份和待遇，由于園區(qū)還處于起步建設(shè)階段，就業(yè)、保險(xiǎn)等方面還無力顧及。如果長此下去，失地農(nóng)民不僅沒有得到應(yīng)有的發(fā)展，而且農(nóng)村社會可能會在住房、收入、秩序、環(huán)境等方面出現(xiàn)倒退的現(xiàn)象。

（四）土地流轉(zhuǎn)具體操作不確定

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，企業(yè)業(yè)主往往要求地塊面積大，相對集中，而有流轉(zhuǎn)愿望的農(nóng)戶所承包的土地面積少、地塊小，“插花田”多，要實(shí)現(xiàn)土地的集中連片，有待于承包土地的農(nóng)戶一致同意才能實(shí)現(xiàn)。但農(nóng)戶間的情況千差萬別，有的愿意流轉(zhuǎn)，有的不愿意流轉(zhuǎn)；有的愿意長期流轉(zhuǎn)，有的愿意短期流轉(zhuǎn)，意見難以統(tǒng)一，這些客觀因素在一定程度上阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。

三、對土地流轉(zhuǎn)工作的建議

（一）強(qiáng)化平臺建設(shè)，增強(qiáng)服務(wù)功能

一是實(shí)行土地?cái)?shù)字化管理。對核心區(qū)所有集體土地進(jìn)行調(diào)查摸底，對可流轉(zhuǎn)土地按地類、位置、面積、適宜用途、承包期限等分門別類建立臺帳，結(jié)合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，配以招商簡介，適時(shí)掛網(wǎng)招商。二是實(shí)行平臺功能整合。對土地流轉(zhuǎn)、項(xiàng)目資金兩個(gè)平臺統(tǒng)籌整合，土地流入土地銀行后，著手啟動國土、開發(fā)、農(nóng)業(yè)、水利等項(xiàng)目實(shí)施改造整理，以“項(xiàng)目跟著土地流轉(zhuǎn)走”的方式，生地變熟地，提高土地的流出價(jià)值。三是實(shí)行土地流轉(zhuǎn)有償服務(wù)。對經(jīng)改造整理后的流轉(zhuǎn)土地，土地銀行租賃給企業(yè)或?qū)I(yè)合作社，按每畝每年增加20斤稻谷的標(biāo)準(zhǔn)收取管理服務(wù)費(fèi)，保障土地銀行的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）強(qiáng)化招商選商，提高準(zhǔn)入門檻

一方面，加大農(nóng)業(yè)招商引資力度，積極開展特色農(nóng)業(yè)與國內(nèi)外知名品牌企業(yè)聯(lián)姻招商活動，全力引進(jìn)農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略投資者參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。另一方面，變招商為選商，對前來投資的經(jīng)營者要提高其資質(zhì)門檻。經(jīng)營主體要有較強(qiáng)的資本優(yōu)勢，具備一定的抗風(fēng)險(xiǎn)能力；要在特色農(nóng)業(yè)方面具備生產(chǎn)、加工、銷售等方面的優(yōu)勢。

（三）強(qiáng)化機(jī)制創(chuàng)新，防范流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)

盡快出臺全市性的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范管理辦法》，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)秩序。成立土地流轉(zhuǎn)仲裁委員會，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理土地流轉(zhuǎn)糾紛，維護(hù)群眾合法權(quán)益。建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，由市、區(qū)、鎮(zhèn)三級每年投入一定的資金，建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，對租賃企業(yè)或合作社按土地租賃總價(jià)格的 10%繳納土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，凡因自然災(zāi)害或不可抗拒原因造成損失不能支付地租的企業(yè)、專業(yè)合作社或?qū)I(yè)戶，從風(fēng)險(xiǎn)基金中支付租金。

（四）強(qiáng)化政策配套，推進(jìn)社保改革

建議出臺土地流轉(zhuǎn)后失地農(nóng)民相關(guān)的配套政策，推進(jìn)農(nóng)村社會保障改革。一是養(yǎng)老保險(xiǎn)。失地農(nóng)民可辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，自愿選擇參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)或企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)；二是醫(yī)療保險(xiǎn)。失地農(nóng)民可自愿選擇參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)；三是最低生活保障。失地農(nóng)民符合城市最低生活保障條件的，可申請辦理城鎮(zhèn)居民最低生活保障；四是住房保障。失地農(nóng)民自愿放棄宅基地的，到規(guī)劃的集中居住區(qū)即社區(qū)新村安排居住，新房建設(shè)資金主要來源宅基地住房拆遷資金和拆遷獎(jiǎng)補(bǔ)資金，不足部分由村民自籌解決；五是就業(yè)保障。失地農(nóng)民自愿到園區(qū)企業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)基地務(wù)工的，免費(fèi)培訓(xùn)，優(yōu)先安排，“零就業(yè)”家庭保證至少一人實(shí)現(xiàn)就業(yè)；六是收入保障。穩(wěn)步增長土地出租和勞務(wù)收入，失地農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)出去后，有關(guān)的惠農(nóng)政策繼續(xù)享受。

參考文獻(xiàn)：

[1]張偉麗，扈映，米紅.中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)：問題及影響因素——一個(gè)文獻(xiàn)綜述[J].東岳論叢，2013（01）.

[2]張啟榮.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營的研究與分析[J].中國科技博覽，2015（23）.

[3]孟千海.土地流轉(zhuǎn)助推永州土地增值[N].永州日報(bào)，2015-05-06（4-5）.