袁哲路 曹佳

[摘要]本文分析建設(shè)占用耕地表土層剝離再利用工作在全國范圍的推進趨勢，探討南京市開展表土層剝離面臨的技術(shù)問題，以及南京市開展表土層剝離可采用的模式，為南京市開展表土層剝離工作提供建議。

[關(guān)鍵詞]耕地;表土層剝離;再利用

耕地表土層是經(jīng)過多年農(nóng)業(yè)勞作所形成的優(yōu)質(zhì)土壤，適合農(nóng)作物生長，是保證農(nóng)作物產(chǎn)量的基礎(chǔ)。一方面土地開發(fā)整理新增的耕地缺乏優(yōu)質(zhì)表土層，土質(zhì)較差，生產(chǎn)力較低;另一方面建設(shè)占用耕地時將大量優(yōu)質(zhì)表土層就地掩埋，事實上形成了資源浪費。本文通過對其他省市開展表土層剝離工作先進經(jīng)驗和典型做法的分析研究，探討南京市開展表土層剝離工作的可行性：

一、南京市表土剝離工作現(xiàn)狀

（一）南京市耕地現(xiàn)狀

南京市由低山、崗地、河谷平原、濱湖平原和沿江河地等地形單元構(gòu)成，地貌區(qū)域為寧、鎮(zhèn)、揚山地的一部分，丘陵、崗地分布多，中低產(chǎn)田比重高。全市低山丘陵崗地面積大，田坎占農(nóng)用地的比重高達3.03%，是全省平均水平（0.70%）的4.3倍;丘陵、崗地分布耕地多，中低產(chǎn)田比例較高，其中中產(chǎn)田占48.10%，低產(chǎn)田占25.60%，耕地質(zhì)量建設(shè)和產(chǎn)能提升任務(wù)重。同時，南京市土地類型復(fù)雜，丘陵崗地與平原圩區(qū)在土地開發(fā)強度、農(nóng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)、耕地后備資源數(shù)量等方面存在顯著差異。2010年末，全市其他草地、灘涂、沼澤地和裸地等總面積為14823.07公頃，僅占土地總面積的2.25%，耕地后備資源匱乏，且受地形地貌條件的限制，以及保護生態(tài)環(huán)境和防汛抗洪等需要，開發(fā)利用難度較大。

（二）建設(shè)占用耕地現(xiàn)狀

南京市在耕地后備資源匱乏的同時，每年建設(shè)占用耕地面積依然較高，2010年至2014年，南京市建設(shè)占用耕地面積分別為3.309萬畝、2.643萬畝、2.552萬畝、1.396萬畝和1.901萬畝，這些被占用耕地基本上都是處于交通便利地區(qū)的優(yōu)質(zhì)耕地，在占用這些耕地時表土層未實行剝離，造成了大量的浪費。

二、表土層剝離再利用工作全國推進趨勢分析

從吉林省的推進情況看，1998年，吉林省長余高速公路建設(shè)中就實施表土剝離與利用工作，使3900畝優(yōu)質(zhì)黑土地得以復(fù)墾，也為建設(shè)單位節(jié)約了7000多萬元永久性征地費用，該省積極推廣“長余模式”，近年來建設(shè)的5條高速公路都借鑒該模式進行了復(fù)墾。從1982年開始，就已經(jīng)開展表土層剝離工作，通過鼓勵干部群眾投工投勞投設(shè)備、鼓勵企業(yè)和自然人投資等形式，以表土搬家的方式造地121.2公頃，占全市耕地總面積的1%;近年來，該省白城市、臨山市、江淅縣等多個市縣參照“圖們模式”開展了復(fù)墾工作。

三、南京表土層剝離工作關(guān)鍵問題探討

（一）表土層剝離試點選擇問題

1.可以選擇開發(fā)區(qū)作為試點

南京推行表土層剝離工作可以依托的載體很多，如選擇開發(fā)區(qū)作為試點，鑒于今年江北國家級新區(qū)剛剛獲批，后期有大量的建設(shè)工程，將占用的耕地也是在南京屬于質(zhì)量優(yōu)良的江灘地，地方政府也有推行表土層剝離工作的意愿，在江北新區(qū)推行表土層剝離工作擁有得天獨厚的條件。

2.可以選擇大型干線交通工程作為試點

除了選擇開發(fā)區(qū)作為試點，也可以選擇依托大型干線交通建設(shè)工程，南京屬于南北交通樞紐，每年的交通建設(shè)工程量較大。除了交通工程占用耕地，還有取土場取土、建設(shè)壓占等形式破壞的耕地，都應(yīng)該列入表土層剝離試點范圍。

（二）表土層剝離以后的利用問題

1.開發(fā)區(qū)作為試點可以土地綜合整治利用為主

如選擇開發(fā)區(qū)作為試點，可以就近選擇土地綜合整治項目進行利用，南京市近些年土地整治規(guī)模遠大于建設(shè)占用耕地面積，優(yōu)質(zhì)表土依然供不應(yīng)求。除了用于土地整治項目剝離的表土也可以用于中低產(chǎn)田改造、城市綠化等方面。

2.交通工程作為試點可用于取土場等復(fù)墾工程

如選擇大型交通干線工程作為試點，表土剝離以后可主要用于取土場等破壞的耕地后期復(fù)墾工程，也可就近選擇土地綜合整治項目進行利用。

（三）表土層剝離以后的存儲問題

為盡量較少農(nóng)民損失，土地綜合整治項目一般盡量選擇農(nóng)民收割以后的季節(jié)進行施工，如果表土剝離發(fā)生在沒有土地綜合整治項目施工的季節(jié)，就得另外尋找表土利用方式，或者進行存儲?？梢栽谕恋鼐C合整治項目較多的鎮(zhèn)街附近建立剝離表土集中堆放點，國土部門進行統(tǒng)一管理，保證剝離表土肥力不流失。

（四）表土層剝離工作財政保障問題

建設(shè)占用耕地表土層剝離再利用過程需要經(jīng)過剝離、運輸、存儲、利用等工序，必然帶來成本的增加。主要有三個部分：一是項目用地成本。余姚市在試點時是由項目用地單位無償進行剝離，后來是在土地出讓金中劃出2萬元/畝的費用用于表土層剝離利用工作，但實際上是將土地出讓成本增加，最終仍是由項目單位支出該費用，項目單位會不理解、不支持;二是剝離再利用成本。寧波市曾測算過剝離和搬運成本，1畝地剝離30公分表土后，運到5公里以外的項目區(qū)再利用，以實際值計，每畝剝離和搬運成本需4300元，每增加5公里，剝離和搬運成本每畝還需增加2000-3000元。三是存儲成本。如果剝離的土地需要先行堆放存儲再利用的話，還要相應(yīng)增加場地管護與再利用等成本。在政策設(shè)計的時候就要充分考慮成本問題，財政保障必須首先到位。

四、南京市推行表土層剝離再利用工作的意見建議

（一）做好政策設(shè)計，強化行政力度

要積極穩(wěn)妥地推進此項工作，離不開重視政策與資金的支持與保障，因此，需要從市級層面做好政策設(shè)計，強化組織領(lǐng)導(dǎo)，明確責任分工，建立獎懲機制等，排除異議，消除疑慮，促使相關(guān)部門齊抓共推，提高耕地保護水平。

（二）試點積累經(jīng)驗，分步推進實施

借鑒其他省市先試點后推廣的工作經(jīng)驗，南京市可在市級層面篩選試點區(qū)，試點區(qū)再選擇試點鎮(zhèn)街推行表土層剝離再利用工作;南京市參照“長余模式”，可選擇干線公路等某一類型項目進行試點，通過經(jīng)驗的積累，逐步向全市推行建設(shè)占用耕地表土層剝離再利用工作。

（三）加強宣傳發(fā)動，確保推進順利

表土層剝離再利用工作雖然很重要，但對南京來說，畢竟還是一個新工程，而且這項工程不僅費錢費力，還不易顯現(xiàn)政績，從余姚市的實踐看，推廣之初，區(qū)和鎮(zhèn)街政府以及項目用地單位肯定會有一定的抵觸情緒，因此，在市領(lǐng)導(dǎo)的重視和相關(guān)部門的強力推進中，還需要加強工作宣傳，既要在政策設(shè)計中返利于基層，返利于民，更要通過宣傳，讓基層政府、村集體和農(nóng)民了解這項工程的重要性，積極實施并做好每一個工程，確實讓好事辦好。

參考文獻

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作者簡介

袁哲路，現(xiàn)有職稱：助理工程師;研究方向：土地資源管理。