梁思敏

【摘 要】煙草企業(yè)作為大型國企，隨著所處內(nèi)外環(huán)境的日趨復雜，將面臨更多的法律風險，需要建立法律風險防控體系來保障企業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。文章結(jié)合煙草企業(yè)法律風險的表現(xiàn)及相應防控機制的發(fā)展和問題，進一步探討如何建設法律風險防控體系，以期對煙草企業(yè)法律風險防控實踐提供一定的理論參考。

【關鍵詞】煙草；企業(yè)；法律風險；防控體系

煙草行業(yè)加強法治建設是貫徹落實依法治國基本方略的具體體現(xiàn)，也是鞏固煙草專賣制度的必然選擇。煙草行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展離不開法律的支撐和保障，隨著全球化進程的加快、我國市場經(jīng)濟體制改革的深化、國家法治化建設的逐步深入、人民群眾法律意識日益提高及全社會控煙履約的推進，煙草行業(yè)迎來機遇的同時，面臨著復雜多變的形勢和巨大挑戰(zhàn)。法治環(huán)境時刻影響煙草行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，法律風險是各煙草企業(yè)不可回避的重要內(nèi)容，必須重視法律風險的影響，努力構(gòu)建行之有效的防控體系，盡快提高防范法律風險的意識和能力，積極應對、解決生產(chǎn)經(jīng)營中出現(xiàn)的法律司題，從而保證企業(yè)的健康有序發(fā)展。

一、相關定義、表現(xiàn)及發(fā)展

（一）法律風險的相關定義及表現(xiàn)

煙草專賣體制依賴于《煙草專賣法》、《煙草專賣法實施條例》等相關法律法規(guī)及規(guī)章制度存在，作為壟斷行業(yè)，自2003年以來逐步實現(xiàn)煙草商業(yè)企業(yè)與煙草專賣局政企合一，煙草工業(yè)企業(yè)通過不斷合并，數(shù)量不斷減少，規(guī)模不斷擴大，行業(yè)迅速發(fā)展使得人、財、物等資源上具有較大優(yōu)勢，但煙草行業(yè)成立三十年以來累積的諸多問題尚未完全得到解決，在控煙履約呼聲高漲的今天受到社會關注度更高，各種內(nèi)外因素引發(fā)的風險屢屢浮現(xiàn)、防不勝防。煙草企業(yè)在追求發(fā)展壯大和經(jīng)營業(yè)務拓展的過程中抗風險能力較弱，法律風險防控不可避免地成為需要重點考慮的課題。

自2004年《國有企業(yè)法律顧司管理辦法》中提到法律風險以來，法律風險成為企業(yè)關注的焦點。法律風險以承擔法律責任為特征，是法律上不利后果發(fā)生的潛在條件和隱患。煙草企業(yè)法律風險是指煙草企業(yè)由于不了解法律、疏于法律審查，或者規(guī)避法律監(jiān)管而違反國家法律、法規(guī)或者其他規(guī)章制度導致承擔法律責任或者受到法律制裁的風險，及主觀上不知道采取法律手段對自己的權(quán)利或者將要遭受的經(jīng)濟損失進行法律救濟所帶來的經(jīng)濟損失的風險，主要集中圍繞“兩煙”生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務及專賣執(zhí)法行為，可分為外部法律風險和內(nèi)部法律風險。外部法律風險是指因社會經(jīng)濟變化、法律政策調(diào)整等因素引發(fā)的法律風險，內(nèi)部法律風險是指生產(chǎn)經(jīng)營、管理決策等因素引發(fā)的法律風險。隨著經(jīng)濟社會的變化發(fā)展及國家法律法規(guī)制度的不斷調(diào)整，煙草企業(yè)中一些原本較為安全的領域或一些不為人注意或之前不存在的潛在法律風險逐步暴露出來，比如企業(yè)內(nèi)部管理過程中如經(jīng)營決策、財務管理、基建工程、對外投資經(jīng)營及勞動用工等方面存在諸多法律風險，如現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)建設、采用各種新型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式、臨時性用工等法律風險隨之出現(xiàn)。如果對法律風險估計不足或處理不當，不僅會帶來經(jīng)濟上的損失，甚至會造成嚴重的法律后果。

（二）煙草法律風險防控的發(fā)展

隨著法制煙草建設進程的推進，對法律風險的認識逐漸得到強化，一些煙草企業(yè)有意識、無意識地建立了正式或者非正式的防控機制。2014年國家煙草專賣局印發(fā)了《國家煙草專賣局關于全面深入推進法治煙草建設的意見》（國煙法【2014】41號），提出了構(gòu)建法律風險防控體系的目標。2014年5月國家煙草專賣局下發(fā)《煙草行業(yè)法律風險防控建設工作要點》（國煙法【2014】221號），標志著法律風險防控正式列為一項重要工作，提出了法律風險防控的基本框架、評估方法、工作重點及工作要求，為煙草商業(yè)企業(yè)推進法律風險防控體系建設提供了有益的參考和借鑒。只有建立完善的法律風險防控機制，煙草企業(yè)在懂法、守法的基礎上從事各種生產(chǎn)經(jīng)營活動，在他人侵犯自己的合法權(quán)利時能夠及時拿起法律武器，才能有效避免法律風險。

二、存在的問題

一些煙草企業(yè)還未充分重視法律風險防控體系建設，實際操作和運用過程中出現(xiàn)諸多問題

（一）對法律風險重視不夠，法律風險防控機制未建立健全

大多數(shù)煙草企業(yè)都建立了關于財務審計、內(nèi)部監(jiān)督管理、質(zhì)量安全等內(nèi)部控制規(guī)范機制，但由于一些企業(yè)及主要決策者對法律環(huán)境和法律風險認知不夠、把握不足，或固步自封、觀念陳舊、仍然以高高在上的態(tài)度自居，或基于降低成本開支等考慮，或存在僥幸心理，對建立法律風險防控機制的重視不夠，經(jīng)營決策不考慮法律因素，甚至違法經(jīng)營等，企業(yè)沒有建立完善的法律風險防控機制，認為防范法律風險就是遇到訴訟找個律師打官司，象征性地開展法律培訓，或是僅僅制作一些標語口號“寫在紙上，貼在墻上”，使法律風險防控流于形式。

（二）法律風險排查不全面、深入，防控執(zhí)行不力

對法律風險排查不廣泛、深入徹底，對涉及重大法律風險的重要環(huán)節(jié)、流程和崗位研究不夠，人員參與程度低，導致防控機制基礎不牢固。或者雖然建立了法律風險防控機制，但遇到具體司題以強調(diào)靈活性為由而不按規(guī)定程序辦理，使其失去效用而形同虛設。

（三）上下要求不一致，法律風險防控存在權(quán)力漏洞

從現(xiàn)狀來看，許多法律風險往往是管理人員決策錯誤或為謀取個人或小團體的利益而置企業(yè)防控機制于不顧，弄虛作假、故意規(guī)避。但出現(xiàn)司題只追究執(zhí)行者的責任，導致法律風險防控機制對下不對上，長此以往，上行下效，使法律風險防控機制讓位于個人意志。

（四）法律風險防控機制陳舊老化，不能適應現(xiàn)實需要

在專賣專營、缺少競爭、受煙草專賣法律法規(guī)完全保護的不當認識影響下，法律風險防控還停留在若干年前，不能與時俱進、及時適應企業(yè)發(fā)展的需要，或制度不完善、職責不細化、責任不落實。

三、對煙草企業(yè)法律風險防控體系建設的建議

目前煙草企業(yè)法律風險防控中問題存在的根源在于企業(yè)的風險管理與法律環(huán)境變化之間存在著差距。外部法律風險不是企業(yè)能夠掌控的，不能從根本上杜絕；但內(nèi)部法律風險是企業(yè)能夠有效防范和控制的，應當作為防控的重點。具體來說，建設煙草企業(yè)法律風險防控機制就是要根據(jù)法律風險的特性，以有效防范或及時化解為核心內(nèi)容，通過識別、評估法律風險，確定法律風險應對策略，建立法律風險預警處置機制，將法律風險防控擴展到制度規(guī)范、業(yè)務流程、崗位職責及決策管理中，由決策層、各管理部門和全體員工共同參與，細化和分解責任，從而形成對法律風險進行防范、控制和化解的一整套制度和流程。具體以下從六方面探討法律風險防控體系建設。

（一）加大教育宣傳力度，轉(zhuǎn)變觀念，提高認識

從四方面加大教育宣傳力度，一是采取普法教育、對重要崗位進行法律風險管理上崗培訓、宣傳相關防控措施，教育引導決策者及全體員工提升法律素養(yǎng)、提高對法律風險及防控機制的認識和重視；二是結(jié)合“兩煙”生產(chǎn)經(jīng)營特點，通過情景模擬演練提高人員防范和處理危機的實踐能力；三是法規(guī)部門、煙草專賣執(zhí)法部門等部門應對所需的法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件進行認真收集、妥善保管，各部門應把新的法律法規(guī)和其他要求傳達給員工和其他相關方，并認真組織學習貫徹執(zhí)行；四是組織全員了解煙草行業(yè)所處的客觀環(huán)境，樹立憂患意識、危機意識和責任意識，不盲目樂觀，不固步自封，形成本企業(yè)法律風險防范的共識。

（二）建立健全組織機構(gòu)，增強防控合力，打牢管理基礎

將法律風險防控納入法制煙草建設、企業(yè)管理、危機管理、綜治維穩(wěn)工作等范疇，切實加強組織領導，由主要領導負總責，各分管領導具體負責，法規(guī)部門牽頭，引入各部門參與、突破由個別部門管理的局限，建立高效聯(lián)動機制，發(fā)揮防控合力，建立公共媒體輿論的監(jiān)測機制，與其他公檢法等外部單位做好溝通協(xié)調(diào)。

（三）全方位、深層次排查法律風險源，完善制度規(guī)范，有效防范法律風險

1.參照安全生產(chǎn)標準化管理體系對法律風險源進行辨識、風險評價和風險控制。

（1）自上而下、自下而上地組織全員認真、仔細、及時查找法律風險源或隱患，經(jīng)過匯總整理、深入分析企業(yè)可能出現(xiàn)的各種法律風險，法律風險可以梳理出行政執(zhí)法、卷煙生產(chǎn)經(jīng)營、煙葉生產(chǎn)經(jīng)營、煙水工程建設、“三項工作”、財務管理、勞動用工、社會輿論等類別，可分為決策層、管理層、員工層、外聘人員層等不同層次，可分為法律法規(guī)的因素、人的因素、物和環(huán)境的因素及管理因素等引發(fā)因素，并考慮過去、現(xiàn)在、將來三種時態(tài)，然后梳理出重點法律風險源。

（2）可以參照安全生產(chǎn)標準化管理體系中作業(yè)條件危險性評價法即LEC法，用公式表示：D=L×E×C，D=風險值，L=發(fā)生事故的可能性大小，E=暴露危險環(huán)境的頻繁程度，C=發(fā)生事故可能出現(xiàn)的結(jié)果，劃分風險值D的風險等級，并制定對應的控制措施。法律風險也可以使用科學方法進行量化，確定法律風險識別評估準則，從而分清輕重緩急以便防控和處置，增強可操作性。

2.制定完善相關制度規(guī)范和流程，建立預見、預警、預控機制，制定法律風險預防、控制及處理預案，確保有據(jù)可依。一是明確“四不放過”原則指法律風險防控應遵循的原則，即：風險源沒有查清不放過、人員沒有受到教育不放過、防控制度流程不建立不放過、防范職責和措施沒有落實不放過。二是實現(xiàn)防控職責和程序的制度化、體系化，明確各部門、崗位在法律風險管理中的職責和作用，將法律風險防控責任和要求分解到具體崗位，實現(xiàn)管理無漏洞。三是由于客觀環(huán)境的變化使法律風險不確定因素增多，因而法律風險控制應是不斷動態(tài)更新的，要開展常態(tài)化自檢自查，定期進行內(nèi)部審查、評估、調(diào)整、更新，確保企業(yè)法律風險防控體系運轉(zhuǎn)正常，在法律后果發(fā)生之前主動避開。

（四）規(guī)范源頭，全面加強內(nèi)部管理，切實推進依法治企

“嚴格規(guī)范”是行業(yè)發(fā)展的生命線，防控機制的根本在于規(guī)范企業(yè)各項工作，從源頭規(guī)避法律風險。將企業(yè)各項工作納入法制化、規(guī)范化的軌道，全面提升內(nèi)管監(jiān)督管理水平，做到依法管理、依法行政、依法生產(chǎn)經(jīng)營，提升企業(yè)的執(zhí)行力，促進了企業(yè)由傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代管理、規(guī)范管理、精益管理的方向轉(zhuǎn)變，為風險防控提供有利的內(nèi)部法律環(huán)境；推動“三項工作”規(guī)范運行、管理，嚴格落實基層辦事公開民主管理，特別將涉及重大投資、重大資產(chǎn)處置、勞動用工、知識產(chǎn)權(quán)保護、法律糾紛處理等重大事項的決策納入合法性審查范圍，作出重大決策前進行法律風險評估，出具法律意見書，簽訂合同前對合同主體、內(nèi)容、標的等事項的合法性、真實性和完整性進行法律審查，有效防范經(jīng)濟合同法律風險；煙草專賣行政執(zhí)法要按照規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法要求，進一步落實行政執(zhí)法責任制，增強執(zhí)法程序、過程、處置的透明度和規(guī)范化，嚴格違規(guī)司責處理，營造良好執(zhí)法環(huán)境；此外，突出“制度+科技”、“人防+技防”優(yōu)勢，切實推進運用相關信息平臺系統(tǒng)，有利于形成過程透明、監(jiān)督到位、責任清晰、快速反應、高效運轉(zhuǎn)的工作流程，著力解決監(jiān)督不全面、不及時、不深入等司題。

（五）強化領導職責，追究責任一視同仁

法律風險防控機制要做到令行禁止、暢通無阻，就要求管理人員和職工嚴格遵守，管理人員要樹立表率作用，在運用職權(quán)時要嚴格依法辦事，不得有特例、特權(quán)。對違法違規(guī)或因法律風險造成不利后果的相關人員要依法依規(guī)嚴肅司責，追究責任對管理人員和員工要一視同仁。

（六）突出重點，建立健全法律顧問制度

確立企業(yè)法律顧問在法律風險控制中的核心作用，嚴格法律審核把關，定期邀請法律顧問給予現(xiàn)場解疑，為生產(chǎn)經(jīng)營決策提供法律意見，及時解決經(jīng)營管理中的法律司題，做出重大決策之前加強咨詢交流，在發(fā)生不可調(diào)和的突發(fā)事件、重大經(jīng)濟糾紛等危機情況時，及時邀請律師介入，遏止事態(tài)進一步惡化，有效化解矛盾。