萬平　王軍

摘要 實行耕地數(shù)量和質(zhì)量保護并重，保護耕地資源、提升耕地質(zhì)量已上升為國家戰(zhàn)略，在人地矛盾日益激化和農(nóng)用地整治潛力日益匱乏的雙重壓力下，探尋既能保護耕地資源又能突破現(xiàn)有整治瓶頸的模式是農(nóng)村土地整治工作的當(dāng)務(wù)之急。該研究從農(nóng)用地“旱改水”工程的現(xiàn)實意義入手，對國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗和做法進行了總結(jié)，為重慶市農(nóng)用地“旱改水”整治工程提供參考。

關(guān)鍵詞 農(nóng)用地；整治；工程技術(shù)；綜述

中圖分類號 S28 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2015）20-186-02

Abstract Implementation of protection of both quantity and quality of farmland， improve the quality of cultivated land has risen to national strategies， under the dual pressures of increasingly intensified contradiction between man and land and agricultural land regulation potential increasing scarcity， how can we both protect land resources and beyond the current rural land remediation mode is a priority remediation work. Starting from practical significance of dryfarm land transfer to paddy field， the relevant experiences at home and abroad were summarized， which will provide reference for dryfarm land transfer to paddy field.

Key words Agricultural land； Land arrangement； Engineering and technology； Summary

十八大以來，中共中央、國務(wù)院對嚴(yán)防死守18億畝耕地保護紅線、確保使用耕地面積基本穩(wěn)定、實行耕地數(shù)量和質(zhì)量保護并重提出了新的要求，保護耕地資源、提升耕地質(zhì)量已上升為國家戰(zhàn)略。2013年12月3日，習(xí)總書記在中央經(jīng)濟工作會議中強調(diào)要毫不動搖堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度。要嚴(yán)格執(zhí)行以補定占、先補后占、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田的規(guī)定，堅決糾正占優(yōu)補劣問題。為了貫徹落實中共中央、國務(wù)院的決策部署，國土資源部在2014年18號文件《關(guān)于強化管控落實最嚴(yán)格耕地保護制度的通知》中明確指出：要堅持耕地保護優(yōu)先、數(shù)量質(zhì)量并重的原則。對于重慶市而言，每年耕地總面積基本保持平衡，但如果對建設(shè)占用耕地按照“占水田補水田”的原則進行統(tǒng)計，那么將需要另外補充1.00萬～1.33萬hm2左右的水田才能夠?qū)崿F(xiàn)耕地在質(zhì)量與數(shù)量上的占補平衡。并且在未來一定時期內(nèi)，建設(shè)占用水田的面積還在不斷增大，使得水田面積本就有限的重慶在耕地保護工作上面臨更加艱巨的挑戰(zhàn)，也使其與“占水田補水田”基本原則的矛盾日益突出。這就要求將農(nóng)地整治成優(yōu)質(zhì)耕地（特別是水田）才能夠滿足占補平衡的需求。

1 “旱改水”的意義

1.1 創(chuàng)新農(nóng)地“旱改水”整治模式，符合貫徹國家政策傾斜的主要行動

中共中央、國務(wù)院高度重視耕地保護工作，已將保護耕地資源、提升耕地質(zhì)量已上升為國家戰(zhàn)略。但是，由于目前農(nóng)地整治缺乏相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范中對農(nóng)地“旱改水”整治工程技術(shù)進行要求，相應(yīng)的“旱改水”整治工程技術(shù)較為欠缺，導(dǎo)致現(xiàn)有的農(nóng)地整治在進行鄉(xiāng)村建設(shè)時忽視了補充耕地質(zhì)量的重要性，出現(xiàn)大面積補充的平整耕地土層薄、肥力低、礫石含量大、地力差等問題，嚴(yán)重制約保護耕地建設(shè)的發(fā)展。因此，推進農(nóng)地整治工程必須改變固有模式和做法，引入“旱改水”理念，研究農(nóng)地“旱改水”整治工程技術(shù)，克服以往常規(guī)農(nóng)地整治帶來的補充耕地質(zhì)量嚴(yán)重偏低的不足，從而助推農(nóng)地“旱改水”整治從片面追求耕地數(shù)量增加向以耕地質(zhì)量提升及生態(tài)保護為目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，堅決抵制占優(yōu)補劣問題發(fā)生，以期實現(xiàn)保障18億畝耕地保護紅線的戰(zhàn)略目標(biāo)。

1.2 提升重慶市農(nóng)地整治技術(shù)水平，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要

目前，重慶市開展農(nóng)地整治已逾10年，農(nóng)村土地整治技術(shù)已趨于成熟。農(nóng)地整治對優(yōu)化重慶市土地空間結(jié)構(gòu)、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、加強耕地資源保護、促進重慶市城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加速實現(xiàn)等方面發(fā)揮了重要作用，為重慶市帶來巨大的經(jīng)濟和社會效益。然而，由于現(xiàn)有技術(shù)體系不完善，缺乏相應(yīng)的農(nóng)地“旱改水”整治標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，直接影響著重慶市土地整治技術(shù)水平。項目管理人員、設(shè)計人員和實施人員忽視了土地整治補充新增耕地質(zhì)量問題，從而在一定程度上限制了重慶市土地的可持續(xù)發(fā)展。2003年國家發(fā)展和改革委員會頒布了《中國21世紀(jì)初可持續(xù)發(fā)展行動綱要》，明確了我國要在資源保護和生態(tài)保護等6大領(lǐng)域推進可持續(xù)發(fā)展。鑒于此，為實現(xiàn)重慶市土地資源的可持續(xù)發(fā)展，亟需針對重慶市農(nóng)地開展“旱改水”整治工程技術(shù)研究，完善農(nóng)地整治技術(shù)體系，提升重慶市農(nóng)地整治綜合技術(shù)水平，攻克農(nóng)地整治衍生的“占優(yōu)補劣”問題。

1.3 創(chuàng)新農(nóng)地整治模式，轉(zhuǎn)變保護耕地與發(fā)展理念的需要

目前，常規(guī)的農(nóng)地整治主要是對田、水、路、林、村進行規(guī)劃和建設(shè)，通過土地平整工程、灌溉與排水工程、道路工程、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境工程等的實施來實現(xiàn)耕地保護、人居環(huán)境改善等目標(biāo)。在這些常規(guī)的整治工程中，存在“重量不重質(zhì)”的現(xiàn)象，土地整治后的新增耕地質(zhì)量低下，利用效率不高，從而導(dǎo)致產(chǎn)量及發(fā)揮的經(jīng)濟效益受到嚴(yán)重的影響。因此，造成很多土地進行整治以后存在大面積的撂荒現(xiàn)象。當(dāng)前的農(nóng)地整治模式過多地注重補充耕地的數(shù)量，因此目前的農(nóng)地整治多集中于耕地地塊的歸并及荒草地開發(fā)等，使項目區(qū)內(nèi)耕地數(shù)量得到了提升，但也出現(xiàn)了一系列的“占優(yōu)補劣”、大面積撂荒、基本農(nóng)田數(shù)量變相減少等問題。

2 國內(nèi)外土地整治技術(shù)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢

經(jīng)濟發(fā)展必然需要一定的建設(shè)用地作為保障，而經(jīng)濟的跨越式發(fā)展本身就是不遵循常規(guī)發(fā)展軌跡的發(fā)展思路，其對建設(shè)用地的需求將會更大，且更具有很大的不確定性。重慶現(xiàn)有以土地整理為契機的農(nóng)村土地綜合整治，即便新增加的耕地、歸并的農(nóng)村宅基地等可用于建設(shè)用地置換[1]，但這并不能滿足現(xiàn)有跨越式經(jīng)濟發(fā)展對建設(shè)用地的需求。同時，經(jīng)濟的跨越式發(fā)展也必然對生態(tài)環(huán)境的保護提出更高的要求，需要一定的生態(tài)用地作保障?？梢哉f，它們之間既互相爭地，又互為依托，最終要求進行區(qū)域人口、資源和環(huán)境的優(yōu)化配置，創(chuàng)新農(nóng)村土地綜合整治模式，突破整治由數(shù)量向質(zhì)量和生態(tài)方向轉(zhuǎn)變的“瓶頸”限制。

綜合整治的健康運行脫離不了自然、經(jīng)濟和體制系統(tǒng)的耦合框架。歐共體的農(nóng)村土地綜合整治模式，借助國土均衡開發(fā)，達到了發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施、改善地區(qū)結(jié)構(gòu)、縮小經(jīng)濟差距和轉(zhuǎn)移經(jīng)濟梯度的目的[2]。有學(xué)者分析發(fā)現(xiàn)，歐共體的這一綜合整治模式始終以區(qū)域的總體格局為背景，注重人口、資源和環(huán)境的“空間互補”和耦合，區(qū)域間互為“減壓增效”效應(yīng)發(fā)揮明顯[3]。譬如，整治中，法國的鄉(xiāng)村發(fā)展就強調(diào)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和景觀保護與再造[4]；德國20世紀(jì)90年代以來的農(nóng)民進城，掀起了城鄉(xiāng)互動的整治熱潮；西班牙的可持續(xù)調(diào)整，注重整治與生態(tài)保護和生物多樣性的結(jié)合。另外，日本的農(nóng)林水整治，更體現(xiàn)了流域綜合規(guī)劃治理的特征[5]。

農(nóng)村土地綜合整治的開展并取得預(yù)期效果離不開好的模式框架。德國的農(nóng)村土地綜合整治模式，已跳出短期的、單純的田塊歸并和調(diào)整的思路，將改善農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)條件、改善生態(tài)環(huán)境和保護景觀、促進鄉(xiāng)村革新等區(qū)域均衡發(fā)展方面視為一綜合的整體，而且，這一過程中還注重公眾參與的分量[6]。西班牙的國土整治模式也由最初的改變田塊分散、細碎等問題的田塊調(diào)整和農(nóng)田整治，向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和景觀與生物多樣性保護等方面演化。

日本國土面積較少，資源短缺，其農(nóng)村土地綜合整治模式更是遵循嚴(yán)格的框架[7]，不僅創(chuàng)新出像德國那樣的運行模式，而且還針對不同的整治對象，創(chuàng)新不同的整治模式，如水資源、森林資源、防災(zāi)減災(zāi)等，以通過整治，使每塊土地達到地盡其用的狀態(tài)。法國農(nóng)村土地綜合整治模式的創(chuàng)新行動，也是循著相同思路，涉及均衡區(qū)域整治、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和景觀保護等，而且土地整治以現(xiàn)存的問題和人的需求為出發(fā)點[8]，基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、景觀生態(tài)保護等方面進行[9]。

國外農(nóng)村土地綜合整治模式的成熟發(fā)展，并不能代替或決定我國就不必開展農(nóng)村土地綜合整治模式的創(chuàng)新。眾所周知，各國的土地整治模式的創(chuàng)新動力，均受自身技術(shù)水平、自然環(huán)境格局、生態(tài)-經(jīng)濟狀況等的需求所驅(qū)動。國外的模式可以參考或借鑒，但不能完全照搬，否則，不但不能起到預(yù)期的效果，而且還可能抑制我國創(chuàng)新農(nóng)村土地綜合整治模式的積極性，不利于土地整治由傳統(tǒng)向現(xiàn)代模式的突破。為此，必須探尋適合我國農(nóng)村土地綜合整治新模式，以形成符合我國居民現(xiàn)有認識、資源環(huán)境和生態(tài)-經(jīng)濟態(tài)勢等的土地整治新模式，避免直接引進國外模式做法的很大不適性狀況的發(fā)生。

我國開展農(nóng)村土地綜合整治模式研究由來已久，沿新中國成立初期～20世紀(jì)80年代前期的國土規(guī)劃、改田改土，到20世紀(jì)80年代中后期～2000年的田水路林村的綜合整治，再到2000年后的土地整理、生態(tài)退耕、新村建設(shè)等的軌跡演變[10]。但其中就已研發(fā)出很多配套的整治規(guī)劃、生態(tài)設(shè)計、整理后效應(yīng)鑒別等模式，如浙江義烏的生態(tài)型土地整治模式獲國土資源部、聯(lián)合國開發(fā)計劃署領(lǐng)導(dǎo)的肯定；楊慶媛等創(chuàng)新的西南丘陵山地區(qū)農(nóng)村居民點整治模式[11]；羅為群等研發(fā)的景觀生態(tài)型土地整治模式[12]；國家“十一五”科技支撐計劃重點項目“土地整理關(guān)鍵技術(shù)集成與應(yīng)用”將全國劃分為東部基本農(nóng)田優(yōu)質(zhì)精細型整治區(qū)、中部糧食主產(chǎn)增量經(jīng)濟型整治區(qū)和西部生態(tài)脆弱保質(zhì)生態(tài)型整治區(qū)，等等，都屬我國目前有關(guān)農(nóng)村土地綜合整治模式研究進展中的典型。

不難發(fā)現(xiàn)，上述我國有關(guān)農(nóng)村土地綜合整治模式的創(chuàng)新，多為特定區(qū)域的個案[13]，尚未形成統(tǒng)一的模式體系，以適應(yīng)地域分異規(guī)律的自然地理格局和生態(tài)-經(jīng)濟現(xiàn)實的發(fā)展態(tài)勢對模式的需求。就重慶本身來看，現(xiàn)有“一圈”如何確保重慶發(fā)展的經(jīng)濟安全，而“渝東南”和“渝東北”又如何維持重慶在長江上游甚至全國的生態(tài)安全地位，都需要在農(nóng)村土地綜合整治模式的創(chuàng)新中全盤考慮。

歐共體和日本的農(nóng)村土地綜合整治表明，整治模式的創(chuàng)新不單純受制于經(jīng)濟、生態(tài)或社會某一方面的因素作用，而是它們共同耦合作用的結(jié)果。當(dāng)然，一個區(qū)域肯定要以發(fā)揮某一方面的特色為主，但也受到“木桶短板”效應(yīng)的作用。據(jù)此，我國上述以體現(xiàn)區(qū)域某一方面優(yōu)勢的整治模式，沒能將產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、景觀生態(tài)再造等通盤考慮到農(nóng)村土地綜合整治中去，所得出的認識也僅是粗線條的，不能適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和科學(xué)發(fā)展的整治綜合的需要。

中共十八大、十八屆三中全會及中央經(jīng)濟工作會議、城鎮(zhèn)化工作會議、農(nóng)村工作會議對嚴(yán)防死守18億畝耕地保護紅線、確保使用耕地面積基本穩(wěn)定實行耕地數(shù)量和質(zhì)量保護并重提出了新的要求。目前，重慶市乃至全國均沒有一個完善的農(nóng)地“旱改水”整治技術(shù)規(guī)范或要求。而“十二五”期間，國家對重慶市提出建設(shè)34.67萬hm2高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，農(nóng)地整治任務(wù)量巨大。王銳等對農(nóng)地整治潛力的評價結(jié)果顯示，重慶市仍有135萬hm2的土地可納入土地整治范圍，整治潛力較大[14]。因此，在新的形勢和任務(wù)目標(biāo)要求下，針對重慶市特殊的地貌類型和發(fā)展戰(zhàn)略，針對重慶市農(nóng)地整治量大、面廣及占優(yōu)補劣并存的特點，亟需創(chuàng)新農(nóng)地“旱改水”整治技術(shù)，這對于保質(zhì)保量完成國家下達的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，實現(xiàn)土地、經(jīng)濟和社會的和諧統(tǒng)一，是非常必要的。

3 結(jié)論與啟示

“十二五”期間國家對重慶市提出建設(shè)34.67萬hm2高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，農(nóng)地整治任務(wù)量巨大。因此，在新的形勢和任務(wù)目標(biāo)要求下，必須針對重慶市特殊的地貌類型和發(fā)展戰(zhàn)略，引入“旱改水”理念，改革農(nóng)地整治傳統(tǒng)模式，創(chuàng)新農(nóng)地“旱改水”整治模式，充分體現(xiàn)“保護優(yōu)先、數(shù)量質(zhì)量并重”的原則，在新形勢下實現(xiàn)土地管理乃至建設(shè)發(fā)展理念的重大轉(zhuǎn)變。

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