內(nèi)容摘要 經(jīng)過20多年的努力，中國(guó)初步建構(gòu)成一個(gè)“廣覆蓋、多層次、?；尽钡纳鐣?huì)保障制度，呈現(xiàn)出“底線普惠”特點(diǎn)，中國(guó)社會(huì)保障建設(shè)和發(fā)展進(jìn)入了社會(huì)治理和制度完善階段。但是，這個(gè)制度依然存在著碎片化、監(jiān)管不嚴(yán)、不完善、需求滿足不足、技術(shù)支持差等問題。如果不用社會(huì)治理的視角去推進(jìn)社會(huì)保障發(fā)展，社會(huì)保障的公平性、可持續(xù)性以及效率都難以保證。社會(huì)治理的前提在于，社會(huì)保障參與主體的責(zé)權(quán)利清晰和匹配。社會(huì)治理的關(guān)鍵在于向使用者和消費(fèi)者賦權(quán)，推進(jìn)參與式服務(wù)，政府與社會(huì)組織、企業(yè)和民眾構(gòu)建平等協(xié)商、合作共贏的伙伴關(guān)系。只有在社會(huì)治理中，通過制度上“去地方化”和行動(dòng)上“地方化”，社會(huì)保障才能真正具備共濟(jì)、合作、團(tuán)結(jié)、互信和安全的功能。

關(guān) 鍵 詞 社會(huì)保障 社會(huì)治理 分權(quán) 賦權(quán) 養(yǎng)老

作 者 王春光，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所研究員、博士生導(dǎo)師。（北京 100732）

社會(huì)保障是現(xiàn)代國(guó)家落實(shí)公民權(quán)利、提升國(guó)民福祉、確保社會(huì)和諧、為國(guó)民提供可預(yù)期未來的一項(xiàng)非常重要的社會(huì)制度。各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，構(gòu)建這項(xiàng)制度并實(shí)施落實(shí)，并不是一件輕而易舉的事，尤其是實(shí)施和落實(shí)好壞，直接影響這項(xiàng)制度的效用和可持續(xù)發(fā)展。一項(xiàng)好的社會(huì)制度如果難以實(shí)施和落實(shí)，或者沒有實(shí)施和落實(shí)好，就顯現(xiàn)不出其“好”，甚至有可能會(huì)走向方面，違背制定者和構(gòu)建者的初衷。這種情況并不少見。就我們對(duì)中國(guó)社會(huì)保障的了解而言，其存在的問題既有制度設(shè)置不足，又有實(shí)施和落實(shí)不好問題，乃至兩者相互影響。在實(shí)施和落實(shí)層面，主要是社會(huì)治理問題，其對(duì)社會(huì)保障建設(shè)的重要性不言而喻。就目前而言，從社會(huì)治理角度去探討中國(guó)的社會(huì)保障建設(shè)和發(fā)展的研究相當(dāng)不夠，本文希望就此做些探索。

中國(guó)社會(huì)保障建設(shè)和發(fā)展進(jìn)入社會(huì)治理階段

回溯過去，中國(guó)社會(huì)保障建設(shè)更多地停留在制度變遷和建構(gòu)上，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代城鄉(xiāng)“雙軌”，到上世紀(jì)80年代和90年代體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期“殘缺型”，再到本世紀(jì)開始全面建設(shè)小康社會(huì)時(shí)代的“底線普惠”。城鄉(xiāng)雙軌表現(xiàn)為農(nóng)村居民享受不到城鎮(zhèn)居民所享有的社會(huì)保障（更確切地說是單位保障，而不是社會(huì)保障）。“殘缺型”與“雙軌”不同的是，有一些原來在城鎮(zhèn)體制內(nèi)享受到單位福利的人因國(guó)有企事業(yè)單位改革而被拋出體制，成為體制外的人員，其享受的保障減少了；與此同時(shí)，一大批進(jìn)城的農(nóng)村流動(dòng)人口無法享受到城鎮(zhèn)的社會(huì)保障。之所以這是一個(gè)殘缺型階段，是因?yàn)閱挝槐Ｕ现贫乳_始向社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)變，真正開啟了社會(huì)保障制度的建設(shè)；但是，參保對(duì)象存在著明顯的戶籍、所有制和區(qū)域差異，不少人沒有被覆蓋。只有進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)家才意識(shí)到過去那種社會(huì)保障的城鄉(xiāng)差別、體制內(nèi)外差別、所有制差別等是不合理的，不符合社會(huì)公正原則，于是開始“廣覆蓋、?；尽钡摹暗拙€普惠”社會(huì)保障制度建設(shè)。

目前，中國(guó)已經(jīng)有了一個(gè)基本涵蓋全國(guó)的社會(huì)保障制度，比如城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度、以最低生活保障為主的社會(huì)救助制度、國(guó)民義務(wù)教育制度等已經(jīng)建立；但是生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)只限于非農(nóng)領(lǐng)域；住房保障僅限于城鎮(zhèn)居民人口，僅僅在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，政府開展了鄉(xiāng)村危舊房改造。顯然，社會(huì)保障制度“全覆蓋”還在進(jìn)行之中，其中人口“全覆蓋”的問題更為突出。據(jù)國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部的統(tǒng)計(jì)，截止到2014年底，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到34115萬人，醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)為59774萬人，失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)為17043萬人，工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)為20621萬人，生育保險(xiǎn)參保人數(shù)為17035萬人，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為50107萬人。另據(jù)國(guó)家民政部的統(tǒng)計(jì)，截止到2014年10月，城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)為1907萬人（1036.2萬戶），農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)為5209.5人（2916.4萬戶）。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)合計(jì)達(dá)到84222萬人，占2014年末全國(guó)總?cè)丝?36782萬人的61.54%，還有38.46%沒有被覆蓋住。其中，全國(guó)720萬左右公務(wù)員和3500多萬事業(yè)單位人員還沒有納入養(yǎng)老保險(xiǎn)，屬于單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，當(dāng)然他們享受的養(yǎng)老金水平遠(yuǎn)高于其他許多人群。如果將他們納入統(tǒng)計(jì)，那么當(dāng)前中國(guó)享受養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)約達(dá)到88500萬人，占總?cè)丝诘?4.7%左右，還有35.3%的人沒有參與到養(yǎng)老保險(xiǎn)之中（其中不少是未成年者）。從參保人數(shù)來看，養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)無疑是最多的，即便這個(gè)最多的保險(xiǎn)覆蓋面還有一定的缺口，可想而知，其他社會(huì)保險(xiǎn)的缺口就更大。城鄉(xiāng)居民最低生活保障人數(shù)為7116.5萬人，占全國(guó)總?cè)丝诘?.2%，可以說已經(jīng)對(duì)困難人群基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋和“應(yīng)保盡保”。

然而，社會(huì)保障制度與實(shí)際數(shù)據(jù)的關(guān)系是相當(dāng)復(fù)雜的，至少呈現(xiàn)這樣兩種情況：一是社會(huì)保障制度本身還存在一些沒有全覆蓋的問題；二是一些制度雖然實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，但并不是所有國(guó)民都能享受到全覆蓋。這兩種情況分別又說明了什么呢？一方面說明中國(guó)的社會(huì)保障制度還需要繼續(xù)完善，還沒有到成型的狀態(tài)；另一方面說明即使有了制度，但要惠及全民，還需要一個(gè)重要環(huán)節(jié)，就是要由完善的社會(huì)治理機(jī)制來支撐。

這從社會(huì)保障建設(shè)要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)變化上也可以看出：在過去的30多年中，中國(guó)社會(huì)保障建設(shè)從擴(kuò)面開始，由于存在著雙軌和殘缺的問題，因此，將原先更多的在社會(huì)保障體制之外的人們納入到體制內(nèi)，顯得尤為重要。雖然擴(kuò)面，也需要治理跟上，但是相對(duì)而言，政府會(huì)更偏重于制度修改、改革和創(chuàng)新。在最近10多年中，從理論上看，社會(huì)保障制度已經(jīng)具有“全覆蓋”的特性，但是不同人群還是有著很不相同的待遇，而且還有一些人沒有在實(shí)踐上真正被覆蓋，因此，均等化就成了社會(huì)保障建設(shè)的重要目標(biāo)。但是均等化并不是一躇而蹴的，尤其涉及到社會(huì)各主體的參與和合作，就需要社會(huì)服務(wù)的配套，這些都關(guān)系社會(huì)治理的問題。沒有有效的社會(huì)治理，社會(huì)保障可能難以輻射到許多更需要保障的邊緣人群，難以體現(xiàn)社會(huì)公正和透明。因此，均等化與社會(huì)服務(wù)、社會(huì)治理便成為當(dāng)前中國(guó)社會(huì)保障建設(shè)和發(fā)展的重要任務(wù)。如果說，迄今為止中國(guó)社會(huì)保障還處于制度完善和健全階段，那么從現(xiàn)在開始，社會(huì)治理則成為社會(huì)保障建設(shè)的關(guān)鍵要求，也就是說，社會(huì)保障建設(shè)和發(fā)展進(jìn)入了社會(huì)治理新階段。

以社會(huì)治理視角拓展對(duì)社會(huì)保障制度的認(rèn)識(shí)

社會(huì)治理在國(guó)外社會(huì)保障實(shí)踐中是很重要的內(nèi)容和機(jī)制。一方面，社會(huì)保障需要靠社會(huì)治理來落實(shí)，另一方面它又是為服務(wù)后者而生的。社會(huì)保障大大提升了人們應(yīng)對(duì)疾病、失業(yè)、貧困、老齡化等風(fēng)險(xiǎn)的能力，但是這背后需要相應(yīng)的機(jī)制、條件來支持。比如，養(yǎng)老保障確實(shí)有助于提高老年人的經(jīng)濟(jì)能力，但是，如果沒有相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)體系，那么提高了的經(jīng)濟(jì)能力就無法轉(zhuǎn)化為對(duì)老年人養(yǎng)老需求的滿足（比如照料護(hù)理需求）。拿日本的介護(hù)保險(xiǎn)制度來看，它不僅僅是一個(gè)保險(xiǎn)制度，實(shí)際上涉及到豐富的社會(huì)治理內(nèi)容，或者說，它是一個(gè)系統(tǒng)的社會(huì)治理體系。在日語中，“介護(hù)”是綜合“身體照護(hù)”和“家務(wù)服務(wù)”的雙重概念，可視為介于“照顧”與“護(hù)理”之間的工作，包括身體清潔、協(xié)助飲食起居以及家務(wù)服務(wù)等，而“介護(hù)保險(xiǎn)”就是通過保險(xiǎn)運(yùn)作的方式，為老年人口提供生活服務(wù)常規(guī)化的一種強(qiáng)制性的制度安排。與年金制從經(jīng)濟(jì)上提供必要的經(jīng)費(fèi)以保障老年人的生活水平的目標(biāo)不同，“介護(hù)保險(xiǎn)”的目標(biāo)是通過相應(yīng)的生活服務(wù)以保障老年人的生活質(zhì)量。因此，“介護(hù)保險(xiǎn)”更多與護(hù)理和生活照顧相聯(lián)系。介護(hù)保險(xiǎn)的實(shí)施不僅需要一套規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)，還需要一系列的機(jī)構(gòu)，需要各類專業(yè)技術(shù)人才等。介護(hù)是有級(jí)別認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的，需要認(rèn)定的機(jī)構(gòu)和專家，所以產(chǎn)生了“care manager”這樣的職業(yè)，認(rèn)定之后，由具體的人和機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)的介護(hù)服務(wù)。這就是一個(gè)社會(huì)治理過程。

不僅在養(yǎng)老保障方面，在所有其他保障方面，都牽涉到社會(huì)治理。醫(yī)療保障離不開社會(huì)治理。比如，什么樣的繳費(fèi)和報(bào)銷規(guī)定更能吸引人們的參與。不同醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)水平影響人們的就醫(yī)行為，從而決定人們對(duì)醫(yī)療保障的需求；反過來，醫(yī)療保障的報(bào)銷規(guī)定直接影響人們的就醫(yī)行為，也會(huì)左右醫(yī)院的行為。在實(shí)踐中，醫(yī)療保障牽扯到醫(yī)院、病人、醫(yī)院行政管理部門、報(bào)銷管理部門等多方的關(guān)系，反過來建構(gòu)出相應(yīng)的醫(yī)療資源配置和服務(wù)格局。在住房保障上，不同的制度設(shè)置也會(huì)影響住房供給和需求的關(guān)系，影響到人們的生活水平和質(zhì)量。凱梅尼研究發(fā)現(xiàn)，不同的住房租賃政策會(huì)引發(fā)不同的住房需求和購房行為，從而對(duì)政府治理產(chǎn)生很大的影響。在他看來，租賃市場(chǎng)分兩類，一類是營(yíng)利型市場(chǎng)，另一類是社會(huì)型市場(chǎng)，認(rèn)為“營(yíng)利型租賃市場(chǎng)無法為一般居民提供合適的住房，而國(guó)家不愿意采取一種使國(guó)營(yíng)成本型租賃住房填補(bǔ)這個(gè)角色的政策，其結(jié)果直接影響到了家庭對(duì)于住房的選擇……剩下的可能性只有兩種：一種是租住租金高昂、居住權(quán)沒有保障的營(yíng)利型租賃；另一種是購買自己的住房，從而制造出越來越多的購買住房的需求?？梢姡瑺I(yíng)利型市場(chǎng)策略具有強(qiáng)烈地提高私有住房需求的效用”[2]。不同的理念決定了不同的政策，不同的政策塑造了不同的市場(chǎng)，由此產(chǎn)生不同的政府和居民（或住戶）行為，構(gòu)筑市場(chǎng)、政策、政府、社會(huì)、居民的互動(dòng)性治理關(guān)系。

社會(huì)治理是“個(gè)人和制度、公共和私營(yíng)部門管理其共同事物的各種方法的綜合。它是一個(gè)持續(xù)的過程，在其中，沖突或多元利益能夠相互調(diào)適并能采取合作行動(dòng)。它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排”[3]。具體地說，社會(huì)治理有多層涵義：第一，參與者不是單一的，而是多元的，包括個(gè)人、制度、公共部門和私營(yíng)部門等；第二，它們針對(duì)的是共同事務(wù)，社會(huì)保障就是這樣的共同事務(wù)；第三，在管理共同事務(wù)的過程中需要許多方法，有了這些方法，不同社會(huì)主體就可以就不同的看法和利益進(jìn)行折可、談判、妥協(xié)和調(diào)適，最終達(dá)成合作；第四，社會(huì)治理是一個(gè)不斷的持續(xù)過程；第五，在治理過程中會(huì)有一些正式制度和非正式制度安排，這些制度有可能是事先的安排，也可能是治理過程中建構(gòu)起來的，因此它們既是社會(huì)治理的依據(jù)又是社會(huì)治理的產(chǎn)物。就此而言，社會(huì)保障從制度建構(gòu)到落實(shí)，顯然是離不開社會(huì)治理的：社會(huì)保障“廣覆蓋”，是牽涉到千家萬戶、不同階層、不同群體的共同事務(wù)，在管理這個(gè)共同事務(wù)中不同社會(huì)主體有著不同的想法、利益和需求，如果沒有一系列綜合的方法和制度安排，或者這些方法和制度安排不能有效地統(tǒng)合各個(gè)社會(huì)主體的利益和需求，那么就會(huì)產(chǎn)生矛盾和沖突，就不能形成合作行動(dòng)；當(dāng)然，在沖突中也許會(huì)找到合作的方法和制度。

由此，我們需要從社會(huì)治理的角度去探討中國(guó)社會(huì)保障制度，著重于制度—行動(dòng)的關(guān)系問題：行動(dòng)是否按制度規(guī)定的路徑進(jìn)行？行動(dòng)在多大程度上會(huì)導(dǎo)致制度的演變？一個(gè)理想的制度就是讓行動(dòng)按照制度規(guī)定的要求進(jìn)行，必須具備這樣一些條件：能有效地反映和滿足行動(dòng)者的需求；是值得信賴和可預(yù)期的，即制度性信任和確定性；有著嚴(yán)格的、透明的、合理的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)；有強(qiáng)大的技術(shù)、經(jīng)費(fèi)和組織支持體系。但是在現(xiàn)實(shí)中，行動(dòng)經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)偏離制度的現(xiàn)象和問題，其原因可能是制度本身存在問題，也可能是其他因素導(dǎo)致，因?yàn)槠渌蛩赜锌赡鼙戎贫缺旧砀哂形陀绊懥ΑＶ贫扰c行動(dòng)之間的互動(dòng)關(guān)系就是社會(huì)治理的過程?；诖耍覀兛梢愿M(jìn)一步探討中國(guó)社會(huì)保障建設(shè)和實(shí)施、運(yùn)行軌跡，找出完善和發(fā)展方向。

制度—行動(dòng)的張力：

中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展的核心治理問題

中國(guó)已經(jīng)構(gòu)筑了社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、住房保障、就業(yè)保障和勞動(dòng)保障等確保民生的社會(huì)保障制度。由于社會(huì)保險(xiǎn)制度是社會(huì)保障制度的核心制度，因此筆者擬以其為重點(diǎn)剖析對(duì)象，從制度和行動(dòng)兩個(gè)維度來探討中國(guó)社會(huì)保障的運(yùn)行軌跡。從制度到行動(dòng)，是一個(gè)社會(huì)運(yùn)行和社會(huì)治理過程。雖然我們建構(gòu)了完整的社會(huì)保障制度，但是并不意味著社會(huì)保障就如愿了，就能確保社會(huì)“共享發(fā)展成果”了。我們既要拷問這個(gè)制度是否合理，又要分析制度是否落到行動(dòng)上。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布和實(shí)施，意味著中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度正式確立。這個(gè)法律從價(jià)值、基本原則到繳費(fèi)、支付、基金運(yùn)作、監(jiān)管和懲處等，都對(duì)中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度作了規(guī)定。但是，仔細(xì)分析便會(huì)發(fā)現(xiàn)，這個(gè)法律所構(gòu)筑的社會(huì)保險(xiǎn)制度仍然存在許多不足，影響到實(shí)際運(yùn)行。

1.一些法律條文過于籠統(tǒng)、抽象，難以操作和實(shí)施，或者不利于操作和實(shí)施

《社會(huì)保險(xiǎn)》總則確立的社會(huì)保險(xiǎn)價(jià)值是共享發(fā)展成果、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與和諧，但是，怎樣才算是共享發(fā)展成果？在多大程度上共享發(fā)展成果才能促進(jìn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定呢？法律對(duì)此沒有給予明確的回答，也沒有在后面的具體條文中給予科學(xué)的規(guī)定和解答。又比如，總則規(guī)定個(gè)人監(jiān)督單位繳費(fèi)、社會(huì)參與社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管，但是，個(gè)人怎樣才能真正地監(jiān)督單位繳費(fèi)呢？社會(huì)怎樣監(jiān)管基金呢？社會(huì)又是誰呢？社會(huì)用什么樣的方式和機(jī)制監(jiān)管呢？抽象的、籠統(tǒng)的規(guī)定表現(xiàn)為，執(zhí)行主體不明確、具體執(zhí)行過程不清晰、具體標(biāo)準(zhǔn)缺乏等，由此給社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行制造了許多麻煩。當(dāng)前，對(duì)中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)是否太重問題，社會(huì)有很多的討論，這自然牽涉到如何共享發(fā)展成果問題。而這是一個(gè)在法律上甚至在理論上沒有解決好的問題。企業(yè)普遍覺得，現(xiàn)在的社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)太高，企業(yè)負(fù)擔(dān)太重，要求減負(fù)；而作為社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)管理者，政府又覺得要維持社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)的可持續(xù)性，繳費(fèi)比例不能太低。目前，中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用基本上是由單位或雇主和員工或雇員繳納，五項(xiàng)保險(xiǎn)繳費(fèi)占據(jù)了工資的35%左右，而最近幾年工資收入增長(zhǎng)快，進(jìn)一步加大了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。一些企業(yè)為了規(guī)避負(fù)擔(dān)，想方設(shè)法不跟一些員工簽勞動(dòng)合同，不給他們繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，不僅損害了社會(huì)保險(xiǎn)法的權(quán)威，更重要的是傷害了員工的社會(huì)權(quán)利，降低了社會(huì)保障制度的價(jià)值。2013年國(guó)家衛(wèi)計(jì)委對(duì)全國(guó)流動(dòng)人口的調(diào)查顯示，“流動(dòng)人口各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的參保人數(shù)均不到其人口總量的1/4”，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)只有22.7%，醫(yī)療保險(xiǎn)為23.6%，工傷保險(xiǎn)達(dá)到24.8%，住房公積金為8.7%。[4]我們的調(diào)查也印證了這一數(shù)字，比如北京的不少理發(fā)店都沒有給其員工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。

企業(yè)瞞報(bào)員工數(shù)量和不為員工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，按照社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)法之規(guī)定，政府、社會(huì)和個(gè)人是有權(quán)監(jiān)督的，而現(xiàn)實(shí)是政府的權(quán)力盡管是清晰的，政府卻沒有精力和能力對(duì)所有企業(yè)實(shí)施監(jiān)督；個(gè)人和社會(huì)的權(quán)力則缺乏實(shí)施機(jī)制，根本沒法對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，因?yàn)榉蓻]有對(duì)此做出具體的規(guī)定。目前，“舉報(bào)、查詢”是個(gè)人和社會(huì)的主要監(jiān)督手段，員工個(gè)人做此事面臨許多障礙乃至代價(jià)，得不償失。比如，“舉報(bào)”得不到回應(yīng)，員工有可能會(huì)被企業(yè)解雇，甚至?xí)灰愿鞣N理由減扣應(yīng)得的工資，乃至面臨人身報(bào)復(fù)； “查詢”也得不到社保部門的配合和支持?！吧鐣?huì)”的形式比較虛，沒有相應(yīng)的載體，也缺乏社會(huì)組織幫助員工實(shí)施監(jiān)督的案例。所以，個(gè)人和社會(huì)監(jiān)督在實(shí)施社會(huì)保障制度的過程中往往流于形式，起不了實(shí)質(zhì)作用。當(dāng)然，企業(yè)不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，也與一些臨時(shí)性、流動(dòng)性員工對(duì)參與社會(huì)保險(xiǎn)不感興趣有很大的關(guān)系。但是他們不感興趣并不等于他們不需要，只是他們發(fā)現(xiàn)，自己繳費(fèi)參加社會(huì)保險(xiǎn)，如果流動(dòng)到其他地方，或者回到家鄉(xiāng)，他們辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)繁瑣，部分社會(huì)統(tǒng)籌被扣留；于是，選擇寧可不參加，不想去面對(duì)這些麻煩。

2.技術(shù)性問題制約了社會(huì)保險(xiǎn)制度的良好運(yùn)行

任何制度都有一整套技術(shù)來支撐，沒有技術(shù)支撐的制度是無法運(yùn)作起來的。同樣，《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度做了許多的技術(shù)性規(guī)定，但是這些規(guī)定本身存在技術(shù)性問題，反過來影響社會(huì)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)分統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶，其中，統(tǒng)籌賬戶是按照單位或企業(yè)職工工資總額的一定比例來繳納的，技術(shù)性問題就出現(xiàn)了：職工人數(shù)怎么確認(rèn)？職工工資總額包括哪些項(xiàng)目？工資總額的比例又是如何確立？正如上文指出的，一些企業(yè)或單位為了減輕社保負(fù)擔(dān)，就瞞報(bào)職工人數(shù)和工資總額，因而直接影響到職工的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益。這種瞞報(bào)的背后原因不僅在于沒有統(tǒng)計(jì)手段，更關(guān)鍵的是缺乏組織技術(shù)，也就是說，職工不能獨(dú)立組織起來參與監(jiān)督、管理和表達(dá)，這就是嚴(yán)重的社會(huì)治理問題。所以，我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多中小民營(yíng)企業(yè)盡可能地利用這些技術(shù)性問題，降低給職工繳費(fèi)的比例。同樣，農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)在繳費(fèi)和養(yǎng)老金待遇上的技術(shù)性問題，是絕大多數(shù)參保人員選擇100元繳費(fèi)檔的主要原因，而且有不少中青年農(nóng)民頭一年繳費(fèi)讓老人享受到基本養(yǎng)老金后第二年就不繳費(fèi)、不參保了，他們之所以這么做，是因?yàn)檗r(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)計(jì)讓他們感受不到早繳費(fèi)、早參保的好處。而且，他們更意識(shí)到繳納100元在收益上是最好的，但是100元檔對(duì)于養(yǎng)老的作用是非常小的。

當(dāng)下，不僅農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度設(shè)計(jì)上不能激發(fā)人們參保，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)也存在讓參保人員吃虧的問題。有網(wǎng)民揭發(fā)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金有若干貓膩，如繳費(fèi)15年拿不回成本，60%的替代率只是平均數(shù)等；推遲離退休年齡，增大對(duì)老百姓養(yǎng)老金的剝奪等。而不管揭秘科學(xué)與否，不管農(nóng)民選擇社保檔次甚至不連續(xù)投保的行為是否理性，如果一個(gè)制度無法有效調(diào)動(dòng)人們的行動(dòng)，我們首先需要質(zhì)疑的就是這個(gè)制度。比如，早在上世紀(jì)90年代中期，當(dāng)時(shí)國(guó)家推出農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（舊農(nóng)保），但是由于采用商業(yè)保險(xiǎn)模式，激發(fā)不起農(nóng)民參保的積極性。這次新農(nóng)保增大了國(guó)家的投入，比如基本養(yǎng)老金由國(guó)家承擔(dān)，有效地激發(fā)起農(nóng)民的積極性，但是在設(shè)計(jì)繳費(fèi)檔次和享受水平上仍不能給予農(nóng)民長(zhǎng)期收益的穩(wěn)定預(yù)期，從而降低了他們投保的熱情。如果一個(gè)社會(huì)保障制度不能為人們提供長(zhǎng)期的可預(yù)期獲益和信任，這樣的制度就不可能獲得人們的支持，就有趨向衰敗的危險(xiǎn)。

在中國(guó)社會(huì)、政治和文化背景下，制度建構(gòu)是自上而下進(jìn)行的而不是相反，那么其完善只能是在自下而上的博弈中進(jìn)行的。與制度產(chǎn)生張力的行動(dòng)，有助于推動(dòng)制度的改進(jìn)和完善，但前提是需要一套有效的社會(huì)治理機(jī)制：它們能反映和表達(dá)對(duì)象的需求，向上傳遞真實(shí)的信息和壓力，倒逼政府作出合理的調(diào)整和改革創(chuàng)新。目前制度與行動(dòng)的缺陷在于：最了解信息的基層政府沒有動(dòng)力向上傳遞全面信息，更不能反映民眾的需求和不滿；廣大民眾有表達(dá)、上傳的強(qiáng)大愿望，但缺乏相應(yīng)的途徑。上級(jí)決策部門往往在沒有強(qiáng)有力的依據(jù)，或者說局部依據(jù)的前提下，建構(gòu)所謂合理的政策和制度，其中不免夾帶著部門的“私利”，由此出現(xiàn)上級(jí)決策部門認(rèn)為政策和制度非常合理，基層政府一味地去完成任務(wù)而缺乏修正的權(quán)力和動(dòng)力，于是政策到了民眾那里只能是被動(dòng)接受或者消極抵抗。

農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)在農(nóng)村的實(shí)施就是這樣一種狀況：為了讓更多的農(nóng)村居民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府將老人享受的基本養(yǎng)老金權(quán)利與子女參保行為掛鉤，一些中青年農(nóng)民為了父母享受基本養(yǎng)老金，不得不選擇了參保，但是他們對(duì)繳費(fèi)參保能為其未來養(yǎng)老帶來好處并不看好，因此他們選擇了100元檔?；鶎拥纳绫f(xié)官員也認(rèn)為，這種行為是理性的。還有一些農(nóng)民由于沒有持續(xù)繳費(fèi)的動(dòng)力，隨時(shí)斷繳的行為經(jīng)常發(fā)生。對(duì)于一個(gè)制度運(yùn)行來說，出現(xiàn)這樣的一些行為，是很大的威脅，但是基層政府并沒有將這些信息及時(shí)向上傳遞，當(dāng)然，也許它們認(rèn)為即使反映了，也未必獲得重視。而民眾更沒有機(jī)制去反映他們的想法和需求，這就難以有效地促進(jìn)一項(xiàng)制度的改進(jìn)和完善。這實(shí)際上反映的正是社會(huì)治理的缺位問題。

不僅養(yǎng)老保險(xiǎn)制度如此，其他社會(huì)保障制度也是如此。一項(xiàng)保障制度從抽象的原則規(guī)定到具體的技術(shù)路徑設(shè)計(jì)乃至實(shí)施，都會(huì)影響到參加者的行為，而參加者的行為一方面是對(duì)制度的反思性反映，另一方面也是其利益和需求的體現(xiàn)。由此制度與行為就會(huì)出現(xiàn)或多或少的張力，合理的邏輯是社會(huì)治理走上了前臺(tái)。廣義地看，在任何國(guó)家，社會(huì)治理應(yīng)該貫穿社會(huì)保障制度的建構(gòu)、技術(shù)路徑的設(shè)計(jì)和具體實(shí)施這樣的全過程，從而有可能解決各種失靈和張力問題。正如有學(xué)者所強(qiáng)調(diào)“普世公共福利的散布和社會(huì)民主與勞工運(yùn)動(dòng)的興起之間的相應(yīng)關(guān)系”[5]。盡管中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)似乎與此關(guān)系不大，社會(huì)問題的倒逼無疑是不可忽視的，但是被動(dòng)的、缺乏積極的建構(gòu)性。

由此可見，只有以社會(huì)治理的視角去觀照中國(guó)的社會(huì)保障建設(shè)和發(fā)展，才可能更好地解釋當(dāng)前中國(guó)社會(huì)保障實(shí)踐中存在的問題以及可能的解決路徑，即構(gòu)建強(qiáng)有力的社會(huì)治理機(jī)制。

社會(huì)治理與社會(huì)保障的積極建構(gòu)

從上世紀(jì)70年代末期開始，英國(guó)等歐洲福利國(guó)家出現(xiàn)反對(duì)國(guó)家主導(dǎo)福利供給的聲浪，新公共管理和新公共服務(wù)理論由此被引入社會(huì)福利供給領(lǐng)域，出現(xiàn)分權(quán)和為使用者賦權(quán)的參與式服務(wù)。從上世紀(jì)80年代開始，法國(guó)、英國(guó)和德國(guó)在福利上將中央權(quán)力下放給地方政府，即所謂分權(quán)；與此同時(shí)，政府也認(rèn)識(shí)到擴(kuò)大使用者的權(quán)利的重要性：“如何確保使用者有發(fā)言權(quán)，不僅是坐下來開開會(huì)而已，而是表達(dá)他們的需求，決定哪種水平的服務(wù)最符合他們的那些需求，并選定服務(wù)應(yīng)該如何供給，又是由誰來提供？讓使用者涉入決策過程、服務(wù)供給，甚至設(shè)施和服務(wù)的管理，所有這些全都需要仔細(xì)思量?！盵6]

中國(guó)社會(huì)保障制度呈現(xiàn)碎片化特點(diǎn)，地方政府有很大的決策權(quán)，目前正處于不斷向上級(jí)政府集中的過程，這里也存在如何分權(quán)和集權(quán)的問題，在這方面中國(guó)的情況比英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)的分權(quán)更為復(fù)雜，中國(guó)的權(quán)責(zé)更不明晰：在社會(huì)保障制度的制定和規(guī)劃上地方政府沒有什么權(quán)力，都是歸于中央；但是，在落實(shí)中地方政府要承擔(dān)職責(zé)。由于中國(guó)政府層級(jí)過多，即使在地方政府之間也存在著權(quán)責(zé)不明，因此經(jīng)常出現(xiàn)有權(quán)的地方政府不需要承擔(dān)責(zé)任，而沒有權(quán)的地方政府（主要是基層政府）則要承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)象。結(jié)果是，不承擔(dān)責(zé)任而有權(quán)的政府，往往不顧具體情況出臺(tái)與現(xiàn)實(shí)不相吻合的政策和制度規(guī)定，給無權(quán)有責(zé)任的地方政府制造了“落實(shí)難題”。而為了執(zhí)行上級(jí)政府制定的政策和制度規(guī)定，沒有權(quán)的地方政府往往會(huì)采用一切手段去運(yùn)作，以至于經(jīng)常損害政府與民眾的關(guān)系，比如有的地方政府把社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)與其他政策捆綁使用，扭曲了自愿參保原則和精神；反過來，參保者也會(huì)采用一些手段去規(guī)避甚至對(duì)抗地方政府。這使得一個(gè)本來為民造福的制度，卻演變?yōu)槊癖娯?fù)擔(dān)、官民摩擦，損害社會(huì)互信和秩序。因此，如果說歐洲國(guó)家的議題是分權(quán)的話，那么中國(guó)目前在社會(huì)保障建設(shè)上面臨的主要是責(zé)權(quán)明晰問題。只有責(zé)權(quán)明晰的不同級(jí)政府，才能更好地參與到社會(huì)治理中去，有效推進(jìn)中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展。

如果說分權(quán)、權(quán)責(zé)明晰旨在厘清不同層級(jí)政府在社會(huì)治理中的關(guān)系，那么，為使用者賦權(quán)的參與式服務(wù)則是厘清政府與民眾的關(guān)系。在如何處理好政府與民眾的關(guān)系上，中國(guó)比歐洲國(guó)家更急迫。從社會(huì)治理角度去看，中國(guó)在社會(huì)保障制度建設(shè)上雖然也確認(rèn)多方責(zé)任、社會(huì)和個(gè)人監(jiān)督參與等，但是在技術(shù)落實(shí)上缺乏路徑、機(jī)制，尤其是缺乏權(quán)利和需求表達(dá)機(jī)制，行政管制色彩濃厚，社會(huì)治理幾乎缺席。這種狀況容易導(dǎo)致共識(shí)不夠、信任不足、合作缺乏、團(tuán)結(jié)意識(shí)差、投機(jī)心理強(qiáng)等不利于社會(huì)保障制度改革、持續(xù)發(fā)展的問題；反過來，也說明社會(huì)治理已經(jīng)成為社會(huì)保障建設(shè)的重大瓶頸。從制度—行動(dòng)來看，社會(huì)治理可以在以下方面進(jìn)行社會(huì)保障建設(shè)和實(shí)踐：

1.在制度改革上引入社會(huì)參與、協(xié)商討論（乃至辯論）機(jī)制

當(dāng)前在中國(guó)，有兩項(xiàng)社會(huì)保障制度改革最具爭(zhēng)議、最缺乏社會(huì)共識(shí)：一項(xiàng)是國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度改革，另一項(xiàng)是延遲退休年齡。這兩項(xiàng)改革之所以引發(fā)那么大爭(zhēng)議，關(guān)鍵在于它們觸動(dòng)了原有的利益格局，特別是作為現(xiàn)有制度受益者的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員，擔(dān)心改革會(huì)使他們失去原有的利益。而延遲退休年齡則引發(fā)另外三種擔(dān)憂：一是國(guó)家把養(yǎng)老問題轉(zhuǎn)嫁給民眾；二是既得利益者（特別是有權(quán)者）利用退休年齡延遲而更長(zhǎng)時(shí)間地占據(jù)崗位，損害其他人的利益；三是增大年輕人就業(yè)困難。當(dāng)然，任何國(guó)家的社會(huì)保障制度改革和退休年齡延遲都會(huì)引發(fā)爭(zhēng)議，問題不在于爭(zhēng)議，而在于爭(zhēng)議解決機(jī)制，即讓不同意見者有表達(dá)、交流和達(dá)成妥協(xié)的機(jī)制。

首先，政府要向社會(huì)充分地釋放改革意圖，增加社會(huì)的了解。其次，政府應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)提出不同的改革方案，讓不同方案進(jìn)行辯論、比較，相互取長(zhǎng)補(bǔ)短；媒體、民眾皆可通過各種平臺(tái)參與討論，使得方案更好地體現(xiàn)民眾的想法和需求。再次，經(jīng)過全社會(huì)辯論而形成的改革方案，還需要經(jīng)由人大進(jìn)行辯論，以立法形式確立?！案魃鳂拥姆?wù)使用團(tuán)體，讓這個(gè)議題變成福利辯論中不曾稍歇的焦點(diǎn)?！盵7]也就是說，辯論是賦權(quán)使用者的重要機(jī)制，是社會(huì)治理的重要內(nèi)涵和表現(xiàn)形式之一。要使中國(guó)社會(huì)保障制度改革獲得更大的社會(huì)共識(shí)，各種改革方案的比較、辯論以及社會(huì)參與等勢(shì)難避免，如此才可能化解制度與行動(dòng)之間的張力。這應(yīng)該成為中國(guó)社會(huì)治理的新常態(tài)，也是中國(guó)社會(huì)治理能力和治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

2.國(guó)家在社會(huì)保障制度構(gòu)建上需要進(jìn)一步厘清和明確不同層級(jí)政府之間以及政府與民眾之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，解決有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)、有利無權(quán)無責(zé)、無權(quán)無責(zé)也無利的問題

目前，中國(guó)社會(huì)保障制度的碎片化是責(zé)權(quán)利不清的充分體現(xiàn)。由于責(zé)權(quán)利不清，在社會(huì)保障的實(shí)際治理過程中產(chǎn)生各種各樣摩擦問題，比如農(nóng)村流動(dòng)人口在社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)中，有關(guān)管理部門只想到自己的權(quán)力和利益，缺乏相應(yīng)的責(zé)任意識(shí)，給轉(zhuǎn)移接續(xù)設(shè)置了重重難題；而農(nóng)村流動(dòng)人口無處申訴，有關(guān)責(zé)任人和部門又得不到有效的制裁。這反過來大大地降低了農(nóng)村流動(dòng)人口在流入地參保的積極性，也降低了他們對(duì)社會(huì)保障制度的信任。中國(guó)社會(huì)保障體制的改革方向應(yīng)該是制度上“去地方化”、行動(dòng)上“地方化”。所謂制度上“去地方化”，是指不要以縣區(qū)、市為社會(huì)保障統(tǒng)籌單位，應(yīng)建立全國(guó)性基本社會(huì)保障統(tǒng)籌和以省域?yàn)檠a(bǔ)充社會(huì)保障統(tǒng)籌的雙層制度，從而減少政府責(zé)任主體，強(qiáng)化中央政府和省級(jí)政府的責(zé)任，達(dá)成責(zé)權(quán)清晰、合理匹配。所謂行動(dòng)上“地方化”，即中央和省級(jí)政府將運(yùn)作權(quán)力和責(zé)任應(yīng)委托給縣市區(qū)，服務(wù)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道乃至村社，各種費(fèi)用由中央和省級(jí)政府承擔(dān)，一部分轉(zhuǎn)移支付，特別針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，中央政府應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度；另一部分用于向基層政府采用購買服務(wù)方式，簽訂合約，建立相應(yīng)的監(jiān)管和責(zé)任機(jī)制。

3.社會(huì)保障建設(shè)離不開社會(huì)、民眾和企業(yè)的積極參與和合作

雖然《社會(huì)保險(xiǎn)法》和其他社會(huì)保障政策都將民眾、社會(huì)組織納入到治理和運(yùn)作中，但是正如上文提到的，在實(shí)際治理和運(yùn)行中，社會(huì)治理和民眾參與缺乏有效的技術(shù)路徑和機(jī)制，現(xiàn)有的企業(yè)三方談判機(jī)制和基層社會(huì)自治機(jī)制，都不能有效地發(fā)揮促進(jìn)社會(huì)保障建設(shè)的作用。國(guó)家需要專門就企業(yè)、社會(huì)組織和民眾參與社會(huì)保障建設(shè)，開展專題研究，將協(xié)商民主辯論、互惠共贏機(jī)制引進(jìn)來，真正為民眾賦權(quán)，不僅讓他們成為社會(huì)保障的消費(fèi)者和使用者，而且讓他們參與改進(jìn)社會(huì)保障運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)保障與民眾需求的連接。人口流動(dòng)、社區(qū)和村委會(huì)行政化、社會(huì)組織發(fā)育不良、法律不健全等問題，在一定程度上都限制了民眾參與社會(huì)保障建設(shè)和發(fā)展，不能有效地表達(dá)他們的社會(huì)保障需求并監(jiān)督、評(píng)估社會(huì)保障，使他們成為被動(dòng)的使用者和消費(fèi)者。一開始不少人對(duì)參加社會(huì)保障并不積極，尤其在農(nóng)村和農(nóng)民工群體當(dāng)中，不少人對(duì)社會(huì)保障依然不信任。因此，在政府社會(huì)保障部門與民眾之間建立有效的溝通、交流機(jī)制，并在基層社會(huì)構(gòu)筑社會(huì)保障協(xié)會(huì)，讓民眾參與協(xié)會(huì)，以協(xié)會(huì)的形式實(shí)施對(duì)社會(huì)保障運(yùn)行（比如繳費(fèi)、報(bào)銷等）的有效監(jiān)督，使他們意識(shí)到社會(huì)保障確實(shí)能實(shí)現(xiàn)社會(huì)共濟(jì)、濟(jì)困解難、共享利益、改善生活質(zhì)量，才會(huì)積極推動(dòng)社會(huì)保障建設(shè)和發(fā)展。

多年來，中國(guó)一直不重視社會(huì)保障中的社會(huì)治理問題，而專注于所謂制度的建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“廣覆蓋、多層次和?；尽钡哪康摹Ｄ壳斑@一目的基本達(dá)成，問題在于，由于民眾積極參與的缺乏，“廣覆蓋”受阻；由于“多層次”，出現(xiàn)“碎片化”，區(qū)域分割導(dǎo)致制度銜接出現(xiàn)問題；由于“保基本”，缺乏民眾的需求表達(dá)，難以有效界定。

就此而言，中國(guó)社會(huì)保障建設(shè)從原來單純的制度建設(shè)進(jìn)入了制度完善與社會(huì)治理階段。所謂制度完善，關(guān)鍵在于為社會(huì)治理提供制度保障，現(xiàn)有的社會(huì)保障制度并不利于社會(huì)治理。社會(huì)治理的前提在于社會(huì)保障主體的責(zé)權(quán)利清晰和匹配；社會(huì)治理的關(guān)鍵在于向使用者和消費(fèi)者賦權(quán)，推進(jìn)參與式服務(wù)，使政府、社會(huì)組織、企業(yè)和民眾構(gòu)建平等協(xié)商、合作共贏的伙伴關(guān)系。只有在社會(huì)治理中，社會(huì)保障才能真正具備共濟(jì)、合作、團(tuán)結(jié)、互信和安全的功能。

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編輯 李梅