王偉軍

“兩規(guī)”的實施認(rèn)識

諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主施蒂格利茨曾說過“21世紀(jì)影響全球發(fā)展的兩件大事，一件是美國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，另一件就是中國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程?！痹谥袊w的快速城市化和單個城市的迅猛發(fā)展歷程中，城市規(guī)劃學(xué)科指導(dǎo)與規(guī)劃行政管理起到了重要作用，作出了無可否認(rèn)的貢獻(xiàn)。但過度快速的城市化，使得城市生態(tài)、環(huán)境、資源、產(chǎn)業(yè)、人口、就業(yè)、交通、居住、休憩、社會貧富差距等一系列矛盾層出不窮，城市規(guī)劃正承受著超越自身學(xué)科能力和公共管理職能的巨大壓力。

1980年代中后期開始，以保護(hù)耕地資源為出發(fā)點，全國第一輪土地利用總體規(guī)劃工作異軍突起，并借助陸續(xù)建立的層層分解、環(huán)環(huán)相扣的土地規(guī)劃一計劃一供應(yīng)一監(jiān)督一執(zhí)法等體系，形成了從中央到地方剛性較為突出的土地行政管理體系，給以地方政府主導(dǎo)的、比較注重城市化空間拓展而失控于城市用地規(guī)模的傳統(tǒng)城市規(guī)劃管理體系以較大壓力。

由于兩大規(guī)劃的編制管理分置于不同部門，導(dǎo)致對一座城市而言，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃“兩張皮”的現(xiàn)象普遍存在。兩規(guī)在城鄉(xiāng)土地利用上的諸多矛盾，給城市發(fā)展戰(zhàn)略的落實和日常建設(shè)項目審批管理均帶來了極大困難。兩規(guī)的“分立”，甚至“沖突”，還削弱了各自的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，“有空可鉆”現(xiàn)象比比皆是，往往成為沖擊、破壞城市整體形態(tài)和空間結(jié)構(gòu)的突出因素。

現(xiàn)行空間規(guī)劃主要問題

傳統(tǒng)以土地資源為支撐的城鎮(zhèn)發(fā)展模式在經(jīng)濟社會的高速發(fā)展下，日漸顯現(xiàn)出資源高速耗散、城市空間無序蔓延、空間利用低效等問題。

由于城鄉(xiāng)發(fā)展的空間載體具有唯一性，對于同一個空間主體而言，各級政府和各部門需要在統(tǒng)一的平臺上表達(dá)不同的發(fā)展訴求、實現(xiàn)空間的統(tǒng)一規(guī)劃與管理。而現(xiàn)行的三類主要空間規(guī)劃之間，在規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)調(diào)機制方面存在的問題導(dǎo)致了各規(guī)劃結(jié)果之間的矛盾和沖突。

一是規(guī)劃內(nèi)容交叉，規(guī)劃結(jié)果矛盾

人口規(guī)模預(yù)測方面。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃從經(jīng)濟發(fā)展與人口規(guī)模的關(guān)系人手，城鄉(xiāng)規(guī)劃基于人地掛鉤的考慮，土地利用規(guī)劃出于節(jié)約和集約用地要求，都會進(jìn)行符合自身要求的人口規(guī)模預(yù)測。但由于規(guī)劃目的和統(tǒng)計口徑方面存在的差異，往往致使各規(guī)劃的人口規(guī)模預(yù)測結(jié)果相距甚遠(yuǎn)。

土地利用空間布局方面。建設(shè)用地、農(nóng)用地的發(fā)展方向、空間布局是城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃存在矛盾的地方。城鄉(xiāng)規(guī)劃從發(fā)展的角度，確定建設(shè)用地的空間結(jié)構(gòu)，布局建設(shè)用地；土地利用規(guī)劃從農(nóng)用地保護(hù)的角度，立足土地資源的現(xiàn)狀特征進(jìn)行土地利用空間布局，兩者進(jìn)行土地利用空間布局的出發(fā)點不同，常出現(xiàn)矛盾。

管制分區(qū)界定方面。國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃要求劃定重點開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)等四個主體功能區(qū)，城鄉(xiāng)規(guī)劃要求劃定禁建區(qū)、限建區(qū)和適建區(qū)三個管制區(qū)，而土地利用規(guī)劃則要求劃定允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)四個管制區(qū)，三規(guī)在區(qū)域劃定依據(jù)和劃定范圍存在不同的規(guī)定，因此也造成同一空間上區(qū)域劃分混亂的局面。

二是規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)存在矛盾

規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的不同主要反映在各主管部門的土地分類標(biāo)準(zhǔn)上。在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，按照《城市用地與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》中的10大類、46中類、73小類進(jìn)行劃分的，而土地利用總體規(guī)劃的編制，是按照《全國土地分類》（過渡期間適用）中的3大類、10中類、52小類進(jìn)行劃分的。兩者用地分類差別較大，用地類型同名稱不同內(nèi)涵、同一類用地分類方法不一致、用地分類彼此交叉或包含，最終造成用地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和規(guī)劃目標(biāo)的不一致。

三是規(guī)劃協(xié)調(diào)機制未完全建立

各類規(guī)劃組織編制雖然都統(tǒng)一于各級人民政府，但具體的執(zhí)行部門為政府各職能部門。在下級政府對上級政府負(fù)責(zé)的職能設(shè)定與履行過程中，橫向的部門規(guī)劃存在“越位”、“錯位”現(xiàn)象，部門規(guī)劃協(xié)調(diào)存在“缺位”現(xiàn)象。雖然《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律文件要求相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)銜接，但缺乏較為具體的措施，協(xié)調(diào)銜接的內(nèi)容也有待討論。

現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃編制存在的問題

一是土地利用發(fā)展戰(zhàn)略等研究薄弱，影響規(guī)劃合理性

土地規(guī)劃對于土地利用現(xiàn)狀和規(guī)劃關(guān)注的重點往往落在農(nóng)用地、建設(shè)用地與其他土地之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系、耕地和基本農(nóng)田保護(hù)等方面。對土地利用與城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略關(guān)系研究較為薄弱，導(dǎo)致耕地與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的布局與城鎮(zhèn)空間布局缺乏有機聯(lián)系，規(guī)劃建設(shè)用地?zé)o法集中布置，只能穿插于耕地和基本農(nóng)田中，導(dǎo)致規(guī)劃圖件上出現(xiàn)“羊拉屎”現(xiàn)象；同時，對地方實際發(fā)展戰(zhàn)略把握不準(zhǔn)導(dǎo)致新增建設(shè)不可避免地需要占用耕地或者基本農(nóng)田，規(guī)劃提出的目標(biāo)往往難以實現(xiàn)。對規(guī)劃方案制定的合理性造成一定程度的影響。

二是重點項目難以確定，影響規(guī)劃的實施性

規(guī)劃重點項目由于選址、規(guī)模變化等系列不確定因素影響，在項目可研和施工階段均需要不斷進(jìn)行修改，按照土地規(guī)劃嚴(yán)格項目落界的要求，規(guī)劃方案確定前必須進(jìn)行數(shù)次調(diào)整和修改，部分地區(qū)規(guī)劃通過審批后地方還不斷提出項目修改需求，嚴(yán)重影響了規(guī)劃的實施性。

三是指標(biāo)設(shè)定缺乏有效支撐，影響規(guī)劃的科學(xué)性

主要調(diào)控指標(biāo)的分解是土地規(guī)劃中一項重要內(nèi)容，通過自上而下的編制方法，將規(guī)劃指標(biāo)逐級向下分解。雖然在指標(biāo)預(yù)測中會使用部分定量分析方法，但總體上缺乏其它研究依據(jù)的有力支撐，尤其在縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面指標(biāo)分解中大多以長官意志為轉(zhuǎn)移，規(guī)劃實施中實際的用地需求和用地供給往往產(chǎn)生較大矛盾，降低規(guī)劃的科學(xué)性。

從規(guī)劃內(nèi)容互補角度來看，土地規(guī)劃中的發(fā)展戰(zhàn)略研究不足和重點項目難落實的問題可以通過城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃中各自的規(guī)劃內(nèi)容補充來解決，同時多個規(guī)劃融合所開展的系統(tǒng)研究可以為土地規(guī)劃指標(biāo)的分解提供強有力的依據(jù)，也有利于分散長官意志對指標(biāo)分解的主觀影響。因此，土地利用總體規(guī)劃的編制可以嘗試采用“多規(guī)合一”的工作開展思路，在克服土地規(guī)劃自身缺陷的同時，減少各規(guī)劃之間的矛盾，加強彼此間的協(xié)調(diào)銜接，使得空間規(guī)劃尤其是土地規(guī)劃真正成為城市建設(shè)和管理的依據(jù)，城市經(jīng)營的重要手段。

“多規(guī)合一”下的土地利用規(guī)劃的內(nèi)容

在“多規(guī)合一”中，土地規(guī)劃要結(jié)合城市規(guī)劃的宏觀發(fā)展預(yù)測和戰(zhàn)略分析、國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標(biāo)和重點建設(shè)的項目，側(cè)重對土地利用現(xiàn)狀、經(jīng)濟社會發(fā)展對土地的需求等進(jìn)行分析，開展土地利用潛力調(diào)查與評價。并在此基礎(chǔ)上制定土地資源供給目標(biāo)，在兼顧耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)和城鄉(xiāng)建設(shè)等問題的基礎(chǔ)上開展行政轄區(qū)內(nèi)的用地平衡，分解下達(dá)各項土地利用調(diào)控指標(biāo)?？傮w要按照“統(tǒng)一口徑、總量控制、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、布局一致”原則協(xié)調(diào)用地布局。

一是按照“統(tǒng)一口徑”的原則統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

統(tǒng)一規(guī)劃期限?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定城市總體規(guī)劃的期限一般為20年，《土地管理法》規(guī)定土地利用規(guī)劃的期限由國務(wù)院規(guī)定，本輪到2020年，因此“多規(guī)合一”城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的期限應(yīng)到2020年，既要與土地利用規(guī)劃的規(guī)劃期限一致，又在城市總體規(guī)劃的期限范圍內(nèi)。

統(tǒng)一規(guī)劃范圍。雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立了“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的基本原則，但城市總體規(guī)劃的規(guī)劃區(qū)往往還是中心城區(qū)，土地利用規(guī)劃則以市域全部土地為規(guī)劃對象，要實現(xiàn)“多規(guī)”的空間協(xié)調(diào)，首先要構(gòu)建統(tǒng)一的空間平臺，以全市行政區(qū)域作為規(guī)劃范圍，對各類用地進(jìn)行統(tǒng)一核算。

統(tǒng)一用地分類。城鄉(xiāng)建設(shè)用地以城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的用地分類標(biāo)準(zhǔn)為主，非建設(shè)用地以國土資源部門的分類標(biāo)準(zhǔn)為主，因此，必須整合形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地分類。

二是按照“總量控制”的原則銜接用地規(guī)模

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模、范圍應(yīng)當(dāng)與上層次城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模、范圍相一致，并結(jié)合城鎮(zhèn)和村莊的發(fā)展需要確定建設(shè)用地、農(nóng)用地等分區(qū)，落實基本農(nóng)田保護(hù)和撤并后村莊的土地整理，在保證耕地不減少的情況下，摸索小田變大田的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，以及城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的土地流轉(zhuǎn)模式。

三是按照“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，布局一致”的原則協(xié)調(diào)用地規(guī)劃布局

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃應(yīng)使土地利用總體規(guī)劃的用地指標(biāo)，土地利用結(jié)構(gòu)、基本農(nóng)田保護(hù)、耕地總量平衡等內(nèi)容在符合城鄉(xiāng)發(fā)展要求的前提下，在空間布局上予以落實，從而有效緩解城鄉(xiāng)發(fā)展與耕地保護(hù)的矛盾，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)，土地供應(yīng)、土地開發(fā)三者的關(guān)系。

在規(guī)劃編制中應(yīng)以空間資源的優(yōu)化配置為主線，根據(jù)產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基本農(nóng)田保護(hù)等要求，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展功能分區(qū)，科學(xué)進(jìn)行各類土地用途（包括建設(shè)用地和非建設(shè)用地）的總體布局，統(tǒng)籌確定“四區(qū)四線”空間管制區(qū)域和管制要求，并指導(dǎo)和約束空間發(fā)展的時序性和方向性。

其一，結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界設(shè)定建設(shè)用地“彈性圈”。采取建設(shè)用地總量指標(biāo)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，具體布局按照“剛性框架、彈性利用”的理念，在土地利用規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界外，按一定比例（如15%）設(shè)定建設(shè)用地“彈性圈”，圈內(nèi)不布局基本農(nóng)田，盡量少布局耕地，確保在建設(shè)用地總規(guī)模不變的情況下，城鎮(zhèn)可根據(jù)市場需要在圈內(nèi)彈性規(guī)劃用地布局。

其二，通過前置性用地評價確保基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)不被侵占。規(guī)劃編制中可在用地評價和規(guī)劃方案中增加現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃確定的用地性質(zhì)、規(guī)模等內(nèi)容，并在用地評價圖、現(xiàn)狀圖和規(guī)劃總圖中，標(biāo)示基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的范圍界限，確保基本農(nóng)田不被侵占。

（作者系中研智業(yè)集團規(guī)劃院規(guī)劃師）