劉 雁，李 奕

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院， 廣東 廣州 510642 ）

關(guān)于基層村居服務(wù)型管理模式轉(zhuǎn)型困境調(diào)查報(bào)告
——以梅縣南福村為例

劉 雁，李 奕

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院， 廣東 廣州 510642 ）

國(guó)家農(nóng)村宏觀政策改型后，一些農(nóng)村基層組織的社會(huì)管理模式尚未從傳統(tǒng)的“管治型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”管理，這將長(zhǎng)期影響基層農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。本文以梅縣南福村為例，結(jié)合實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)由于村干部綜合素質(zhì)普遍偏低，而基層行政事務(wù)負(fù)擔(dān)過重，基層自治組織大多采取“選擇式治理”，加之村民“主人翁”意識(shí)薄弱等導(dǎo)致其服務(wù)型管理模式轉(zhuǎn)型困境；結(jié)合南福村的實(shí)際情況，本文從加強(qiáng)美麗鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮南福資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展旅游鄉(xiāng)村增創(chuàng)收，采取民主互動(dòng)型管理加強(qiáng)村委與村民的有效溝通，集政府鄉(xiāng)賢村民之力形成制度化的內(nèi)外民主監(jiān)督體系等方面為南福村實(shí)現(xiàn)服務(wù)型管理模式轉(zhuǎn)型提供相關(guān)建議。

服務(wù)型管理；轉(zhuǎn)型困境；農(nóng)村治理；公共服務(wù)

1　選題原因與研究意義

本研究選題的提出源于調(diào)查小組在深入梅縣區(qū)雁洋鎮(zhèn)南福村實(shí)地調(diào)研的過程中，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卮迕駥?duì)村委的管理模式的滿意度較低，甚至存有不滿情緒，村委會(huì)管治多于服務(wù)的管理模式似乎亟須轉(zhuǎn)變。結(jié)合實(shí)際需要，我們萌生了研究南福村服務(wù)型管理模式轉(zhuǎn)變的想法。

這一選題也頗具時(shí)代意義。“服務(wù)型管理”這一理念自提出以來一直頗受熱議，黨的十八大明確提出了要建設(shè)“基層服務(wù)型黨組織”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)要求基層村居社會(huì)管理模式急需突破腐朽的“官本位”思想，樹立“民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位”的意識(shí)。從理論上說，在國(guó)家農(nóng)村宏觀政策轉(zhuǎn)型后，農(nóng)村基層管理者急需從 “以行政汲取為主要特征”的“管治型”治理轉(zhuǎn)向“為農(nóng)服務(wù)”和進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)的“服務(wù)型”治理。

2　研究方法

2.1研究方法選擇

本次研究所選擇的研究方法是量化的問卷調(diào)查法與質(zhì)化的深入訪談法相結(jié)合的方式。

由于南福村村民的生活滿意度以及其對(duì)村委村黨支部的滿意度具有多樣性和個(gè)體差異性，為了反映總體的情況，我們需要量化的研究數(shù)據(jù)為下一步的研究作支撐。另一方面，村委會(huì)及村黨支部在南福村建設(shè)活動(dòng)的成效具有復(fù)雜性，且村民的具體意見感受也具有一定的隱藏性，通過訪談中的追問可以更有利于研究的不斷深入，因此我們選擇采用深入訪談法作為本次定性研究的主要方法。

2.2研究對(duì)象確定

本調(diào)研小組著重于對(duì)南福村管理模式的研究，需要保證研究對(duì)象有充分的切身體會(huì)，見證了南福村的發(fā)展歷程，因此我們選擇了6位在南福村土生土長(zhǎng)的村民作為訪談對(duì)象，男女比例均等，其中三位年齡大于40歲，三位年齡在20到39之間。為客觀了解不同的村民站在不同角度看待南福村的態(tài)度異同，以上6位訪談對(duì)象中，有兩位村委會(huì)和村黨支部的工作人員，一位私營(yíng)業(yè)主和三位農(nóng)民。

2.3資料的收集

在本次研究中，我們首先選擇了南福村的60位村民進(jìn)行問卷調(diào)查，并有針對(duì)性地選擇了符合條件的4位村民圍繞選題進(jìn)行了接近半個(gè)小時(shí)的深入訪談，以文字記錄了整個(gè)訪談過程。在前往村委會(huì)請(qǐng)村長(zhǎng)（村支書）填寫村居調(diào)查問卷的過程中，我們也對(duì)村長(zhǎng)本人以及村委會(huì)的一位工作人員做了訪談?dòng)涗?。最終我們對(duì)問卷數(shù)據(jù)進(jìn)行了錄入整理，并將訪談?dòng)涗泤R成了一千余字的訪談資料。

2.4資料的整理與分析

調(diào)研結(jié)果最終匯成的原始資料信息量頗為龐大，秉持著對(duì)第一手資料嚴(yán)謹(jǐn)負(fù)責(zé)的原則，我們對(duì)61份的調(diào)查問卷（包括1份村委調(diào)查問卷和60份村民調(diào)查問卷）的結(jié)果進(jìn)行了錄入分析，擇取村民對(duì)村委工作滿意度等有關(guān)問題做了重點(diǎn)歸納分析和比較，對(duì)村民在問卷中反應(yīng)的問題也做了整理；對(duì)一千余字的訪談資料我們也經(jīng)過多次閱讀，對(duì)其進(jìn)行了編碼整理并做了分析，試圖探索出研究結(jié)果背后所反應(yīng)的問題及其原因。

3　研究結(jié)果及原因分析

3.1結(jié)果整理

在問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)中，接近46.7%的受訪村民感到在南福村生活很快樂，45%的村民對(duì)“村委選舉時(shí)自己樂意去投票”表示同意，但對(duì)村干部選舉情況表示滿意的僅占21.7%。另一方面，在村務(wù)公開方面，僅有13.3%的受訪者表示滿意，僅有11.7%的村民對(duì)政府的惠民政策表示很滿意，而認(rèn)可現(xiàn)在的村委十分廉潔僅占8.3%。由此可見，盡管大部分的村民對(duì)南福村的歸屬感和生活滿意度較高，但對(duì)村委會(huì)的管理與建設(shè)滿意度卻不樂觀。

我們將本次深入訪談的6位調(diào)查對(duì)象分為A組與B組，其中A組為村委代表2名，B組為村民代表4名，在訪談過程中我們就南福村的民生建設(shè)、行政工作、主要困難這三個(gè)方面與訪談對(duì)象展開交流，將訪談所獲資料加以分組整理，以期通過對(duì)村委與村民的想法進(jìn)行對(duì)比，更好地發(fā)現(xiàn)村委日常工作模式對(duì)于村民的影響以及探尋村民對(duì)于村委工作滿意度較低的原因。

南福村自然環(huán)境優(yōu)美，又是旅游景點(diǎn)之一，居住環(huán)境良好，這一點(diǎn)得到了村委與村民的一致認(rèn)同；居住在村里的多數(shù)都是本地人，且從實(shí)地調(diào)查來看，多為婦孺及中老年人，青年人多數(shù)外出工作謀生，村民相處和睦，多數(shù)家庭以種植金柚為主要經(jīng)濟(jì)來源。

作為梅縣金柚最早的種植基地，南福全村金柚種植面積達(dá)5000畝，年產(chǎn)柚果1300萬斤，成為金柚專業(yè)村。此外，部分村民指出，村里在種植技術(shù)和病蟲害防治技術(shù)方面缺乏指導(dǎo)，如果政府或是村里能提供統(tǒng)一的培訓(xùn)規(guī)范化種植，金柚的收成會(huì)更好。

表1　南福村民生建設(shè)調(diào)查情況表

在調(diào)查過程中，談及村中是否存在較大的糾紛事件時(shí)，多數(shù)村民向我們反映關(guān)于山林產(chǎn)權(quán)劃分上的矛盾糾紛，此前將集體財(cái)產(chǎn)劃分到每家每戶時(shí)，主要是以村民小組為單位劃分的，但是由于界限不明確，常產(chǎn)生不公平現(xiàn)象，涉及到具體承包分紅的問題時(shí)自然就會(huì)觸發(fā)矛盾。有村民指出有些地甚至直接被村委“私吞”了。其中有激進(jìn)者在交談中則大聲控訴村委“吃了太多”，有消極者則搖著頭說道“連鎮(zhèn)政府派人下來都解決不了的糾紛，就這么一直耽擱著吧”，也有中立者表示“土地糾紛與自家關(guān)系不大，不清楚”單從土地糾紛這一事件看來，糾紛時(shí)間跨度長(zhǎng)，直接牽涉到村民的利益，而村委的低效率或是無作為也讓不少村民對(duì)村委工作失去了信心。確立土地產(chǎn)權(quán)制度，明晰土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利內(nèi)容，在調(diào)整土地法律關(guān)系上有其重要作用。

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，南福村的建設(shè)趨于完善，因其作為梅州市的旅游景點(diǎn)之一，在旅游項(xiàng)目的建設(shè)上，南福村頗受上級(jí)政府及鄉(xiāng)賢人士的關(guān)注與支持。但在經(jīng)過村委與村民看法的一番比較后，我們發(fā)現(xiàn)對(duì)于南福村的建設(shè)，村委專注于一些“指標(biāo)性”的、“可視化”的硬件設(shè)施建設(shè)，而忽略了南福村的精神文明建設(shè)，村委較少組織文體活動(dòng)來豐富村民的農(nóng)閑生活。在休閑娛樂設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃過程中，村委沒有和村民進(jìn)行溝通交流，建成后村民們也因距離較遠(yuǎn)而興趣不大，公園、綠道等淪為形象工程。相比起幾乎沒多少人參與的老人活動(dòng)中心，村民們更希望自己的老年補(bǔ)貼能夠提上去；相比起幾乎沒有本地人會(huì)去散步的金柚公園，村民們更希望自己家的柚子能夠賣個(gè)好價(jià)錢……在調(diào)查中，有些村民直接地告訴我們村委的這些建設(shè)歸根結(jié)底還是為了“政績(jī)”二字。村委會(huì)作為農(nóng)村的組織建設(shè)者，如何讓有限的投入獲得理想的公眾滿意度，是迫切需要研究探討的問題。倘若在投資建設(shè)之前，能夠先針對(duì)村民的切實(shí)需求做足調(diào)查，結(jié)合不同的需要給予不同的服務(wù)，民眾對(duì)于鄉(xiāng)村建設(shè)的熱情和配合度可能會(huì)更加高。

南福村的村道建設(shè)，是我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)的一個(gè)較為突出的問題。在修繕前的村道寬為6米，公車可以直接從村道穿行，村民出行較為方便。可在村道重修后，寬度不足6米，竟比原路面窄了約兩個(gè)手掌寬的距離。知情人士在訪談中透露到這是村委與施工隊(duì)私下交易的結(jié)果。再之，車輛停放不合理占用村道也是公車改道的一個(gè)原因，不少村民對(duì)于公車改道頗有意見，在問及村委針對(duì)這個(gè)問題是否有采取措施時(shí)，村民們一致表示沒有，而村委則表示公交車的線路安排不是他們所能決定的。村民對(duì)村委的廉潔性有所懷疑，對(duì)村委持不信任的態(tài)度，而村委也沒有致力于為村民解決交通問題，這使得村民與村委之間距離越來越大。身在崇山峻嶺之間的農(nóng)村，要想有所發(fā)展，修筑水泥路是必然趨勢(shì)，然而既然要發(fā)展交通，目的自然是以發(fā)展為根本的，修了路車卻開不進(jìn)去，修了路反而不如以前方便了，又有何用？“服務(wù)型管理”又何從談起？

表2　南福村行政工作調(diào)查情況表

南福村村委共4人，男性3人，女性1人，年齡均為40歲以上，其中文化程度分別為高中2人、初中2人，均是選舉產(chǎn)生。問及村民對(duì)于選舉時(shí)的投票標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，多數(shù)村民均表示人員其實(shí)已經(jīng)內(nèi)定，選舉只是走個(gè)形式，更有些村民表示選舉的結(jié)果如何與他們的關(guān)系并不大?？梢姡细４宕迕竦恼螀⑴c熱情并不高。另外，從村委工作人員的年齡結(jié)構(gòu)及文化水平來看，村委也是有苦難言。村支書說道：“鄉(xiāng)村環(huán)境比不上城里，工資也就1000多塊一個(gè)月，還不算是行政人員編制，要你從名牌大學(xué)畢業(yè)出來在這里打工，你樂意嗎？所以注定都是些老人家來當(dāng)。”村干部的整體素質(zhì)及能力較難適應(yīng)新時(shí)期社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需求，從而導(dǎo)致了整體管理水平和服務(wù)水平較差。

南福村的旅游項(xiàng)目建設(shè)是南福的特色之處，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)村民們大多對(duì)此表示支持并感到驕傲。村委將工作重心主要放在旅游項(xiàng)目的建設(shè)上，對(duì)于上級(jí)的“考評(píng)性”項(xiàng)目尤為賣力，并且對(duì)于尋求經(jīng)費(fèi)支持此類工作的熱情較高，偏向性過于明顯的村委工作安排，忽視村民的實(shí)際需要，村務(wù)財(cái)務(wù)不夠公開，村民的不知情導(dǎo)致對(duì)村委的不信任，這既不利于村委的工作開展，更不利于村民生活質(zhì)量的提高。

為了規(guī)范村務(wù)管理，南福村村委于2013年12月20日制定并印發(fā)了《南福村村規(guī)民約》共10條規(guī)定，具體規(guī)定涉及讓村民自覺學(xué)習(xí)黨的基本路線、做好門前3包、遵守計(jì)劃生育等要求。在我們的實(shí)地調(diào)研中一位調(diào)研對(duì)象談到這份規(guī)定時(shí)尤為激動(dòng)：“我們糊里糊涂就通過了這么一份規(guī)定，條條都是要求我們村民要怎么做，卻沒有提及村委自身工作與權(quán)力的限制約束，這讓我們感到很不公平?！北M管村委想建設(shè)一個(gè)文明和諧、秩序井然的幸福南福村，但在工作過程中，過多地以“管理者”代入自己的身份，而忽視了作為“服務(wù)者”的角色定位，讓村民覺得處于被管制的狀態(tài)，沒能采取正確的工作方式，這也就導(dǎo)致了村民的不配合。

根據(jù)實(shí)地調(diào)查所得，我們將村委與村民眼中所認(rèn)為需要得到幫助的困難歸納如下：

表3　南福村主要困難調(diào)查情況表

在諸多原因的限制下，基層組織的服務(wù)型管理模式轉(zhuǎn)型，確實(shí)會(huì)存在許多無法預(yù)知的阻礙。從南福村委所陳述的主要困難來看，最突出的問題就是村委財(cái)力不足，因而導(dǎo)致許多民生工作無法順利開展，可喜的是我們能看到村委具備關(guān)注村里的弱勢(shì)群體，為村民謀福利的意識(shí)，相信只要南福村委學(xué)會(huì)傾聽村民的訴求，必定能得到村民的支持，實(shí)現(xiàn)建設(shè)“幸福南?！钡哪繕?biāo)。

3.2原因分析

3.2.1主觀原因

（1）村干部綜合素質(zhì)普遍偏低

作為我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的直接推動(dòng)者和實(shí)踐者，村干部肩負(fù)著十分重要的責(zé)任。根據(jù)我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，南福村干部隊(duì)伍的知識(shí)水平并不高，老齡化傾向較重，導(dǎo)致他們思想觀念相對(duì)落后，知識(shí)更新和接受能力較差，整體素質(zhì)及能力很難適應(yīng)新時(shí)期社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需求，從而導(dǎo)致了整體管理水平和服務(wù)水平較差。

另外，伴隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，村里文化水平較高，發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力較強(qiáng)的年輕人多數(shù)外出工作，面對(duì)城市與農(nóng)村的差異，極少人愿意留在本村，低薪酬、低回報(bào)、難晉升使得多數(shù)年輕人不愿意擔(dān)任“村官”，這也就使得村干部的選拔面越來越小，只能在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)行選拔，村干部隊(duì)伍難以獲取新鮮血液的補(bǔ)充，整體素質(zhì)偏低，能力有限。

（2）選擇式治理

農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，人們期望農(nóng)村基層政府職能能夠從過往的“汲取式管治”轉(zhuǎn)變到“供給式服務(wù)”上來，成為一個(gè)為農(nóng)服務(wù)的基層政府組織，但從實(shí)際的工作表現(xiàn)來看，基層管理者并未及時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)“三農(nóng)”的行動(dòng)主體。

就南福村的具體情況而言，村民對(duì)村委工作滿意度不高是有其緣由的，村委的民生建設(shè)多數(shù)體現(xiàn)在硬件設(shè)施上，并且在對(duì)于某些與自身利益關(guān)系較為密切的工作上，例如尋求外部投資贊助等，村干部則體現(xiàn)出較強(qiáng)的行動(dòng)能力，即存在學(xué)者吳理財(cái)所說的“選擇式治理”現(xiàn)象①［1］

再之，在我國(guó)“向上負(fù)責(zé)，受上監(jiān)督”的體制之下，基層組織主要生產(chǎn)“考評(píng)性”產(chǎn)品，而不是生產(chǎn)“服務(wù)型”公共產(chǎn)品，例如南福村的旅游項(xiàng)目建設(shè)，就是為了響應(yīng)上級(jí)“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”的號(hào)召，村委在制定公共政策過程中，更多注重政績(jī)工程的建設(shè)，而忽視了弱勢(shì)群體和普通公眾的實(shí)際需求，干事創(chuàng)業(yè)沒有真正改善和提高當(dāng)?shù)卮迕竦纳?，在這樣的“官本位”思想的支配下導(dǎo)致了公共行政價(jià)值觀迷失。

（3）單向度型管理

農(nóng)村基層干部受自身知識(shí)水平的限制，管理方法相對(duì)落后，未能形成服務(wù)村民的理念意識(shí)，鮮少主動(dòng)與村民溝通交流。簡(jiǎn)單粗暴的單向度型管理模式一定程度上忽視了與被管理者之間的互動(dòng)，使得基層管理日益懸浮于鄉(xiāng)村社會(huì)之上?；鶎庸芾碚吲c農(nóng)民的關(guān)系，也由過去的汲取型變?yōu)樗缮⒌膽腋⌒廷凇?/p>

民主行政是服務(wù)型管理的顯著特征，而互動(dòng)型管理是民主行政的必然要求。傳統(tǒng)行政管理強(qiáng)調(diào)政府的管制職能，其價(jià)值系統(tǒng)建立在自我中心、管理者中心的心理和體制定位基礎(chǔ)之上，政府與公眾主要是一種“管制-服從”型的關(guān)系［2］。正是這樣一種缺乏互動(dòng)的單向度型管理模式阻礙了南福村基層社會(huì)治理的發(fā)展。

據(jù)村民反映，南福村村委走訪村民家中與村民交談甚少，村委工作與村民生活脫節(jié)現(xiàn)象很是明顯。在日常村務(wù)工作中，村干部沒有主動(dòng)去了解村民普遍存在的困難和切實(shí)的需求；在村集體建設(shè)大小決定上，村干部忽視了村民合法的知情權(quán)和發(fā)言權(quán)，沒有征求村民們的意見便“獨(dú)斷”推行。一系列缺乏充分的民意支持做出的決策不但無法得到民眾支持，甚至導(dǎo)致村委的公共服務(wù)缺乏有效的外在動(dòng)力而停滯不前。村民的切實(shí)需要沒有得到解決，自然對(duì)村委工作不買賬。

3.2.2客觀原因：

（1）農(nóng)村基層自治組織財(cái)力不足

自2006年國(guó)家廢除農(nóng)業(yè)稅之后，基層農(nóng)村政府就面臨著巨大的財(cái)政困境，農(nóng)村自治組織更是承擔(dān)著頗大的財(cái)政負(fù)擔(dān)［3］?；鶎幼灾谓M織的財(cái)政收入只能仰賴有限的轉(zhuǎn)移支付維持自身的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，幾乎沒有更多的財(cái)力用于為民服務(wù)了。

據(jù)調(diào)查了解，南福村集體創(chuàng)收較少，自從幾年前南福村部分地區(qū)被納入梅州市旅游景點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)并對(duì)村民及村集體給予一定補(bǔ)助后，村內(nèi)剩余的集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)利用率并不高，只有部分魚塘、田地承包出租的收入。此外，南福村沒有任何集體企業(yè)以及外來企業(yè)，集體經(jīng)濟(jì)收入較為單一。作為村集體收入主要來源的村提留已被取消，農(nóng)業(yè)附加稅也隨著農(nóng)業(yè)稅的取消不復(fù)存在。

稅費(fèi)改革后，雖然對(duì)村干部報(bào)酬、管理費(fèi)用等實(shí)行了轉(zhuǎn)移支付，但村里一些必要的建設(shè)，僅靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付是不夠的。據(jù)南福村村委反映，政府財(cái)政投入不足是導(dǎo)致村內(nèi)資金短缺無能力推進(jìn)村居建設(shè)的一個(gè)重要原因。近幾年，梅州市加強(qiáng)了對(duì)雁洋鎮(zhèn)旅游資源的開發(fā)建設(shè)，南福村作為雁洋鎮(zhèn)美麗鄉(xiāng)村示范點(diǎn)，政府對(duì)其旅游資源配套設(shè)施建設(shè)給予了部分支持，但村內(nèi)公益性事業(yè)、公共服務(wù)等民生方面的建設(shè)仍只能依賴村內(nèi)鄉(xiāng)賢的“慷慨解囊”。

此外，資金分配利用不合理也是南福村民生建設(shè)的軟肋之一。作為旅游資源開發(fā)建設(shè)重點(diǎn)村，南福村村委把村集體有限的資金大量投入到?jīng)鐾?、公園等旅游配套設(shè)施建設(shè)方面，以至于村民急需解決的切實(shí)問題，如灌溉、種植技術(shù)支持等民生方面的資金投入嚴(yán)重不足，村民普遍感覺“錢沒有用在刀刃上”。

（2）基層行政事務(wù)負(fù)擔(dān)過重

基層村委會(huì)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)了村內(nèi)的計(jì)生、勞動(dòng)保障、民政、衛(wèi)生、社會(huì)保障等多項(xiàng)工作，還要承接上級(jí)政府指派的多項(xiàng)硬性指派任務(wù)，各類臺(tái)帳資料，會(huì)議活動(dòng)和考核檢查缺乏實(shí)效，多淪為形式主義。但繁多冗雜的各類行政事務(wù)卻耗費(fèi)了農(nóng)村基層管理的大量心力，一定程度上阻礙了切實(shí)有效的公共服務(wù)在農(nóng)村的發(fā)展。

以南福村為例，單2013年該村所承接的來自雁洋鎮(zhèn)政府下派的行政事務(wù)工作就高達(dá)70余項(xiàng)。村委把大量精力集中在協(xié)助上級(jí)政府部門的行政性工作上，直接影響了村居自身事務(wù)的管理建設(shè)，服務(wù)群眾、為群眾排難解憂更顯得“有心無力”。黨、政、經(jīng)“三位一體”的傳統(tǒng)農(nóng)村管理體制，迫使村居負(fù)擔(dān)行政管理、發(fā)展經(jīng)濟(jì)及公共服務(wù)等多重職責(zé)，部分職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)視村委會(huì)為自己的“腿”和“腳”，把本應(yīng)由自己承擔(dān)的工作職責(zé)轉(zhuǎn)嫁到基層村委會(huì)身上，一定程度上導(dǎo)致了基層村委“分身乏術(shù)”，以致大量群眾問題被擱置、堆積，甚至積重難返，進(jìn)而導(dǎo)致村民對(duì)村委管理滿意度低。

（3）績(jī)效考核與外部監(jiān)督機(jī)制不健全

村干部微薄的工資缺乏激勵(lì)效用。村干部的基本工資在800-1500左右，難以激勵(lì)村干部全心全意投入到村的建設(shè)上來，村干部常常要通過操持副業(yè)補(bǔ)貼生活，很難真正做到“情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)對(duì)于各村的公共服務(wù)和鄉(xiāng)村治理工作質(zhì)量缺乏有效的績(jī)效考核制度，村一級(jí)干部幾乎沒有向上晉升的空間。村干部對(duì)村務(wù)工作責(zé)任心不強(qiáng)，單純把重點(diǎn)放在完成上一級(jí)下派的行政性事務(wù)，常常忽視了切實(shí)為民服務(wù)的各項(xiàng)民生項(xiàng)目。

另一方面，基層村委管理缺乏有力的監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制。村官是一級(jí)組織的“干部”，但不是我國(guó)行政意義上的“黨政干部”，紀(jì)委和檢察機(jī)關(guān)都難以監(jiān)督村干部的權(quán)力運(yùn)行。就南福村而言，大部分村民的政治參與意識(shí)并不強(qiáng)，而當(dāng)?shù)卮鍎?wù)參與渠道和監(jiān)督機(jī)制的缺失也進(jìn)一步阻礙了村民與村委之間的互動(dòng)，村委工作的公開度、透明度不高，不合理的工作方式、做法得不到有效限制與糾正，加劇公共服務(wù)的“缺位”問題，妨礙了南福村的管理向服務(wù)型管理模式轉(zhuǎn)型。

（4）村民“主人翁”意識(shí)薄弱

村民本應(yīng)是基層民主政治建設(shè)的主體，自治組織享有的各種權(quán)利只能在村民那里找到其合法來源。但大部分南福村村民的“主人翁”意識(shí)薄弱，仍把自己定位為“被管制的對(duì)象”對(duì)村集體大小事務(wù)參與討論的熱情不高，對(duì)于村治理中出現(xiàn)的問題、生活中存在的困難與需求也沒有及時(shí)向村委會(huì)表達(dá)反映，持一種邊緣化的態(tài)度，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卮逦茈y有效吸納民意并將之轉(zhuǎn)換為科學(xué)的決策。村委提供的公共服務(wù)往往與村民的公共需求不一致，產(chǎn)生了公共服務(wù)“錯(cuò)位”的問題。

推而廣之，在我國(guó)當(dāng)前的壓力型體制下，南福村所存在的治理模式“轉(zhuǎn)型難”的問題，并不是個(gè)例。自改革開放以來，我國(guó)就堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，政府的主要任務(wù)就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而政府的公共服務(wù)職能卻屢行的很少，特別是在廣大農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以至基層村委村黨支部的職能更多的放在了經(jīng)濟(jì)管理而忽視了其公共服務(wù)職能的履行。十七大報(bào)告中提到“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”為政府改革指明了方向，而基層農(nóng)村自治組織的建設(shè)管理關(guān)系到整個(gè)農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展，現(xiàn)代化的動(dòng)力來源主要在城市，但政治的穩(wěn)定因素卻在農(nóng)村，因此，堅(jiān)強(qiáng)基層服務(wù)型管理組織的建設(shè)對(duì)社會(huì)政治生活的穩(wěn)定具有舉足輕重的地位［4］。目前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的黃金期和社會(huì)矛盾凸顯期并存的一個(gè)發(fā)展階段，與高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)相比較而言，我國(guó)基層政府的社會(huì)管理能力和基層政府的生產(chǎn)力卻相對(duì)滯后［5］，部分基層組織的改革已經(jīng)明顯地落后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革的進(jìn)程，農(nóng)村基層治理中存在政治信任弱，政府效率低，公共服務(wù)短缺，問責(zé)系統(tǒng)短路，社會(huì)緊張加劇的問題，農(nóng)村基層治理危機(jī)仍然存在。

4　南福村實(shí)現(xiàn)服務(wù)型管理模式轉(zhuǎn)型的相關(guān)建議

4.1人才支持，加強(qiáng)南?！懊利愢l(xiāng)村”人才隊(duì)伍建設(shè)

進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍整體素質(zhì)，對(duì)于貫徹落實(shí)好黨在農(nóng)村的各項(xiàng)路線、方針、政策有著十分重要的意義［6］。

南福村的服務(wù)型管理模式轉(zhuǎn)型需要高素質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)班子和人才隊(duì)伍。所以，首先要選好村領(lǐng)導(dǎo)班子，把具有發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈意識(shí)、開拓精神和不怕吃苦、秉公辦事的人選進(jìn)班子，進(jìn)而整合團(tuán)結(jié)村干部隊(duì)伍。應(yīng)有計(jì)劃地培養(yǎng)一批熱愛家鄉(xiāng)，扎根家鄉(xiāng)，立志于改變家鄉(xiāng)面貌，事業(yè)心和責(zé)任感強(qiáng)的有理想、有文化的年輕一代。為適應(yīng)南福村服務(wù)型管理模式的建設(shè)要求，加強(qiáng)和推進(jìn)基層管理者培訓(xùn)工作的規(guī)范化建設(shè)，開展政治理論、政策法律知識(shí)、科學(xué)文化知識(shí)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)的教育和培訓(xùn)，增強(qiáng)他們法律意識(shí)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的恒心和本領(lǐng)，摒棄認(rèn)為“只要村民富了就行，集體經(jīng)濟(jì)可以不要”的錯(cuò)誤思想，提高其政策水平以及為民服務(wù)的能力［7］，堅(jiān)持人民的主體地位，不斷向服務(wù)型管理模式轉(zhuǎn)變。

4.2財(cái)政支持，加大基層財(cái)政投入助推民生建設(shè)

基層服務(wù)型管理群眾自治組織的建設(shè)是一個(gè)從無到有的過程，必須有強(qiáng)大的財(cái)政做支持。當(dāng)前，南福村的建設(shè)財(cái)政缺口與“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)投入的矛盾尖銳，要實(shí)現(xiàn)基層治理模式向服務(wù)型管理模式的轉(zhuǎn)型，就必須保證基層在公共服務(wù)供給方面的事權(quán)和財(cái)權(quán)相對(duì)稱［8］。

政府應(yīng)切實(shí)加大對(duì)南福村新農(nóng)村建設(shè)的投入，夯實(shí)構(gòu)建服務(wù)型基層組織的物質(zhì)基礎(chǔ)。以人為本，重視農(nóng)民的利益，確?；鶎咏M織有足夠的財(cái)力為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品。加大對(duì)南福村技術(shù)設(shè)施的投入，改善該村路、水、電、通訊等設(shè)施，著力建立和完善農(nóng)村的醫(yī)療和社會(huì)保障制度，試行農(nóng)民最低生活保障制度。在一定程度上減緩基層財(cái)政壓力，村干部有更多的余力來開展民生建設(shè)，為村民提供更多的服務(wù)［9］。

4.3資源創(chuàng)優(yōu)，以南福旅游資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展旅游鄉(xiāng)村增創(chuàng)收

農(nóng)村基層要發(fā)展服務(wù)型管理模式，最根本的目標(biāo)是要為改善村民的生活服務(wù)，最有效的途徑就是幫助村民增創(chuàng)收。南福村擁有豐富的農(nóng)業(yè)物產(chǎn)和天然的旅游資源，要發(fā)揮自身的資源優(yōu)勢(shì)增創(chuàng)收，就要做到要因村因地制宜，要把資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)、發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

南福村的金柚當(dāng)前只有單一的對(duì)外出售模式，資源利用沒有達(dá)到最大化。由此著手，村集體可以以金柚產(chǎn)業(yè)做支撐，建立“農(nóng)業(yè)-旅游-文化-商貿(mào)”［10］融合共進(jìn)的“美麗鄉(xiāng)村”發(fā)展模式。例如對(duì)外招商引資，成立金柚加工廠，對(duì)柚皮、柚籽兒等進(jìn)行深加工，發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)旅游，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，同時(shí)開放金柚種植園作為旅游景點(diǎn)，樹立“金柚村”的品牌形象，豐富產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。加快發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，培植新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，進(jìn)一步要求基層村委村黨支部強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，在政策制定、項(xiàng)目引進(jìn)、信貸資金等方面給予優(yōu)惠，給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)寬松的環(huán)境，從而壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，在此基礎(chǔ)上才能更好地發(fā)展公共服務(wù)，切切實(shí)實(shí)為民辦實(shí)事、做好事。

4.4民主行政，民主互動(dòng)型管理共建融洽南福村

民主行政的基本要求是制度科學(xué)、機(jī)制完善、溝通有效、參與廣泛、程序公正、過程公開和結(jié)果公平。不同于傳統(tǒng)行政管理模式強(qiáng)調(diào)的“管理-服從”關(guān)系，新的行政管理模式強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)職能，其與公眾關(guān)系主要是一種“服務(wù)-協(xié)商”型的關(guān)系［11］。

在最基層的農(nóng)村地區(qū)，村民參與不能僅僅停留在民主選舉上，應(yīng)該擴(kuò)展到民主決策、民主管理等方面［12］。就南福村而言，要求村干部由單向度型管理向民主互動(dòng)型管理轉(zhuǎn)變，村干部要具備扎根基層、服務(wù)群眾的價(jià)值取向和良好心態(tài)，主動(dòng)深入群眾了解村民的實(shí)際情況和需求，認(rèn)真為村民解難題，辦實(shí)事；另外，村務(wù)財(cái)務(wù)要公開透明，保障村民的知情權(quán)。依法行政，按章辦事，公道正派，提升村務(wù)工作效率和質(zhì)量的同時(shí)，還可以贏得廣大人民群眾的信任和擁戴。

4.5民主監(jiān)督，集政府鄉(xiāng)賢村民之力形成制度化內(nèi)外民主監(jiān)督體系

落實(shí)村民會(huì)議職能，暢通村民監(jiān)督渠道。村民會(huì)議是村民自治組織系統(tǒng)中的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，受到村規(guī)模較大、村民比較分散等現(xiàn)實(shí)因素的限制，大多數(shù)村民會(huì)議基本處于虛置狀態(tài)，村民無法行使參與決策的權(quán)力，不能真正參與到村莊事務(wù)的決策中去［13］。結(jié)合實(shí)際，南福村可以將村民代表會(huì)議建成常設(shè)性的村級(jí)組織，依照法律通過村民會(huì)議授權(quán)，代行村民會(huì)議職權(quán)。使廣大村民在村民會(huì)議休會(huì)期間，有一個(gè)行使監(jiān)督權(quán)的組織依托。

其次，改革村代會(huì)工作模式。根據(jù)《村委會(huì)自治法》規(guī)定，村民代表會(huì)議由村委會(huì)負(fù)責(zé)召集，這實(shí)際上是由被監(jiān)督人召集監(jiān)督人開會(huì)，很容易導(dǎo)致村民代表會(huì)議成為村委會(huì)的附庸，不利于其發(fā)揮監(jiān)督職能。南福村在管理過程中應(yīng)該注意規(guī)避這種現(xiàn)象，調(diào)查中了解到南福村鄉(xiāng)賢輩出，并且熱心支持家鄉(xiāng)建設(shè)，在村中占有舉足輕重的地位，因此建議會(huì)議主席可由鄉(xiāng)賢中選舉產(chǎn)生。

4.6行政激勵(lì)，改進(jìn)和完善村集體動(dòng)力激勵(lì)機(jī)制

行政激勵(lì)在行政管理的全過程中發(fā)揮作用， 并滲透于領(lǐng)導(dǎo)和群眾的管理行為與理念中，是增強(qiáng)行政組織的吸引力和凝聚力、激發(fā)行政人員的工作積極性與創(chuàng)造性、提高行政工作效率的一種不可缺少的重要措施［14］。

村干部是農(nóng)村各項(xiàng)任務(wù)的主要承擔(dān)者和組織實(shí)施者，是維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的重要力量。但南福村村干部待遇不高，“政績(jī)”得不到考評(píng)和有效的激勵(lì)，考評(píng)機(jī)制和行政激勵(lì)機(jī)制的缺位直接制約了村干部積極性的調(diào)動(dòng)和發(fā)揮。只有改進(jìn)和完善村集體動(dòng)力激勵(lì)機(jī)制，才能充分激發(fā)和調(diào)動(dòng)村務(wù)管理者的工作積極性， 并將其轉(zhuǎn)化為實(shí)現(xiàn)公共利益的推動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)向服務(wù)型管理的轉(zhuǎn)變。具體來說有以下幾方面的激勵(lì)：

（1）提高村干部的經(jīng)濟(jì)待遇?？稍鲈O(shè)績(jī)效補(bǔ)貼，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）根據(jù)目標(biāo)管理，結(jié)合年終考評(píng)，實(shí)行績(jī)效掛鉤，對(duì)績(jī)效佳的村干部進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；

（2）提高村干部的社會(huì)待遇。建立和完善村干部的社會(huì)保障制度，例如村干部養(yǎng)老保障制度、重大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)制度等；

（3）提高村干部的政治待遇，從優(yōu)秀村干部中考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位工作人員，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政或事業(yè)編制出現(xiàn)空缺時(shí)，可拿出一定編制，根據(jù)績(jī)效考評(píng)的結(jié)果并參考村民意見，擇優(yōu)錄取綜合素質(zhì)較高的村干部［15］；

（4）在獎(jiǎng)優(yōu)之余，制定一定的治庸、罰劣的原則，充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)估的導(dǎo)向作用和激勵(lì)約束作用。

5　反思與總結(jié)

在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的今天，建設(shè)服務(wù)型政府已成為當(dāng)今政府著力追求的公共行政價(jià)值取向。本調(diào)查小組聚焦于基層群眾性自治組織——南福村村民委員會(huì)，通過對(duì)南福村村委會(huì)治理模式及其效果的調(diào)查研究，對(duì)其服務(wù)型治理模式的轉(zhuǎn)型困境做出了分析并提出了相關(guān)建議。盡管此類建議的提出是基于南福村一定的地方特殊性，但從宏觀而言，作為當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的一個(gè)縮影，南福村的許多治理問題具有一定的普遍性，因此本調(diào)查所提出的相關(guān)建議對(duì)當(dāng)前中國(guó)基層鄉(xiāng)村服務(wù)型治理模式的轉(zhuǎn)型也具有一定的普適性。

由于時(shí)間和空間距離等客觀條件的限制，調(diào)研小組對(duì)南福村的歷史以及實(shí)際情況了解不夠深入，調(diào)查結(jié)果主要來源與調(diào)查對(duì)象的反饋，缺少切身的體會(huì)考察。但通過以訪談為主問卷為輔的調(diào)查形式，調(diào)查小組也成功了解到了在南福村表面“和諧”之下的“不和諧”之聲。群眾的不滿情緒倘若得不到反映并加以重視，很可能會(huì)成為打破“和諧”的定時(shí)炸彈。如今我們將調(diào)查結(jié)果以調(diào)研報(bào)告的形式展現(xiàn)出來，就是希望能夠 呼吁南福村村委傾聽村民之聲，鼓勵(lì)南福村村民參與村務(wù)管理，推動(dòng)南福村實(shí)現(xiàn)“服務(wù)型管理”模式的轉(zhuǎn)型。進(jìn)而以南福村為典型推動(dòng)各村居基層治理模式向“服務(wù)型管理”轉(zhuǎn)型。

注釋：

① 所謂“選擇式治理”是指對(duì)那些于己有利的事就去管、去做，對(duì)那些于己不利或者吃力不討好的事就盡量不去管、不去做，有選擇性地展開行政作為。

② 懸浮式治理是指基層政權(quán)從過去的汲取型變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”， 稅費(fèi)改革的結(jié)果是使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“半癱瘓”狀態(tài)， 政府不是能夠更加完善、周密地提供公共服務(wù)、維持一方平安， 而是在國(guó)家和農(nóng)民中間造成一種治理的“真空”狀態(tài)。參見周飛舟《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》。

［1］吳理財(cái). 應(yīng)注意農(nóng)村基層的選擇性治理［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2009- 01-12.

［2］［14］王維平，劉書明.服務(wù)型政府目標(biāo)下的管理方式轉(zhuǎn)變和管理機(jī)制構(gòu)建［J］.中國(guó)行政管理，2010（12）：46-49.

［3］［4］［8］［11］［12］黃富林，蘭奎.基層服務(wù)型政府建構(gòu)路徑探析［J］.職業(yè) 圈，2007（1）：49-51.

［5］賀靈敏.基層服務(wù)型政府何以可能——基于后新公共管理視角［J］.天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（1）：16-19.

［6］任慶銀.新時(shí)期我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍建設(shè)研究［D］.北京：中共中央黨校，2013：1-5.

［7］康長(zhǎng)勝.村集體收入的來源及增加途徑［EB/OL］. http:// www.studa.net/nonglin/101223/14545882-2.html，（2012-12-23） ［2014-2-22］.

［9］吳立巖.加強(qiáng)基層建設(shè)夯實(shí)和諧社會(huì)基礎(chǔ) ［A］.中國(guó)行政管理.探索與爭(zhēng)鳴.2005（5）.

［10］趙飛，章家恩.農(nóng)業(yè)遺產(chǎn)開發(fā)利用視角下的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)研究——以增城市為例［J］.南方農(nóng)村，2013（6）：71-74.

［13］郭榮軍，黃磊.試析提高農(nóng)民組織化程度的途徑［J］.泰山鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工大學(xué)學(xué)報(bào).2007，14（1）:3-4.

［15］寧夏黨建.關(guān)于進(jìn)一步提高村干部待遇的意見［EB/OL］. http://2011.nxdjw.gov.cn/1/2009-6-9/1910121@7550. htm，，（2009-6-9） ［2014-2-23］.

Survey report about the difficulties in the transformation of service-oriented management mode in rural grassroot organizations——the Case of Nanfu village in Meizhou

LIU Yan， LI Yi
（College of Public Management， South China Agricultural University， Guangzhou 510642， P.R. China）

After the reform of macro policy in rural area， there are still some rural grassroots organizations which failed to change their social management from the traditional "governance" mode to "service-oriented" mode， which would affect the sustainable development of the rural area. This paper， by taking Nanfu village in Meizhou City as a survey example， examines the subjective and objective reasons why Nanfu failed to transform itself into a serviceoriented management mode. The reasons for the failure involve the deficiency of managing ability in the village cadres， overburden administrative affairs， selective management as well as the weak awareness of being a master of the village. Based on the reality of the village， the paper proposes some suggestions which may help the village transform itself into a service-oriented mode.

service-oriented management； transformation dilemma； Rural management； Public services

C915

A

1672-6332（2015）04-0102-09

【責(zé)任編輯：羊玲 】

2015-07-09

劉雁（1993-），女（漢），廣東梅州人，本科，主要研究方向: 公共政策。E-mail:471026738@qq.com