楊　俊

（湖南省第二測(cè)繪院　湖南　長(zhǎng)沙　410119）

新農(nóng)村建設(shè)中的土地節(jié)約集約利用研究——以湖南省會(huì)同縣為例

楊俊

（湖南省第二測(cè)繪院湖南長(zhǎng)沙410119）

我國已進(jìn)入社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，在土地資源尤為緊張的情況下仍需要大量的土地來保障新農(nóng)村建設(shè)的繼續(xù)發(fā)展。因此，尋求節(jié)約集約利用土地的途徑，對(duì)于緩解土地供需矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展具有十分重要的意義。本文通過分析會(huì)同縣新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程在土地利用中存在的主要問題，提出了節(jié)約集約用地的對(duì)策和措施。

新農(nóng)村建設(shè)；土地利用；節(jié)約集約；措施；會(huì)同縣

1　前言

土地作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)不可或缺的資源，一直以來為新農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展提供了重要的保障，土地資源問題也是關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的重要戰(zhàn)略問題。會(huì)同縣林業(yè)資源豐富，地形復(fù)雜，耕地資源尤為緊缺。新農(nóng)村建設(shè)的加快發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求越來越大，保障人類生存的耕地需求和社會(huì)發(fā)展的建設(shè)用地需求矛盾突出，如何利用有限的土地資源來滿足全縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要是會(huì)同縣面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

2　會(huì)同縣現(xiàn)狀分析

2.1新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)狀

會(huì)同縣位于湖南省西南邊境，懷化地區(qū)南部，湘黔兩省交界地區(qū)。全縣土地總面積為2244.46km2，轄7個(gè)鎮(zhèn)18個(gè)鄉(xiāng)，總?cè)丝?5.88萬，2014年全縣國民生產(chǎn)總值為55.57億元，比上年增長(zhǎng)6.50%，正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期。從2006年起，會(huì)同縣共投入新農(nóng)村建設(shè)專項(xiàng)資金達(dá)3億多元，組織完成了縣域村莊布局規(guī)劃和24個(gè)重點(diǎn)村的新農(nóng)村建設(shè)村莊規(guī)劃。新建了村級(jí)組織活動(dòng)中心78個(gè)，改造鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院23所，改造農(nóng)村寄宿制學(xué)校20所；全縣345個(gè)村已有85%以上的村實(shí)施了通暢工程，全程近900km，硬化村道185km，已建農(nóng)村客運(yùn)站14個(gè)；新增廣播電視用產(chǎn)7500多戶；修建沼氣池3000多口，改廁4200多間，改灶6300多戶，改欄6250余間，清除路障9200多處，清污泥9500多噸，清垃圾9800多噸；建設(shè)了坪村鎮(zhèn)芳園村等10個(gè)新農(nóng)村建設(shè)示范村。

2.2會(huì)同縣農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀及特點(diǎn)

2.2.1農(nóng)村建設(shè)用地的現(xiàn)狀

根據(jù)會(huì)同縣第二次土地利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)和《會(huì)同縣2014年統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，全縣農(nóng)村建設(shè)用地為3480.18hm2，其中農(nóng)村居民點(diǎn)用地為2998.23hm2，新農(nóng)村硬化水泥路用地432.00hm2，活動(dòng)中心等設(shè)施用地51.95hm2。

2.2.2農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀

（1）村莊布局凌亂，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃

農(nóng)村建房供地一直以來采用以戶為單位單獨(dú)選址的政策，缺乏集中統(tǒng)一的規(guī)劃。會(huì)同縣丘陵山地面積廣大，受地形地勢(shì)的影響，村民建房依山而居，布局極為分散。居民點(diǎn)的不集中加大了基礎(chǔ)設(shè)施配套的難度，影響了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。

（2）居民點(diǎn)規(guī)模較小，分布零散

會(huì)同縣共有農(nóng)村居民組團(tuán)1518個(gè)，平均每平方公里僅為0.68個(gè)，農(nóng)村居民組團(tuán)的平均規(guī)模僅為1.98hm2，農(nóng)村人均用地規(guī)模為125.60m2。通過對(duì)全縣農(nóng)村居民點(diǎn)的典型調(diào)查，調(diào)查的120個(gè)居民組團(tuán)中，5戶以下的居民組團(tuán)有47個(gè)，占調(diào)查樣本的39.17%，零散程度高。

（3）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施較為分散

建設(shè)村民活動(dòng)室是會(huì)同縣新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，全縣現(xiàn)有村級(jí)組織活動(dòng)中心345個(gè)，位于各村村部，但服務(wù)半徑過大，多在5km左右，過遠(yuǎn)的距離降低了活動(dòng)中心的使用率。與居民緊密相關(guān)的道路設(shè)施也是衡量新農(nóng)村建設(shè)建設(shè)情況的重要指標(biāo)，2014年全縣路網(wǎng)密度為0.42km/km2，且居民點(diǎn)布局分散，加大了基礎(chǔ)設(shè)施的分散程度。

2.3農(nóng)村土地節(jié)約集約利用的程度2.3.1農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地水平

2014年會(huì)同縣人均農(nóng)村居民用地為125.60m2，全縣人均耕地面積僅為0.94畝，不足1畝，參照《農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地指標(biāo)》（GB50188-93），人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地還有縮減的空間，通過對(duì)全縣農(nóng)村居民點(diǎn)用地的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地超標(biāo)，超過了國家標(biāo)準(zhǔn)，用地不集約。2.3.2農(nóng)村設(shè)施用地的節(jié)約集約水平

表1　會(huì)同縣人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地調(diào)查分析表（單位：個(gè)、公頃、%）

圖1　農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約水平分析圖

通過計(jì)算會(huì)同縣土地投資強(qiáng)度、投資效益、土地利用強(qiáng)度等指標(biāo)，并與懷化地區(qū)平均水平進(jìn)行對(duì)比（見表2），綜合評(píng)定會(huì)同縣農(nóng)村設(shè)施用地投資強(qiáng)度較高，但效益不明顯，土地利用強(qiáng)度有待提高。

表2　農(nóng)村設(shè)施用地集約利用評(píng)價(jià)情況表（單位：萬元/公頃、m2/人）

3　新農(nóng)村建設(shè)在土地利用方面存在的主要問題

3.1用地粗放，集約化程度低

隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村勞動(dòng)力逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民增多，出現(xiàn)了原有宅基地一直閑置不建或建而不住的“空心村”現(xiàn)象；在村莊整治中有些農(nóng)戶建新不拆舊，舊宅基長(zhǎng)期得不到利用，集約化程度逐年降低的趨勢(shì)。

3.2布局不合理，搬遷難度大

現(xiàn)行的農(nóng)村土地采用家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將宅基地和耕地分配到戶，新建住宅在布局上受到限制，為了避免權(quán)屬調(diào)整，村民建房多采用在原宅基地進(jìn)行房屋翻修或在自己的承包地上新建，不愿易地搬遷。再加上農(nóng)村封建“風(fēng)水”觀念根深蒂固，現(xiàn)有規(guī)模較大的農(nóng)村居民點(diǎn)，朝向不一，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)各異，加大了村莊整治的難度。

3.3違法建房和占用耕地現(xiàn)象嚴(yán)重

由于土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃宣傳力度不夠，村民依法依規(guī)意識(shí)不強(qiáng)，2005～2013年期間，會(huì)同縣共查處各類土地違法案件504起，涉及面積13.57hm2，其中村民違法用地建房373起，占所有案件起數(shù)的74.01%，涉及違法占用土地6.21hm2，占違法用地總面積的45.76%，其中違法占用耕地達(dá)3.42hm2，違法建房和占用耕地現(xiàn)象嚴(yán)重。

3.4前期投入大，短期效益不明顯

近三年會(huì)同縣用于新農(nóng)村建設(shè)的專項(xiàng)資金達(dá)到3億多元，其中用于村莊整治的資金達(dá)到2.5億元，占近三年國民生產(chǎn)總值的1.80%，占固定資產(chǎn)投資的25.75%，投資力度較大。除基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有所增加外，村莊整治成效仍不突出，尤其是“空心村”的拆并受多種因素的影響舉步維艱，短期難見成效。

4　解決問題的主要措施

4.1增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性

新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)以土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善為契機(jī)，與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程相協(xié)調(diào)，“以嚴(yán)格保護(hù)耕地為前提、以控制建設(shè)用地為重點(diǎn)、以節(jié)約集約用地為核心，合理安排各類用地”，充分考慮到新農(nóng)村建設(shè)的用地需求，積極爭(zhēng)取“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少”掛鉤指標(biāo)，努力為新農(nóng)村建設(shè)用地提供用地保障。

4.2加大村莊整治的力度

村莊整治工作要因地制宜，可采取新社區(qū)建設(shè)（如坪村鎮(zhèn)）、空心村整理（如團(tuán)河鎮(zhèn)）、城中村改造（如林城鎮(zhèn)）、歷史文化名村保護(hù)性整治（如高椅鄉(xiāng)）等有效形式；以村容村貌整治，廢舊坑（水）塘和露天糞坑整理，使整治后的村莊村容村貌整潔優(yōu)美，硬化路面符合規(guī)劃、飲用水質(zhì)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，廁所衛(wèi)生符合要求，排水溝渠和新舊水塘明暗有序，垃圾收集和轉(zhuǎn)運(yùn)場(chǎng)所無害化處理，農(nóng)村住宅安全經(jīng)濟(jì)美觀、富有地方特色[2]。

4.3合法流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地

隨著就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)民收入的增加，越來越多的農(nóng)民進(jìn)城發(fā)展，并在城里購房置業(yè)，但其原宅基地一直保留，造成宅基地閑置，形成“空心村”。為提高農(nóng)村集體建設(shè)用地利用效率、優(yōu)化配置機(jī)體土地資源，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)戶將閑置宅基地連同地上建筑物出租或轉(zhuǎn)讓，并允許進(jìn)城農(nóng)民購買經(jīng)濟(jì)適用房等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)集體建設(shè)用地集中布局和進(jìn)城農(nóng)民的原宅基地復(fù)墾；同時(shí)通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加，農(nóng)用地和耕地面積的適當(dāng)增加[3]。

4.4尋求社會(huì)資金支持

新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，僅僅依靠財(cái)政轉(zhuǎn)型資金難以保障各項(xiàng)建設(shè)的需求，必須創(chuàng)新機(jī)制，擴(kuò)大財(cái)政資金，加大支農(nóng)惠農(nóng)政策力度，逐步構(gòu)建以財(cái)政投資為支柱、以集體和社會(huì)資金為補(bǔ)充、以經(jīng)營用地為導(dǎo)向的多層投資保障體系，通過財(cái)政投資的龍頭作用，積極爭(zhēng)取涉農(nóng)資金投入。

4.5加大政策的支持力度

政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，按照“誰投資、誰節(jié)地、誰受益”的原則，制定開展農(nóng)村居民點(diǎn)用地節(jié)約和居民點(diǎn)整理的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)單位、個(gè)人投資土地整理，對(duì)其投資土地整理增加的有效耕地，可歸其有限期使用，使用期限一般不少于30年[4]。在土地使用期限內(nèi)允許土地使用權(quán)在不改變用途的前提下有償流轉(zhuǎn)。

[1]馬曉河.新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)涵和基本原則.經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)農(nóng)村版，2006，6.

[2]《建設(shè)部關(guān)于村莊整治工作的指導(dǎo)意見》（建村[2005]174號(hào)）.

[3]許兆軍.湖南農(nóng)村宅基地基礎(chǔ)管理工作調(diào)查.土地科學(xué)動(dòng)態(tài)，2009（2）.

[4]毛金桂.常熟市沙家浜鎮(zhèn)新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中節(jié)約集約用地問題的探討.常熟市國土資源局網(wǎng)站，2009，3.

F301

A

1673-0038（2015）39-0230-02

2015-7-1

楊俊（1982-），女，工程師，本科，主要從事土地規(guī)劃、土地整治、土地評(píng)估、基礎(chǔ)測(cè)繪等土地管理及測(cè)量類相關(guān)工作。