吳淑鳳

摘要：全球新能源產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)有格局建立在一種高度差異化的財政政策基礎(chǔ)上，中國與發(fā)達(dá)國家的財政政策配置存在互補(bǔ)性，形成了一種基于財政補(bǔ)貼的國際循環(huán)。國內(nèi)外幾乎同時啟動的財政政策導(dǎo)致完全不同的產(chǎn)業(yè)效果，發(fā)達(dá)國家處于雙贏狀態(tài)，中國處于雙輸狀態(tài)。解決產(chǎn)業(yè)危機(jī)需要引入一種財政社會學(xué)的分析視角，將新能源財政政策作為一個特定領(lǐng)域中的財政一社會契約形成，探究背后的社會結(jié)構(gòu)性和制度性背景。財政政策作為一種理性社會建構(gòu)過程，受到政策主體行為與偏好的影響。當(dāng)下，生產(chǎn)型政府對資本的偏好、發(fā)展型國家的產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展主義的經(jīng)濟(jì)意識形態(tài)、發(fā)展模式轉(zhuǎn)型壓力，共同形塑出一種政治一社會力量的內(nèi)在互動機(jī)制，影響到財政政策重構(gòu)的方向，，

關(guān)鍵詞：財政補(bǔ)貼；財政一社會契約；生產(chǎn)型政府；發(fā)展型國家；競爭優(yōu)勢

中圖分類號：F812.45；F206 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2015）04-0061-13

一、問題的提出

（一）新能源產(chǎn)業(yè)：高度的政策敏感性與政策效果被弱化

2010年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，將節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車這七大產(chǎn)業(yè)確定為國家未來發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。新能源，國際上一般是指除石油等傳統(tǒng)化石能源以外，直接或間接利用來自太陽、地球內(nèi)部熱能以及采取清潔方式產(chǎn)生出來的生物燃料和氫能。新能源產(chǎn)業(yè)作為一種戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，存在公共性、外部性和不完全競爭性的特點(diǎn)，具有高度的政策敏感性。各國政府紛紛通過積極的財政政策進(jìn)行財政補(bǔ)貼，同時在WTO范圍中發(fā)起對他國的反補(bǔ)貼爭端。無論是對本國的財政扶持，還是針對它國的“雙反”，目的都是為維護(hù)國家核心競爭力，推動本國新興產(chǎn)業(yè)快速形成競爭力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。中國新能源產(chǎn)業(yè)在2008之前快速崛起，金融危機(jī)后，面臨發(fā)達(dá)國家削減補(bǔ)貼和對華“雙反”壓力，產(chǎn)業(yè)迅速陷入困境，不僅全行業(yè)產(chǎn)能過剩、龍頭企業(yè)紛紛破產(chǎn)，而且國內(nèi)市場未能啟動，裝機(jī)量有限。無論是產(chǎn)業(yè)格局還是財政政策效果均背離了政府將其作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的成長預(yù)期，政策效果被高度弱化。

（二）政策效果弱化源于財政政策供給的差異化

為什么政府積極的財政政策會出現(xiàn)政策效果弱化？根源在于全球范圍內(nèi)新能源產(chǎn)業(yè)財政政策的高度差異化。在政府補(bǔ)貼的共同背景下，國內(nèi)外新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成效不盡相同。發(fā)達(dá)國家已經(jīng)建構(gòu)起有效的國內(nèi)消費(fèi)市場，完成了巨大的裝機(jī)量，政府補(bǔ)貼逐漸減少，產(chǎn)業(yè)自主性增強(qiáng)。中國自勺新能源產(chǎn)業(yè)卻面臨巨額補(bǔ)貼下國內(nèi)、國外雙重市場困境的壓力。受經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，特別是在投資拉動和政府債務(wù)成為焦點(diǎn)的背景下，各級政府持續(xù)進(jìn)行大規(guī)模財政補(bǔ)貼的現(xiàn)實可行性越來越小。長期以來，新能源財政政策看似清晰有效的政策目標(biāo)和明確具體的政策工具，最終的政策效果卻被弱化。發(fā)達(dá)國家新能源財政政策在形成初期就與中國存在不同的思路，可以說，正是政策主體的認(rèn)知差別，導(dǎo)致政策工具，包括財政補(bǔ)貼對象和補(bǔ)貼形式的重大差別，并最終形塑出迥異的產(chǎn)業(yè)效果。

（三）能否引入一種財政社會學(xué)分析？

對于財政社會學(xué)而言，“從國家財政人手的這種研究方法，在用于研究社會轉(zhuǎn)折點(diǎn)時，效果尤為顯著”。世界范圍內(nèi)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展源于20世紀(jì)70年代的能源危機(jī)，興盛于21世紀(jì)初的金融危機(jī)，國內(nèi)外新能源產(chǎn)業(yè)基本上同時啟動。產(chǎn)業(yè)具有高度的政策敏感性，各種與新能源有關(guān)的政策供給中最重要的是財政政策。財政政策是國家經(jīng)濟(jì)政策的重要部分，與產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、收入分配政策等相輔相成并密切相關(guān)。

從財政政策的視角，已有研究對政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合理性進(jìn)行了廣泛論證。對新興產(chǎn)業(yè)而言，市場在調(diào)節(jié)新興產(chǎn)業(yè)資源配置時缺乏效率，Neil Bruce指出，南于外部性存在，市場通常是無效率的，因此政府的資源配置政策就可以提高市場效率，政府應(yīng)該采取財稅等措施來提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。Delong，Summers及Nelson均強(qiáng)調(diào)，政府在激勵新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展時，要綜合考慮社會效益，對研發(fā)活動的外溢通過財政政策的優(yōu)惠支持對其進(jìn)行彌補(bǔ)，從而降低新興產(chǎn)業(yè)的研究成本。新能源產(chǎn)業(yè)具有外部效益，特別需要進(jìn)行財政矯正。

不同類型政策主體在財政政策實施過程中的作用存在差別。Fujita通過實證研究驗證了地方政府對于新興產(chǎn)業(yè)的巨大促進(jìn)效應(yīng)。周黎安提出“錦標(biāo)賽”體制，對地方政府深度介入經(jīng)濟(jì)活動的動機(jī)進(jìn)行了研究，認(rèn)為地方官員為了在激烈的晉升錦標(biāo)賽中勝出，會理性選擇“不合作”策略，導(dǎo)致地方保護(hù)主義下的產(chǎn)業(yè)雷同和區(qū)域間惡性競爭等問題。新能源產(chǎn)業(yè)中央和地方政府的不同認(rèn)知將導(dǎo)致財政政策效果被弱化。

具體到新能源產(chǎn)業(yè)的財政政策供給，現(xiàn)有研究重視對政策目標(biāo)與政策工具的研究。財政投入政策具有主動性和靈活性的特點(diǎn)，應(yīng)以政府財政收入為基礎(chǔ)，通過提供直接撥款或補(bǔ)貼，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但要遵循市場規(guī)律。通過研究可再生能源發(fā)展的財稅政策問題，栗寶卿指出，產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期最需要扶持政策，但財政、稅收政策的目標(biāo)也是為了更好地實現(xiàn)可再生電力能源產(chǎn)品進(jìn)入市場，以促使其盡快步入商業(yè)化階段。財政政策工具中，稅收政策對于提高戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)具有重要作用，安寧通過實證研究發(fā)現(xiàn)，財政投入與稅收政策對推動能源產(chǎn)業(yè)升級具有顯著的效果，但我國以稅收抵免為中心的財稅政策體系在促進(jìn)創(chuàng)新方面仍有改善空間，現(xiàn)行稅收制度不能完全適應(yīng)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，需要加以相應(yīng)完善。楊林等提出要建立政策投入長效機(jī)制、提高政府采購效率和稅收優(yōu)惠政策體系化等政策建議。

新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實踐會不斷檢驗財政政策的實施效果。Jeffrey M. Loiter與Vic.ki Norgerg-Bohm研究了美同風(fēng)電技術(shù)發(fā)展中的政府政策，指出“需求拉動政策不僅有利于風(fēng)電的市場擴(kuò)張，同時也有利于技術(shù)的創(chuàng)新，缺少市場需求，技術(shù)研發(fā)成果無法得到市場的驗證或發(fā)展方向指導(dǎo)。J0hn Byrne等通過對內(nèi)蒙古農(nóng)村地區(qū)可再生能源發(fā)展的研究，提出政府應(yīng)謹(jǐn)慎使用對制造商直接補(bǔ)貼政策，“由于其產(chǎn)生的是短期效益，一旦補(bǔ)貼取消，設(shè)備價格容易上漲?！?

綜合考察已有文獻(xiàn)，本研究認(rèn)為，首先，不能夠僅僅將政府的作用理解為補(bǔ)充市場不足，而需要對政策供給進(jìn)行具體分析。其次，現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)注政策目標(biāo)和政策工具，相對忽視了政策主體的行為與偏好。財政政策的政策主體，即政策的制定者和執(zhí)行者只能是政府，政府具有一定的發(fā)展資源和神會動員能力。財政政策存在三類政府主體，中央政府、地方政府和國外政府 要重視各種類型政府作為政策主體的不同作用，比如，中央--地方關(guān)系能夠解釋中國新能源產(chǎn)業(yè)為什么會出現(xiàn)產(chǎn)能急劇擴(kuò)張，但不能解釋在缺乏國內(nèi)市場條件下，巨大產(chǎn)能是如何被成功消化的，，本研究進(jìn)一步提出要關(guān)注不同國家政府的差別化政策行為及其背后政策偏好形成機(jī)制，，就國際范圍看，不同國家對新能源產(chǎn)業(yè)財政政策的政策目標(biāo)和政策工具在理解和認(rèn)知上存在較大差別，這種政府認(rèn)知上的差異成為理解政策效果差異化的關(guān)鍵。政策主體的認(rèn)知差異從一開始就直接影響到政策建構(gòu)，進(jìn)而決定了政策目標(biāo)和政策工具選擇。本研究提出需要引入一種財政社會學(xué)的分析視角，財政政策的形成是一種理性的社會建構(gòu)過程，需要將新能源領(lǐng)域中的財政政策供給作為一個特定領(lǐng)域巾的財政--社會契約形成，深入研究不同國別背景下戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)財政政策建構(gòu)的社會結(jié)構(gòu)性與制度性背景。

二、基于財政政策的產(chǎn)業(yè)建構(gòu)：產(chǎn)業(yè)鏈與財政補(bǔ)貼的國際循環(huán)

（一）新能源產(chǎn)業(yè)的價值產(chǎn)生邏輯

為什么財政政策會對新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到關(guān)鍵性作用？根本原因在于新能源不具有與傳統(tǒng)能源相比較的成本優(yōu)勢?，F(xiàn)有世界格局下，傳統(tǒng)能源，如石油的價格仍然存在下行空間，將在未來相當(dāng)長時期繼續(xù)維持競爭力，由此決定了新能源產(chǎn)業(yè)的價值產(chǎn)生邏輯：如果傳統(tǒng)能源保持高競爭力，新能源成本短期內(nèi)無法下降，新能源發(fā)電將無法直接面對市場銷售，只能通過政府補(bǔ)貼，才能保持商業(yè)上的可行性，由此決定了新能源產(chǎn)業(yè)的價值鏈結(jié)構(gòu)。

以光伏產(chǎn)業(yè)為例，光伏是光生伏打的簡稱，即利用光伏效應(yīng)，使太陽光射到硅材料上產(chǎn)生電流直接發(fā)電，是目前利用太陽能的最佳方式，也是新能源產(chǎn)業(yè)化與市場化的最重要形式。光伏產(chǎn)業(yè)鏈包括_丘個環(huán)節(jié)，即原料提純——光伏組件生產(chǎn)——光伏電站發(fā)電——并網(wǎng)——終端消費(fèi)（工業(yè)用戶與居民消費(fèi)）。其中，發(fā)電并網(wǎng)是核心，但現(xiàn)階段光伏發(fā)電市場仍然是一個政策性很強(qiáng)的市場，在目前技術(shù)水平下，光伏發(fā)電的上網(wǎng)電價成本遠(yuǎn)高于火力發(fā)電價格，成本價格上無法與火電競爭，完全商業(yè)化運(yùn)作的并網(wǎng)仍然閑難。鑒于新能源產(chǎn)業(yè)的高度政策敏感性，世界范圍內(nèi)各國政府都通過財政政策對產(chǎn)業(yè)進(jìn)行大規(guī)模政府補(bǔ)貼，包括立法引導(dǎo)、投資補(bǔ)貼、購電補(bǔ)償、稅收抵扣等等。2008年金融危機(jī)后，國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)受到的沖擊遠(yuǎn)比其他行業(yè)更為嚴(yán)重，直接原岡是發(fā)達(dá)國家大幅降低了對本國光伏發(fā)電的財政補(bǔ)貼，深層原因則是中國光伏產(chǎn)業(yè)兩頭在外的產(chǎn)業(yè)格局，即在缺乏核心技術(shù)和國內(nèi)市場背景下，產(chǎn)能迅速擴(kuò)張和高度依賴出口。

（二）基于財政政策的產(chǎn)業(yè)建構(gòu)：財政補(bǔ)貼的國際循環(huán)

通過考察世界范圍內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)的政策供給可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)格局建立在一種高度差異化的財政政策基礎(chǔ)上。中國與發(fā)達(dá)國家的財政政策配置存在極大的互補(bǔ)性，形成了一種基于財政補(bǔ)貼的國際循環(huán)。具體而言，中國的新能源財政政策偏好于產(chǎn)業(yè)中上游的生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)，以原材料生產(chǎn)和組件制造為主，財政補(bǔ)貼政策的核心是廠商和生產(chǎn)者；發(fā)達(dá)國家的新能源財政政策偏好于產(chǎn)業(yè)下游的發(fā)電和消費(fèi)環(huán)節(jié)，以發(fā)電、并網(wǎng)和培育國內(nèi)市場為主，財政補(bǔ)貼政策的核心是用戶和消費(fèi)者。

1.發(fā)達(dá)國家的新能源財政政策：消費(fèi)者導(dǎo)向的市場培育政策。政策供給對發(fā)達(dá)國家新能源產(chǎn)業(yè)的市場培育十分重要，以新能源市場發(fā)育最為成熟的歐洲為例。歐洲新能源成功的主要因素是創(chuàng)新的政府扶持政策，包括了以市場為主導(dǎo)的新能源發(fā)電推廣政策，支持整個發(fā)展過程的技術(shù)因素，以及公眾對新能源發(fā)電的積極態(tài)度。

衡量一國新能源市場效果最主要指標(biāo)是國內(nèi)裝機(jī)量，分析歐洲光伏發(fā)電的市場分配與構(gòu)成可以看出，歐洲各國積極推動光伏產(chǎn)業(yè)落地和市場化，形成了基于用戶導(dǎo)向，兼顧本國國情的各具特色的發(fā)展模式。以裝機(jī)量衡量，歐洲光伏發(fā)電市場存在四類消費(fèi)用戶，即工業(yè)用戶、商業(yè)用戶、居民用戶和地面光伏電站。歐洲各國在具體實踐中形成了四種市場補(bǔ)貼模式：以丹麥為代表的居民用戶模式，政府直接補(bǔ)貼居民個人；以德國為代表的，包括瑞典、瑞士，主要補(bǔ)貼工業(yè)用戶，兼顧其它用戶；以西班牙為代表，主要補(bǔ)貼地面光伏電站；以及綜合補(bǔ)貼模式。從歐洲實踐看，在明確補(bǔ)貼用戶的基礎(chǔ)上，各國補(bǔ)貼政策高度多元化，除了丹麥，其他國家基本上都是四類用戶并存的多元化補(bǔ)貼模式，但就整體而言，以居民用戶和商業(yè)用戶為主，直接補(bǔ)貼工業(yè)用戶的比例較低。

用戶補(bǔ)貼是歐洲新能源財政政策的關(guān)鍵，核心是電價補(bǔ)貼。歐洲各國普遍通過電價政策，如同定上網(wǎng)電價，吸引消費(fèi)者更多的使用太陽能產(chǎn)品，從而推動產(chǎn)業(yè)內(nèi)生性發(fā)展。光伏產(chǎn)品的成本較高，回收周期長，但只要能夠發(fā)電并網(wǎng)并進(jìn)行出售，雖然相應(yīng)的上網(wǎng)電價要幾倍高于平均電價，但經(jīng)過電價補(bǔ)貼后對于普通消費(fèi)者將形成吸引力。受到面向用戶的財政補(bǔ)貼政策刺激，歐洲光伏消費(fèi)市場迅速啟動。這種以消費(fèi)者電價補(bǔ)貼為核心的財政補(bǔ)貼所建構(gòu)起來的新興市場，迅速成為中國光伏產(chǎn)品的首要出口地，其中尤其以德國和西班牙最具代表性。

德國是歐洲新能源產(chǎn)業(yè)的先鋒，德國新能源財政政策建立在市場基礎(chǔ)上，以鼓勵企業(yè)科技創(chuàng)新、擴(kuò)大國內(nèi)裝機(jī)量和培育消費(fèi)者用戶為主要特征，財政政策的綜合效果十分明顯。德國于2000年首次出臺其可再生能源法案（EEG），將上網(wǎng)電價（Feed-in-tariff，F(xiàn)iT）提高了3倍以上，并承諾價格執(zhí)行20年；對新訂立合約，每年承諾價格將減少5%，從而鼓勵生產(chǎn)廠商研發(fā)新技術(shù)，降低成本。經(jīng)過兩年的遞減之后，2004年，德國政府修訂了EEG法案，對上網(wǎng)電價做了進(jìn)一步細(xì)化，對民用細(xì)分市場提高了電價，同時規(guī)定了每年5%-6.5%遞減的價格降低速度。德國新能源財政政策具有以下特點(diǎn)：強(qiáng)制入網(wǎng)，為消費(fèi)者發(fā)電收購提供了保證；固定電價入網(wǎng)，以彌補(bǔ)光伏發(fā)電的高成本；政府財政壓力小，電價補(bǔ)貼由電力消費(fèi)者承擔(dān)，消耗能源越多，對可再生能源補(bǔ)助的幅度越大；通過電力收購價格遞減，促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新，降低成本。

西班牙于2004年開始實施“皇家太陽能計劃”，2006年該計劃提出了購電補(bǔ)償法，對發(fā)電量小于IOOKWp的光伏系統(tǒng)，實施0.44EU/kwh的價格，有效期25年，25年后購電價格變?yōu)槠骄妰r的4.6倍。對大于lOOkwp的光伏發(fā)電系統(tǒng)采用0.23EU/kwh的價格。2008年再次修訂了該法令將2009年安裝補(bǔ)助上限由300MW上調(diào)至500MW。此后，西班牙國內(nèi)市場迅猛發(fā)展，2006-2008年的新增裝機(jī)容量分別達(dá)到60. 5MW. 425MW和2200MW，并在2008年超過德國成為全球第一大光伏市場，占全球光伏新增裝機(jī)容量的41%。

2.中國新能源產(chǎn)業(yè)的財政政策：廠商導(dǎo)向的促進(jìn)生產(chǎn)與出口政策。2001年，中國出現(xiàn)了以無錫尚德電力公司為代表的第一批現(xiàn)代光伏企業(yè)，2002年9月尚德電力第一條IOMW太陽能電池生產(chǎn)線正式投產(chǎn)，將國內(nèi)外光伏產(chǎn)業(yè)的差距縮短了15年。與此同時，歐洲光伏市場全面啟動，巨大需求帶動了中國光伏產(chǎn)品出口。2007年中國成為世界上最大的太陽能電池生產(chǎn)同，產(chǎn)量達(dá)到1088MW。2008年金融危機(jī)后，發(fā)達(dá)國家的財政補(bǔ)貼開始縮減，國外市場需求下降。2011年，中國光伏行業(yè)利潤率從139%下滑到20%，但國內(nèi)產(chǎn)能仍在擴(kuò)張。到2012年，中國國內(nèi)產(chǎn)能接近40GW，同期全球市場容量僅為25GW。2010年中國已經(jīng)成為全球反補(bǔ)貼調(diào)查的最大目標(biāo)國。全球70%以上的反補(bǔ)貼調(diào)查針對中圍。2011年10月，美國發(fā)起對中國產(chǎn)品硅光伏電池的“雙反”（反傾銷、反補(bǔ)貼）調(diào)查，2012年9月，歐洲啟動對中國光伏產(chǎn)品的“雙反”調(diào)查，

從圖2可以看出，國內(nèi)產(chǎn)能始終處于上升過程，年發(fā)貨量在2009年后出現(xiàn)飆升，國內(nèi)年裝機(jī)量同比卻保持極低水平，兩者數(shù)量上的絕對差距不斷擴(kuò)大，意味著僅靠國內(nèi)市場不可能去化產(chǎn)能，如此巨大的產(chǎn)能要么被庫存積壓，要么出口海外市場，從2008年開始，國外政府大幅調(diào)低財政補(bǔ)貼力度，國內(nèi)對出口市場的需求迅速增加，而出口比例卻在迅速下降。受此影響，“雙反”爭端開始大量出現(xiàn)，全行業(yè)陷入產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的發(fā)展危機(jī)。

導(dǎo)致國內(nèi)光伏產(chǎn)能急劇擴(kuò)大的最主要原因是積極的財政政策，政府一開始就將直接補(bǔ)貼生產(chǎn)者的財政政策作為首選政策手段，財政政策塑造出光伏產(chǎn)業(yè)的基本格局。長期以來，中央和地方兩級政府通過強(qiáng)大的資源整合能力，形成了一整套鼓勵投資、鼓勵出口的財政政策供給，政策工具對生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)的支持力度更大，而對發(fā)電并網(wǎng)和終端消費(fèi)的支持力度不足。其中，投資補(bǔ)貼和出口退稅是兩項最關(guān)鍵的財政政策工具，前者致力于擴(kuò)大產(chǎn)能，后者通過鼓勵出口，向國外消化產(chǎn)能。

投資補(bǔ)貼政策的初衷是擴(kuò)大市場，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)能。2009年7月，財政部、科技部和國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實施金太陽示范工程的通知》，對光伏發(fā)電系統(tǒng)給予50%的補(bǔ)貼（偏遠(yuǎn)地區(qū)70%），政策初衷是通過降低光伏發(fā)電成本鼓勵光伏發(fā)電用戶，刺激擴(kuò)大光伏裝機(jī)量。但金太陽工程是一種比例式的項目補(bǔ)貼，工程總投資相對固定，對項目裝機(jī)容量和總規(guī)模都存在細(xì)化限制要求。之后，一系列類似的財政補(bǔ)貼政策都以鼓勵擴(kuò)大裝機(jī)量為主，導(dǎo)致2009年后國內(nèi)光伏裝機(jī)量出現(xiàn)快速增長，到2012年，政府陸續(xù)出臺了總額度超過700億元的光伏扶持政策。但裝機(jī)量并不等于發(fā)電量，就光伏產(chǎn)業(yè)鏈而言，發(fā)電上網(wǎng)環(huán)節(jié)并未有效打通，這種工程式的固定增長不能長期持續(xù)，無法產(chǎn)生真實的消費(fèi)市場。

出口退稅是中央政府推動出口的主要財政政策。作為一種比例型的稅制安排，光伏組件和光伏電池的出口退稅率按照增值稅比例為17%，結(jié)果使得中國光伏產(chǎn)品獲得不含稅成本的出口定價，在國際競爭中形成明顯的價格優(yōu)勢。出口退稅政策的消費(fèi)對象為國外光伏用戶，不需要考慮國內(nèi)市場，2008年，無錫尚德電力、英利等公司的出口退稅占各自利潤總額的比例就高達(dá)88.54%和82.43%。龐大的國際市場和巨大的退稅補(bǔ)貼，使得國內(nèi)光伏企業(yè)對出口具有更強(qiáng)烈的偏好，通過大規(guī)模出口歐美市場，國內(nèi)企業(yè)相當(dāng)于同時獲得了中國政府出口退稅的稅收抵扣和國外政府面向消費(fèi)者的電價補(bǔ)貼，國內(nèi)巨大的產(chǎn)能由此被迅速轉(zhuǎn)化為消費(fèi)。

直接補(bǔ)貼生產(chǎn)者的財政政策，在實踐中極易觸發(fā)國外的反補(bǔ)貼調(diào)查，以美國光伏企業(yè)于2011年10月提起的反補(bǔ)貼調(diào)查為例，美國商務(wù)部裁定中國違反《1930年關(guān)稅法》的補(bǔ)貼措施是：（l）金太陽示范工程； （2）對晶體硅和電力的補(bǔ)貼； （3）政府低價提供土地的補(bǔ)貼；（4）政策性貸款；（5）對所得稅等的減免政策；（6）間接稅和關(guān)稅減免計劃。其中主要涉及就是這兩項內(nèi)容、

3.雙贏格局還是雙輸格局？產(chǎn)業(yè)格局的內(nèi)在危機(jī)。國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)現(xiàn)有格局的客觀基礎(chǔ)是國內(nèi)外基于互補(bǔ)性的財政政策，無論是投資拉動還是出口導(dǎo)向政策，都建立在存在一個有效的海外市場基礎(chǔ)上。中國實施補(bǔ)貼廠商的生產(chǎn)者財政政策，推動國內(nèi)企業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能和出口；發(fā)達(dá)國家實施補(bǔ)貼片用戶的消費(fèi)者財政政策，致力于啟動國內(nèi)市場。兩者在時間上的高度契合形成一種空間上的產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)效應(yīng)，國內(nèi)產(chǎn)能最終都是通過出口而非內(nèi)需被消化。對消費(fèi)者補(bǔ)貼最為成功的歐洲光伏市場，就成為中國光伏產(chǎn)品的主要出口地，全球光伏產(chǎn)業(yè)由此建立起一種高度差異性和互補(bǔ)性的財政補(bǔ)貼的國際循環(huán)。

基于新能源產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略性和可持續(xù)性，發(fā)達(dá)國家財政政策安排使其產(chǎn)業(yè)建構(gòu)處于雙贏狀態(tài)，而中國則處于雙輸狀態(tài)。發(fā)達(dá)國家基本控制了產(chǎn)業(yè)鏈兩端的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即研發(fā)和市場，發(fā)達(dá)國家完全掌握產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)，形成核心競爭力，并將產(chǎn)業(yè)鏈中污染環(huán)境的生產(chǎn)過程置于海外，獲取經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的最大效益，發(fā)達(dá)國家的消費(fèi)者也提前享受到新興產(chǎn)業(yè)的綠色環(huán)保、環(huán)境友好的優(yōu)勢。反觀中國，通過低成本的組件生產(chǎn)初步完成了產(chǎn)業(yè)建構(gòu)，但現(xiàn)有格局下既缺乏核心技術(shù)又缺乏有效的國內(nèi)市場，僅僅在產(chǎn)業(yè)鏈中上游低水平、低利潤的生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)獲得比較優(yōu)勢?，F(xiàn)有的財政政策主要補(bǔ)貼生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)，實際上是在用國內(nèi)納稅人補(bǔ)貼國外消費(fèi)者，國內(nèi)穩(wěn)定的新能源消費(fèi)市場并未形成。更為嚴(yán)重的是，作為一種綠色、環(huán)保、高科技的新興產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)階段的發(fā)展模式并不能實現(xiàn)國家節(jié)能減排，減少碳排放的預(yù)期目標(biāo)。光伏生產(chǎn)中的原料提純等環(huán)節(jié)會嚴(yán)重污染環(huán)境，生產(chǎn)過程還會大量消耗能源，這些環(huán)境損失本應(yīng)通過光伏發(fā)電系統(tǒng)的國內(nèi)消費(fèi)得以回收和再生，但現(xiàn)在卻形成了新能源產(chǎn)品出口國外，碳排放和環(huán)境污染留在國內(nèi)的節(jié)能減排倒掛現(xiàn)象。

三、新能源產(chǎn)業(yè)財政政策效果差異化的財政社會學(xué)分析

（一）財政政策的理性社會建構(gòu)：一種財政一社會契約形成

在新能源所代表的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，世界各國對產(chǎn)業(yè)的成長預(yù)期和產(chǎn)業(yè)的實際效果呈現(xiàn)出巨大差異，這種源自財政政策的發(fā)展差別尤其為財政社會學(xué)研究提供了絕好的機(jī)會，使得人們必需關(guān)注戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中的政府作用，尤其是財政政策背后的社會結(jié)構(gòu)性力量。熊彼特強(qiáng)調(diào)要從財政視角洞察國家的本質(zhì)、形態(tài)和命運(yùn)，因為對財政及其歷史的研究能夠使人們洞悉社會存在和社會變化的規(guī)律，洞悉國家命運(yùn)的推動力量，同時也能洞悉具體的條件，特別足組織形式發(fā)展和消失的方式。為什么不同國家會選擇不同的政策工具？新財政社會學(xué)的核心假設(shè)是要回到對特定歷史的關(guān)注。中國的新能源財政政策為什么選擇以財政補(bǔ)貼而不是稅收為主，中外政府在新能源財政政策的理解和執(zhí)行上為什么存在一種互補(bǔ)和錯位，回答這些問題同樣需要對新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特定時空背景予以關(guān)注。從國家視角考察新能源財政政策的財政一社會起源可以發(fā)現(xiàn)，這些獨(dú)特性涉及到中國政治、經(jīng)濟(jì)、社會體制的民族特點(diǎn)，扎根于國家主義的優(yōu)秀傳統(tǒng)，

一般而言，財政政策的政策主體是政府，新能源產(chǎn)業(yè)也不例外.研究新能源財政政策，不能僅僅關(guān)注于政策目標(biāo)和政策工具，特別是當(dāng)政策目標(biāo)和政策工具十分清晰的情況下，政策實踐達(dá)不到預(yù)期效果，就需要進(jìn)一步探究政策主體的不同行為與偏好，及其背后社會結(jié)構(gòu)和制度層面的原因。理解國家發(fā)展的差異性應(yīng)該從不同的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)著手，國家本質(zhì)上是追求財政收入最大化的產(chǎn)物?；谪斦鐣W(xué)的分析視角，當(dāng)前新能源財政政策的建構(gòu)和實踐源于中國與發(fā)達(dá)國家基于歷史與現(xiàn)實所形成的財政一社會的特殊關(guān)聯(lián)。發(fā)達(dá)國家將新能源產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，政策建構(gòu)立足于市場邏輯，凸顯產(chǎn)業(yè)的新興性與戰(zhàn)略性特征。中國新能源產(chǎn)業(yè)長期以來延續(xù)了比較優(yōu)勢的傳統(tǒng)思路，即在戰(zhàn)略性、新興性外，政策建構(gòu)更多傾向于基于比較優(yōu)勢的世界工廠模式～財政政策塑造產(chǎn)業(yè)格局，在積極的財政政策支持下，新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展危機(jī)的深層原因在于生產(chǎn)型政府GDP導(dǎo)向的增長主義沖動，發(fā)展主義的經(jīng)濟(jì)意識形態(tài)和發(fā)展模式轉(zhuǎn)型壓力，三者共同形塑出財政政策建構(gòu)的社會結(jié)構(gòu)性背景，并深刻影響到政策主體的認(rèn)知與偏好形成。

（二）戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中的國家政策支持系統(tǒng)形成

1.發(fā)達(dá)國家財政政策的社會建構(gòu)：市場激勵型國家干預(yù)機(jī)制

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是指以科學(xué)技術(shù)重大突破為基礎(chǔ)，對國民經(jīng)濟(jì)具有重大影響，并正在快速成長、但還未形成市場規(guī)模，能夠在未來引發(fā)社會新需求、引起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新產(chǎn)業(yè)。這類產(chǎn)業(yè)具有雙重內(nèi)涵，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是新興科技和新興產(chǎn)業(yè)的深度融合。邁克爾。波特指出，新興產(chǎn)業(yè)是新形成的或重新形成的產(chǎn)業(yè)，形成原因是技術(shù)創(chuàng)新、相對成本關(guān)系的變化、新的消費(fèi)需求的出現(xiàn)，或其他經(jīng)濟(jì)和社會的變化將某個新產(chǎn)品或服務(wù)提高到一種潛在可行的商業(yè)機(jī)會的水平。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以科學(xué)技術(shù)的重大突破為前提，在很大程度上依賴于企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，Guellec和Van Pottelsberghe通過對17個OECD國家的R&D研究活動數(shù)據(jù)分析，認(rèn)為對R&D活動的稅收激勵促進(jìn)了社會科技進(jìn)步。但創(chuàng)新過程中存在市場失靈，政府需要對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行適度干預(yù)，以矯正市場失靈。

基于財政社會學(xué)的視角，如果以研究財政的社會一經(jīng)濟(jì)影響為目的，就需要對財政決策與社會均衡進(jìn)行分析。純市場均衡理論基于市場邏輯，往往只包含對市場力量的考察，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展還會受到各種非市場因素的影響，如財政參與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)可以改變產(chǎn)業(yè)啟動過程中的私人資本缺位或不足，導(dǎo)致與產(chǎn)業(yè)投資決策相對應(yīng)的風(fēng)險配置水平的改變。Nelson指出，“研究R&D活動所具有風(fēng)險性的經(jīng)濟(jì)學(xué)家都強(qiáng)調(diào)資助研究開發(fā)項目的商業(yè)企業(yè)從該項目中占有和獲利能力的局限性，以及在尋求技術(shù)進(jìn)步的研究開發(fā)活動中常常遇到的不確定性。前者似乎表明政府應(yīng)該補(bǔ)貼或補(bǔ)充在相反情況下不可能達(dá)到社會最優(yōu)水平的私人研究開發(fā)；后者則要求政府分擔(dān)大型和風(fēng)險研究開發(fā)項目的風(fēng)險。”一般而言，新興產(chǎn)業(yè)在發(fā)展初期方向不明朗，發(fā)達(dá)國家特別注重政府制定和規(guī)劃戰(zhàn)略性發(fā)展的方向和重點(diǎn)。比如，美國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是復(fù)興美國制造業(yè)為核心的“再工業(yè)化”戰(zhàn)略的重要組成部門，美國政府將政策重點(diǎn)放在新能源和環(huán)保等產(chǎn)業(yè)上。2009年2月15日，奧巴馬簽署總額為7870億美元的《美國復(fù)蘇與再投資法案》，重點(diǎn)發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，該法案中的科研計劃占到1200億美元，其中有468億美元專門用于新能源和提升能源使用效率研究，位于所有產(chǎn)業(yè)中的第一位。同年9月，奧巴馬政府又出臺了《政府的創(chuàng)新議程》（TheAdministration§Innovation Agenda），將新能源等產(chǎn)業(yè)作為國家優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的一部分。此外，美國政府還通過法律強(qiáng)制、財政支持、稅收優(yōu)惠等多種措施創(chuàng)造適于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境。

發(fā)達(dá)國家對新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展定位和政策預(yù)期十分明確。從政策建構(gòu)角度而言，一開始就確定了市場激勵型國家干預(yù)機(jī)制，財政政策重點(diǎn)是扶持產(chǎn)業(yè)兩端環(huán)節(jié)，即R&D與市場，要求掌握產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)，大力培育用戶和啟動國內(nèi)市場。奧巴馬政府為鼓勵企業(yè)增加R&D投入，出臺了“費(fèi)用扣除”和“減免所得稅”等稅收優(yōu)惠政策，對從事新能源研究的公司提供稅收抵免，并將研究和實驗性稅收抵免同定下來并全部納入政府預(yù)算。對先進(jìn)能源制造業(yè)稅收抵免，支持生產(chǎn)綠色經(jīng)濟(jì)所需產(chǎn)品設(shè)立或配置新工廠、擴(kuò)大或重新配置工廠的項目。歐洲國家的新能源財政政策始終堅持用戶的補(bǔ)貼，對生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)補(bǔ)貼較少。

2.中國新能源產(chǎn)業(yè)財政政策的社會建構(gòu)：直接參與型國家干預(yù)機(jī)制

（1）生產(chǎn)型政府與資本導(dǎo)向的財政政策偏好。財政社會學(xué)強(qiáng)調(diào)集團(tuán)和利益對塑造同家行為的影響，認(rèn)清國家機(jī)器在行動和聲明中代表誰或誰的利益是十分重要的。生產(chǎn)型政府重投資，輕當(dāng)前消費(fèi)；重生產(chǎn)者，輕普通民眾；政府直接介入經(jīng)濟(jì)活動。政府的工作重心是如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，政府財政支出明顯重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕民生支出，相應(yīng)的政府財政不是一種公共型的財政，而是一種生產(chǎn)型的財政。就產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言，生產(chǎn)型政府往往通過積極的財政政策對資本和投資者進(jìn)行直接補(bǔ)貼，結(jié)果鼓勵了高資本密集度行業(yè)的發(fā)展，形成廠商導(dǎo)向的財政政策安排。

在新能源領(lǐng)域，生產(chǎn)型政府偏好于使用稅收減免和投資補(bǔ)貼類型的財政政策工具，如直接給予光伏企業(yè)稅收減免，包括企業(yè)增值稅、營業(yè)稅、所得稅減免。這類稅收減免并沒有降低企業(yè)成本，只是降低了企業(yè)產(chǎn)品價格，使其更具有市場競爭力。在能實現(xiàn)銷售的情況下，生產(chǎn)更多則意味著總利潤更多，刺激了企業(yè)的擴(kuò)張欲望。同時，生產(chǎn)型政府還會直接提供投資補(bǔ)貼，包括項目補(bǔ)貼、專項資金、貸款貼息等。項目補(bǔ)貼多是比例式的，越大的項目獲得的補(bǔ)貼越多，.專項資金相對總額固定，專用于扶持光伏的發(fā)展。貸款補(bǔ)貼減少了企業(yè)的貸款壓力。由于政府財政支持，企業(yè)貸款條件更加寬松，資產(chǎn)負(fù)債率逐年上升，為企業(yè)產(chǎn)能擴(kuò)張?zhí)峁┝肆畠r的資金支持，更容易刺激光伏企業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能。

（2）發(fā)展主義經(jīng)濟(jì)意識形態(tài)與財政政策的高度工具化。生產(chǎn)型政府解釋了廠商導(dǎo)向型的財政政策形成的原因，但是形塑生產(chǎn)型政府的深層因素是發(fā)展主義經(jīng)濟(jì)意識形態(tài)。思想與意識形態(tài)能較長時間根植于國家的認(rèn)知之中，并對產(chǎn)業(yè)政策的制定產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響?！八枷肱c意識形態(tài)不僅影響政策的制定，也表達(dá)了在產(chǎn)業(yè)政策的政治中逐漸形成的制度所具有的含義”。但思想與意識形態(tài)并非直接影響于產(chǎn)業(yè)政策的制定，而是通過先確定政策范式，進(jìn)而反映在各個時期的產(chǎn)業(yè)政策上。

發(fā)展型國家往往通過產(chǎn)業(yè)政策實現(xiàn)趕超戰(zhàn)略，產(chǎn)業(yè)政策的理論依據(jù)是市場殘缺，對市場機(jī)制不是完全的信任態(tài)度。同時發(fā)展中國家存在后發(fā)優(yōu)勢，政府直接或者間接的使用財政、金融等政策手段對特定產(chǎn)業(yè)進(jìn)行支持，鼓勵規(guī)模優(yōu)勢。發(fā)展型政府通過產(chǎn)業(yè)政策的方式選擇、培育新興產(chǎn)業(yè)，財政政策是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的有效手段。為了實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)，財政政策往往被高度工具化，本身不具備獨(dú)立性。以出口退稅政策為例，政府在新能源領(lǐng)域?qū)嵭挟a(chǎn)業(yè)政策，對中央與地方兩級政府而言，積極的財政政策會形成財政壓力。出口退稅主要是失去了增值稅的稅收收入，是完全的抵扣。稅費(fèi)減免屬于部分稅收抵扣，實際上也減少了稅收收入。其他的補(bǔ)貼形式則增加了財政支出。同樣是壓力，政府對稅收抵扣有更強(qiáng)的接受程度。隨著企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大或是光伏裝機(jī)量的增加，財政補(bǔ)貼會隨之增加，財政支出容易超出可接受的程度。而稅收抵扣意味著政府應(yīng)該獲得的稅收減少，隨著企業(yè)產(chǎn)量的增加，稅收減少的絕對量也會增加。從機(jī)會成本的角度講，本應(yīng)獲得稅收沒有獲得可以視為稅收的減少，但是沒有增加和減少存在意義上的區(qū)別，前者代表稅收的穩(wěn)定，后者意味著赤字的風(fēng)險。因而政府更可能采用稅收抵扣的手段。而出口退稅和地方政府的稅費(fèi)減免都會極大刺激企業(yè)的擴(kuò)張，越是擴(kuò)張越是要向外出口。

（3）“比較優(yōu)勢”還是“競爭優(yōu)勢”：戰(zhàn)略性的產(chǎn)業(yè)定位與世界工廠模式的矛盾。新能源產(chǎn)業(yè)財政政策建構(gòu)過程中隱含著兩種相悖的思路，第一種是建立在競爭優(yōu)勢思路下的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式；第二種是建立在比較優(yōu)勢思路下的世界工廠模式。盡管政府財政政策的預(yù)期目標(biāo)是前者，但現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)格局和發(fā)展困境顯然是源自后者。世界工廠模式是指改革開放以來，中國依靠以廉價勞動力為基礎(chǔ)的比較優(yōu)勢，通過大量吸引外資，發(fā)展勞動密集型加工制造業(yè)來參與國際分工的發(fā)展模式。中國作為世界工廠，過去一直以出口輕工產(chǎn)品為主。2001年中國加入世界貿(mào)易組織后，最初幾年出口以30%以上的速度發(fā)展，導(dǎo)致國際上要求人民幣升值的政治壓力加大。在這種背景下，中國政府提出自主創(chuàng)新戰(zhàn)略，大力推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級換代。以光伏為代表的新能源產(chǎn)業(yè)正是在這一時期興起的。光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，中國的出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，完成了以從輕工產(chǎn)品為主向以機(jī)電產(chǎn)品，進(jìn)而向以裝備制造業(yè)為主的轉(zhuǎn)變。新能源產(chǎn)業(yè)作為重要的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，具有資本和技術(shù)密集型的特點(diǎn)，出口產(chǎn)品有較大的附加價值，為中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級換代提供巨大的推動力，理所當(dāng)然獲得政府大力支持。

世界工廠模式意味著“大進(jìn)大出”，高度依賴國際市場容易激發(fā)國際貿(mào)易爭端，新能源產(chǎn)業(yè)的出口困境只不過是其中的一個縮影。在WTO框架下，世界工廠模式下的產(chǎn)業(yè)都易引發(fā)國外“雙反”，尤其是在WTO框架下面臨補(bǔ)貼訴訟，究其原因，表面上是政策工具使用不當(dāng)，但根源在于政策主體建立在比較優(yōu)勢而非競爭優(yōu)勢基礎(chǔ)上的政策認(rèn)知。WTO作為多邊貿(mào)易體制下約束補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施的國家規(guī)則，在《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》（SCM協(xié)定）中對補(bǔ)貼及其認(rèn)定，補(bǔ)貼構(gòu)成與補(bǔ)貼類別等做出了普遍性的規(guī)定。根據(jù)SCM協(xié)定第1和第2條，構(gòu)成補(bǔ)貼的三方面要件分別是：必須首先存在財政資助或是GATT第16條意義上的任何形式的收入或價格支持；必須因此種財政資助而授予利益；必須符合SCM第2條“專向性”要求。結(jié)合補(bǔ)貼構(gòu)成，專向性要件是中國反補(bǔ)貼訴訟的關(guān)鍵問題。中國制定的政策多數(shù)都明確指出了資金補(bǔ)助所適用的對象范圍及需滿足的各種標(biāo)準(zhǔn)或條件，這就將該補(bǔ)助限定在特定的領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品。如《太陽能光電建筑應(yīng)用財政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》及《關(guān)于加快推進(jìn)太陽能光電建筑應(yīng)用的實施意見》規(guī)定，給予補(bǔ)助的范圍僅限于生產(chǎn)太陽能光電產(chǎn)品建筑設(shè)施的企業(yè)。中國以初始投資補(bǔ)貼和項目制為代表的現(xiàn)有財政補(bǔ)貼方式極為明顯地構(gòu)成了專向性補(bǔ)貼，而且明顯針對生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)，極易違反SCM協(xié)定。戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展最終重演了世界工廠模式的傳統(tǒng)發(fā)展思路。

四、發(fā)展模式轉(zhuǎn)型與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)財政政策重構(gòu)的方向

在全球化的時代，國家正進(jìn)行一種“組織性卸責(zé)”的工作，但并非消失。國家需要扮演的角色和發(fā)揮的作用在民族國家時代的任何時候都不會過時。對中國而言，國家積極介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以政策主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型，以激勵性角色引導(dǎo)市場發(fā)展是經(jīng)濟(jì)成功的主要因素。這種國家作用與國家能力及國家結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，國家能力是國家權(quán)力的一種特定形構(gòu)，包含國家社會關(guān)系、社會權(quán)力與特定的政治、制度因素?，F(xiàn)代社會不同國家的國家能力差異源于國家結(jié)構(gòu)極其不同。

（一）增長主義終結(jié)與中國發(fā)展模式轉(zhuǎn)型

新能源產(chǎn)業(yè)作為一種新興產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)格局仍然建立在比較優(yōu)勢基礎(chǔ)上，最大的風(fēng)險不是產(chǎn)業(yè)自身，而是會加深世界工廠模式的依附性發(fā)展，陷入無技術(shù)的工業(yè)化陷阱。從比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，中國通過融入全球化實現(xiàn)了增長意義上的“經(jīng)濟(jì)成功”，但阻礙了自主性的工業(yè)化進(jìn)程，而工業(yè)化是世界現(xiàn)代歷史上任何一個大國崛起的真實基礎(chǔ)。增長不等于發(fā)展，經(jīng)濟(jì)全球化帶來一定時期經(jīng)濟(jì)的高速增長，是以犧牲中國自主性發(fā)展為代價的。世界工廠模式下支撐中國式高速經(jīng)濟(jì)增長的，實質(zhì)上是一種無技術(shù)工業(yè)化，也就是高度依賴外國市場、缺乏核心技術(shù)的依附式發(fā)展?！盁o技術(shù)工業(yè)化并不否認(rèn)中國在若干尖端領(lǐng)域，如航空航天等取得的科技成就，而是強(qiáng)調(diào)延續(xù)比較優(yōu)勢的傳統(tǒng)發(fā)展思路，通過以市場換技術(shù)，會導(dǎo)致中國的高技術(shù)領(lǐng)域全盤為外資掌控、國家創(chuàng)新能力不足，產(chǎn)業(yè)核心競爭力缺乏，因而嚴(yán)重依賴技術(shù)進(jìn)口或外資技術(shù)轉(zhuǎn)讓，由此導(dǎo)致中國工業(yè)化進(jìn)程緩慢這一不爭的事實?！毙履茉串a(chǎn)業(yè)的缺乏核心技術(shù)，高度依賴出口的發(fā)展困境再次證明了中國工業(yè)化的普遍困境。

中國經(jīng)濟(jì)一直處于市場化和工業(yè)化長期趨勢之中，迄今為止，其持續(xù)高增長在相當(dāng)程度上是引進(jìn)和學(xué)習(xí)型科技進(jìn)步推動的，創(chuàng)新能力相對較弱，還沒有任何高技術(shù)產(chǎn)業(yè)是中國創(chuàng)造的。GDP優(yōu)先的增長主義發(fā)展邏輯與生產(chǎn)型政府之間存在歷史的必然性。生產(chǎn)型政府導(dǎo)致中玉經(jīng)濟(jì)具有高儲蓄、高投資的特征，并導(dǎo)致公共財政嚴(yán)重缺失以及要素價格扭曲，是中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的深層次原因。自主創(chuàng)新戰(zhàn)略將意味著增長主義終結(jié)，通過戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展建構(gòu)出同家的核心競爭力。新能源產(chǎn)業(yè)在發(fā)展初期，利用低成本勞動力和財政扶持政策初步實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)起飛和規(guī)?；?，在全球價值鏈低端形成競爭力。當(dāng)下，為了回應(yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，新能源產(chǎn)業(yè)的財政政策- -具及其效果要轉(zhuǎn)向以科學(xué)研究和市場形成為重點(diǎn)，擺脫增長主義思維，以創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，在全球價值鏈中實現(xiàn)從低端向中高端的攀升。

（二）發(fā)展型國家：國家能力與國家自主性的合法性獲取

Moore提出要“將財政社會學(xué)看成是一種宏觀歷史研究，包含并具體體現(xiàn)在對社會、經(jīng)濟(jì)和政治變化驅(qū)動力的研究之中”。改革開放以來，中國面對國內(nèi)治經(jīng)濟(jì)危機(jī)，通過謀求穩(wěn)定的高增長率和工業(yè)化轉(zhuǎn)型來建立其合法性。這種合法性原則將推動形成一種理性的社會建構(gòu)邏輯，即在社會經(jīng)濟(jì)的整體政策框架中，經(jīng)濟(jì)增長是一種手段，目的是為了在資本主義世界體系巾實現(xiàn)從邊陲向半邊陲甚至核心狀態(tài)的跨越，脫離一種自在的、階段性依賴性，轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N自力更生的自為階段。如果將追求獨(dú)立自主的完整國際資格作為發(fā)展型國家的最終目標(biāo)，那么國家自主性在國家建構(gòu)中起到關(guān)鍵作用。

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)能夠體現(xiàn)國家核心競爭力，關(guān)系國家自主性，當(dāng)國家試圖推動發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型時，這類產(chǎn)業(yè)將首當(dāng)其沖的成為國家意圖最重要的執(zhí)行工具。中國式的自主創(chuàng)新不完全是基于市場選擇，而是一種同家主導(dǎo)下的發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型策略，通過在民族國家與戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)之問建立起一系列有效的制度安排，使得國家意志和發(fā)展戰(zhàn)略能夠得到迅速的貫徹和實施。財政政策的理性社：會建構(gòu)需要圍繞競爭優(yōu)勢進(jìn)行重塑，主動回應(yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求，這本質(zhì)上是國家能力及強(qiáng)制力在應(yīng)對全球化過程中自發(fā)的做出自我調(diào)整。

（三）基于國家自主性和產(chǎn)業(yè)內(nèi)生性的財政政策重構(gòu)

1.財政政策重構(gòu)的目標(biāo)是建立競爭優(yōu)勢。全球化時代，中國作為后發(fā)國家的追趕是一個無止境的過程，發(fā)展型國家會不斷地調(diào)適，但不會正?；Ｖ挥邪岩詫W(xué)習(xí)模仿為主的后發(fā)優(yōu)勢戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型為由創(chuàng)新驅(qū)動的先發(fā)戰(zhàn)略，才能夠有效地帶動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)發(fā)展動力源的切換。當(dāng)前，在發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序出現(xiàn)重大危機(jī)或者變局的背景下，中國需要通過發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整來重新塑造國家的競爭優(yōu)勢。中國在加入WTO后就醞釀啟動發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，但2008年全球金融危機(jī)使政府的政策重點(diǎn)從轉(zhuǎn)型變成救市，已經(jīng)過剩的產(chǎn)能在2008-2011年期間被進(jìn)一步擴(kuò)大。這也解釋了為什么2009年開始，在海外市場收縮的背景下中國光伏產(chǎn)能非但沒有下降，反而出現(xiàn)繼續(xù)擴(kuò)張。救市的思路雖然通過參與國際分工和融入國際市場解決了國內(nèi)就業(yè)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長，但與此同時，這樣一種發(fā)展模式也導(dǎo)致對發(fā)達(dá)國家市場的過度依賴，海外市場收縮迫使政府不得不將經(jīng)濟(jì)增長動力轉(zhuǎn)向啟動內(nèi)需。新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展困境是這一時期國家總體發(fā)展困境的縮影。當(dāng)前，中央與地方、國內(nèi)和國外多重矛盾進(jìn)一步壓縮了政府供給尤其是財政政策運(yùn)用的現(xiàn)實空間。政府應(yīng)該通過預(yù)先設(shè)定進(jìn)程、目標(biāo)以及相關(guān)制度性安排，重新介入經(jīng)濟(jì)--社會體系運(yùn)作的過程。

2.財政政策重構(gòu)的重點(diǎn)是實現(xiàn)從國家直接參與型向市場激勵型的轉(zhuǎn)變。財政政策受制于當(dāng)前生產(chǎn)型政府的錯誤激勵機(jī)制、世界工廠模式發(fā)展慣性影響，存在財政政策高度工具化和連續(xù)性不足。問題是，政府應(yīng)當(dāng)如何使用積極的財政政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)自主發(fā)展，而不是依賴政府呢？建立競爭優(yōu)勢，需要一個開放的經(jīng)濟(jì)體制，只有通過加快政府職能轉(zhuǎn)變，由市場而不是政府來配置資源。產(chǎn)業(yè)發(fā)展最終要靠市場機(jī)制才能解決，政府在設(shè)計財政政策時，要充分考慮產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生性和成長性，將政策手段嵌入市場機(jī)制，通過市場機(jī)制來解決產(chǎn)業(yè)化的問題。新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的政府作用應(yīng)該是分階段的。新興產(chǎn)業(yè)在起步階段，財政補(bǔ)貼政策的目標(biāo)是為了產(chǎn)品能更好進(jìn)入市場，一旦產(chǎn)業(yè)進(jìn)入商業(yè)化階段，將越來越多的依賴于市場機(jī)制和供求關(guān)系，財政政策的作用會逐漸減弱。中國新能源產(chǎn)業(yè)財政政策調(diào)整重點(diǎn)是理順政府與市場的關(guān)系，逐漸由直接支持轉(zhuǎn)向創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)環(huán)境、支持研發(fā)、市場激勵為主，實現(xiàn)從國家直接參與型向市場激勵型的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)財政資源的最優(yōu)化配置。從政策的最終效果而言，市場激勵型的財政政策的核心應(yīng)該是消費(fèi)者而非生產(chǎn)者。一個產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)者的數(shù)量會遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于消費(fèi)者的數(shù)量，直接補(bǔ)貼消費(fèi)者遠(yuǎn)比補(bǔ)貼生產(chǎn)者更能激發(fā)市場對某些產(chǎn)品或服務(wù)的認(rèn)可程度，有效實現(xiàn)最初的政策設(shè)計目標(biāo)。同時，通過引導(dǎo)消費(fèi)者的消費(fèi)行為來間接引導(dǎo)生產(chǎn)者的生產(chǎn)行為，也比直接補(bǔ)貼給生產(chǎn)者更為“高明”，這是市場經(jīng)濟(jì)條件下成熟、規(guī)范的政府經(jīng)常采取的一種政策手段。

3.轉(zhuǎn)變補(bǔ)貼思路，順應(yīng)全球化規(guī)則，通過財政政策的理性建構(gòu)規(guī)避產(chǎn)業(yè)風(fēng)險。新能源產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)有格局與發(fā)展危機(jī)根源于政府行為。當(dāng)前，政府任何補(bǔ)貼形式都極易招致他國反制，針對補(bǔ)貼的報復(fù)戰(zhàn)已成為全球新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要阻礙。中國與發(fā)達(dá)國家的補(bǔ)貼爭端在WT0框架下時常發(fā)生，因此，國家能力強(qiáng)化應(yīng)將重點(diǎn)聚焦在理性制度建設(shè)和科學(xué)制度安排上，財政政策調(diào)整過程中要主動順應(yīng)WTO規(guī)則，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的有效經(jīng)驗，同時又要對WTO現(xiàn)有補(bǔ)貼盲點(diǎn)進(jìn)行主動性詮釋和規(guī)避，通過理性的政策設(shè)置保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。首先，要合理利用WTO中的國家安全豁免條款，像以影響國家安全的名義規(guī)避WTO反補(bǔ)貼條約約束，支持本國戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其次，通過合理設(shè)計財政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)財稅政策，實現(xiàn)規(guī)避訴訟風(fēng)險的同時獲得最大化的實際獲益。譬如，歐盟就充分利用了WTO下政府補(bǔ)貼綠燈和黃燈規(guī)則，以支持研發(fā)、地區(qū)發(fā)展等名義進(jìn)行的財政政策支持項目，實際的收益者往往是其重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域。最后，整調(diào)現(xiàn)有財政政策設(shè)置，盡量避免禁止性補(bǔ)貼。WTO下的SCM協(xié)定將補(bǔ)貼類型劃分為禁止性、可訴性與不可訴補(bǔ)貼，中同的財政補(bǔ)貼政策基于鼓勵出口，補(bǔ)貼措施往往是與企業(yè)出口量或當(dāng)?shù)夭少徬鄴煦^，無論是出口補(bǔ)貼還是進(jìn)口替代補(bǔ)貼都明顯屬于禁止性補(bǔ)貼，最易于被他國反補(bǔ)貼，因此，財政補(bǔ)貼政策重構(gòu)中應(yīng)該主動規(guī)避，從直接、個別的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向非專向性補(bǔ)貼，將政府對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的支持定位于產(chǎn)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域。