【摘要】PPP模式作為一種在國外應(yīng)用較為成熟的融資模式，可以在一定程度上緩解政府的財(cái)政壓力，能夠更好的促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。當(dāng)前正值我國城鎮(zhèn)化高速推進(jìn)時(shí)期，與之配套的城市基礎(chǔ)建設(shè)越來越受到各方關(guān)注。本文以株洲市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之一株洲湘江風(fēng)光帶河?xùn)|段建設(shè)項(xiàng)目為案例，就其采取PPP模式融資的相關(guān)問題展開研究，以期在為項(xiàng)目本身完善理論指導(dǎo)的同時(shí)，也為其他城市基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目提供可借鑒的融資模式。

【關(guān)鍵詞】PPP融資 湘江風(fēng)光帶 政府部門 私營部門

一、研究背景

我國的城鎮(zhèn)化已進(jìn)入高速推進(jìn)時(shí)期，城鎮(zhèn)化率從1990年的18.9%提高到2014年的54.77%左右，且近些年來一直保持著1%以上的增長。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心預(yù)測，到2020年，我國的城鎮(zhèn)化水平將會(huì)達(dá)到58%，城鎮(zhèn)化率年增長率從1%提升至1.2%，且平均每年有超過1400萬農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)入城市。與城鎮(zhèn)化相對(duì)應(yīng)的就是城市基礎(chǔ)建設(shè)，只有配套的基礎(chǔ)建設(shè)跟上來，才能逐步推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。國務(wù)院發(fā)展研究中心的研究指出，每增加1個(gè)城市人口，配套的基礎(chǔ)設(shè)施投入超過9萬元。在今后較長一段時(shí)間內(nèi)，我國仍將大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，這就意味著政府必須面對(duì)巨大的城市基礎(chǔ)建設(shè)資金壓力。

二、株洲湘江風(fēng)光帶河?xùn)|段項(xiàng)目引入PPP模式的可行性

（一）株洲湘江風(fēng)光帶河?xùn)|段項(xiàng)目簡介

株洲湘江風(fēng)光帶河?xùn)|段項(xiàng)目全長30余公里，規(guī)劃研究面積為1023平方公傾。征收建筑面積達(dá)到15萬平方米，征收補(bǔ)償費(fèi)用達(dá)20億元，建設(shè)成本達(dá)70億元，總投資愈百億元，號(hào)稱2012年“株洲市四大百億工程”。作為株洲市的主要城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，株洲湘江風(fēng)光帶河?xùn)|段項(xiàng)目僅依靠政府財(cái)政來支撐是十分困難的，必須尋求其他的方式來緩解政府的資金壓力。

（二）株洲湘江風(fēng)光帶河?xùn)|段項(xiàng)目融資特點(diǎn)

1.項(xiàng)目的公益性和經(jīng)營性依存關(guān)系密切。本項(xiàng)目屬于舊城改造項(xiàng)目，公益性建設(shè)部分與經(jīng)營性建設(shè)部分大部分是糅合在一起的，難以單獨(dú)劃分邊界進(jìn)行分開建設(shè)。以株洲湘江風(fēng)光帶建寧閘的建設(shè)項(xiàng)目為例，建寧閘是一個(gè)水利公益項(xiàng)目，舊閘的改造是公益性項(xiàng)目，而在舊閘改造過程中征收拆除后騰出的土地卻是寶貴的資產(chǎn)。在寸土寸金的株洲第一老街——徐家橋步行街，沿江段盡管只有4畝土地簡單地“招拍掛”顯然不是長久之計(jì)，但在擁擠的老街這4畝土地作成什么樣的業(yè)態(tài)才能不辜負(fù)多年的商業(yè)氛圍沉淀，不辜負(fù)歷史遺跡的重托卻是擺在目前株洲市政府眼前的難題。

2.各子項(xiàng)目對(duì)投資者的要求不盡一致。因本項(xiàng)目屬狹長水帶地址特點(diǎn)，其各子項(xiàng)目在功能、地點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境千差萬別，參與投標(biāo)的投資合者情況各異，難以找到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。作為政府一方也難以確定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來吸引社會(huì)資本，專家、學(xué)者、百姓、政府各有不同的想法和標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)各界也有不同的訴求。

3.復(fù)雜的契約關(guān)系一定程度提高了交易成本?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資本身就涉及到多個(gè)參與方，包括政府、各類社會(huì)投資者、保險(xiǎn)公司、融資擔(dān)保公司等。根據(jù)威廉姆森的項(xiàng)目融資理論，資產(chǎn)的專用性會(huì)影響到項(xiàng)目的交易成本。例如目前株洲市GTJN自行車公司由于與原PPP合作者經(jīng)營理念不同，無法繼續(xù)合作下去，只能重組新公司接管自行車免費(fèi)租賃業(yè)務(wù)，而原與臺(tái)灣一家企業(yè)合作的GTJN公司投入的租賃自行車具有資產(chǎn)專用性，在處置和與新公司對(duì)接過程中很多問題難以協(xié)調(diào)一致，目前處于司法程序階段。

（三）株洲湘江風(fēng)光帶河?xùn)|段項(xiàng)目引入PPP模式的可行性分析

綜上所述，將PPP模式引入到株洲湘江風(fēng)光帶河?xùn)|段項(xiàng)目建設(shè)中，政府部門與私營部門共同參與項(xiàng)目建設(shè)。政府部門具有公益性著重民生，私營部門具有逐利性著重經(jīng)營，二者相輔相成，符合該項(xiàng)目的特點(diǎn)，使該項(xiàng)目引入PPP模式具有可行性。

其次，株洲市民間資本實(shí)力的增長提高了參與公益性項(xiàng)目的積極性。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人民生活水平的提高，株洲本土私營企業(yè)家這些年的積累，資本實(shí)力上了一個(gè)新臺(tái)階。加之近年來株洲在城市建設(shè)方面的投入和治理也使株洲的環(huán)境大大改善，特別是湘江風(fēng)光帶河西段的建設(shè)更是把株洲推向了全國城市建設(shè)的先進(jìn)城市行列，更增加民間資本加入的熱情。

此外，引入PPP模式可滿足城鎮(zhèn)化進(jìn)程及市民休閑的需要。株洲湘江風(fēng)光帶河?xùn)|段項(xiàng)目的推進(jìn)，符合2014年底湖南省政府下發(fā)《湖南省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化實(shí)施綱要（2014—2020年）》提出的2020年底全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到58%的要求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年株洲城區(qū)人均服務(wù)性消費(fèi)支出1834元，比2011年同期增24.1%，但是株洲市的娛樂休閑配套的還較為缺乏。株洲湘江風(fēng)光帶河?xùn)|段項(xiàng)目的實(shí)施，給了株洲市民休閑娛樂的新去處，成為大多數(shù)株洲市民周末出游的首要之選。

三、株洲湘江風(fēng)光帶河?xùn)|段項(xiàng)目PPP模式運(yùn)作程序設(shè)計(jì)

（一）基本運(yùn)作思路

融資方案分為四個(gè)步驟：第一步，對(duì)株洲湘江風(fēng)光帶河?xùn)|段項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目區(qū)分，將所有項(xiàng)目劃分為經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目、“經(jīng)營性+非經(jīng)營性捆綁”項(xiàng)目、“準(zhǔn)經(jīng)營性+非經(jīng)營性捆綁”項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目，對(duì)性質(zhì)不同的項(xiàng)目分別采用不同的合作融資模式。選擇第二步，確定項(xiàng)目融資的前提，即投資總額。第三步，確定資本金在整個(gè)項(xiàng)目投入中應(yīng)占比例。第四步，確定具體融資結(jié)構(gòu)，如：資本金中政府部門和私營部門應(yīng)占比例、在其他融資方式中直接融資（如發(fā)行債券）和間接融資（如銀行貸款）應(yīng)占比例。

（二）具體運(yùn)作流程

與一般PPP項(xiàng)目相似，本項(xiàng)目融資流程大體可以分為以下四個(gè)階段：前期分析、選擇私營部門、開發(fā)運(yùn)營、轉(zhuǎn)移中止等。

1.前期分析階段。本階段，選擇合適的項(xiàng)目，并對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行PPP模式可行性論證。項(xiàng)目選定后，對(duì)項(xiàng)目的市場、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、效益等多方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，并考察該項(xiàng)目對(duì)私營部門的吸引力及私營部門現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和風(fēng)險(xiǎn)承受能力等要素。只有綜合考慮這些要素后，政府部門才開始組織招標(biāo)。

2.選擇私營部門階段。本階段，政府部門根據(jù)前期階段分析考察的各要素制作招標(biāo)文件，說明項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容、履約標(biāo)準(zhǔn)、資金要求等，向社會(huì)公開招標(biāo)，最終確定合作對(duì)象。

3.開發(fā)運(yùn)營階段。本階段，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體運(yùn)營，與各參與單位簽訂貸款合同、建設(shè)合同等合同，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行適時(shí)監(jiān)控，確保項(xiàng)目按質(zhì)按量完成。

4.移交中止階段。本階段，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目移交給政府并負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)清算。一般情況下，特許經(jīng)營期內(nèi)項(xiàng)目的資金收入是可以償還項(xiàng)目貸款和利息的，項(xiàng)目移交后，項(xiàng)目公司要及時(shí)到相關(guān)部門辦理業(yè)務(wù)清算業(yè)務(wù)。

（三）項(xiàng)目收益分配

通過對(duì)相關(guān)資料的梳理，基于收益分配的基本原則，將影響因素分為固定因素和靈活因素兩大類，其中，固定因素包括資源投入比重和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比重；靈活因素包括合同執(zhí)行力度和貢獻(xiàn)大小。

1.資源投入比重。收益分配時(shí)，需根據(jù)各方資源投入比重及期望值進(jìn)行分配，以期達(dá)到最優(yōu)分配。

2.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比重。本項(xiàng)目中政府部門和私營部門通過合作，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部轉(zhuǎn)移，把不同的風(fēng)險(xiǎn)交由有能力處理的一方處理，收益分配時(shí)應(yīng)根據(jù)各方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的比重來確定具體比例。

3.合同執(zhí)行力度。各參與方在自身利益驅(qū)動(dòng)下，可能會(huì)做出違背契約的行為，以追求單方面的收益。因此，需要考察各參與方為項(xiàng)目推進(jìn)而做出的努力程度，即合同執(zhí)行力，收益分配時(shí)據(jù)此確定具體比例。

4.貢獻(xiàn)大小。本項(xiàng)目是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多方共同努力。因而，收益分配時(shí)應(yīng)各方的貢獻(xiàn)大小確定具體比例。

（四）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

本項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)可分為政府部門分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、私營部門分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、雙方共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)三種。

1.政府部門分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。株洲市政府作為項(xiàng)目的組織者應(yīng)做到風(fēng)險(xiǎn)的合理配置，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的可控范圍最大化。其承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)主要包括：政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、官僚腐敗風(fēng)險(xiǎn)以及受政策、法律法規(guī)影響較大的土地審批風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目規(guī)劃變更風(fēng)險(xiǎn)等。

2.私營部門分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)時(shí)應(yīng)根據(jù)私營部門具備豐富的市場經(jīng)驗(yàn)的特點(diǎn)進(jìn)行分配，一般來說，在項(xiàng)目的融資、建設(shè)以及運(yùn)營階段中的非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)可以主要交給私營部門承擔(dān)。其分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)主要包括：資本的可獲得性風(fēng)險(xiǎn)、融資結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)缺失風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、超支維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)等。

3.雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。本項(xiàng)目中，單方面無法應(yīng)對(duì)，需要公司雙方合作并采取有效措施的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府部門和私營部門共同分擔(dān)。主要包括：利率風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、通脹風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、費(fèi)用支付風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等。

四、株洲湘江風(fēng)光帶河?xùn)|段項(xiàng)目PPP模式的保障機(jī)制

本項(xiàng)目的保障機(jī)制主要分為政策引導(dǎo)保障機(jī)制及金融創(chuàng)新保障機(jī)制兩個(gè)部分。

（一）政策引導(dǎo)保障機(jī)制

本項(xiàng)目對(duì)資金的需求量很大，財(cái)政支出難以為繼，株洲市政府對(duì)社會(huì)資本的引導(dǎo)作用就顯得尤為重要。一方面，對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行合理引導(dǎo)將契合度高的資本進(jìn)入到具體項(xiàng)目中來；另一方面，通過政府的政策引導(dǎo)，包括但不限于財(cái)政專項(xiàng)資金，使項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的資本更加充足，這也是項(xiàng)目進(jìn)一步融資的重要保障。

（二）金融創(chuàng)新保障機(jī)制

本項(xiàng)目當(dāng)前的融資情況不足以支持項(xiàng)目的建設(shè)資金需求，應(yīng)根據(jù)其實(shí)際情況，從產(chǎn)權(quán)改革、抵押機(jī)制創(chuàng)新和引導(dǎo)民間金融等方面進(jìn)行金融創(chuàng)新，為項(xiàng)目融資拓寬渠道提供保障。

五、結(jié)語

本研究以PPP模式為基礎(chǔ)，研究了株洲湘江風(fēng)光帶PPP項(xiàng)目，認(rèn)為PPP模式不僅可以解決政府的財(cái)政壓力、管理不善、風(fēng)險(xiǎn)太高等問題，還可以為私營資本找到出路，提高社會(huì)資本的活力。

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作者簡介：劉玲（1975-），女，漢族，會(huì)計(jì)師，株洲市湘江建設(shè)發(fā)展集團(tuán)有限公司子公司副總經(jīng)理，湘潭大學(xué)MBA碩士。研究方向：財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、審計(jì)。