席志剛

身處國際經(jīng)濟(jì)前沿和特殊時(shí)期的中國，“十三五”規(guī)劃的編寫格外受到關(guān)注。“十三五”規(guī)劃會(huì)有怎么樣的戰(zhàn)略調(diào)整？它又將如何引領(lǐng)中國向縱深發(fā)展？日前，《中國新聞周刊》專訪了清華大學(xué)國情研究院院長、“十三五”發(fā)展規(guī)劃專家組成員胡鞍鋼，解析“十三五”發(fā)展規(guī)劃的總體思路和核心內(nèi)容。

“行穩(wěn)致遠(yuǎn)”是戰(zhàn)略規(guī)劃的核心預(yù)期

中國新聞周刊：“十三五”發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略核心是什么？

胡鞍鋼：“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)全面實(shí)現(xiàn)的五年，也是全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國取得決定性成果的五年?！笆濉睍r(shí)期，中國將實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面轉(zhuǎn)型升級。這一時(shí)期，中國綜合國力接近美國。

“十三五”規(guī)劃的核心目標(biāo)是要全面建成小康社會(huì)，那么核心問題就是要向全國人民乃至世界說清楚：什么是全面建成小康社會(huì)目標(biāo)？什么是“全面”？什么是“建成”？

全面建成小康社會(huì)的含義，是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”，以及國防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)的社會(huì)主義現(xiàn)代化總體布局的全面建成，這也反映了我國進(jìn)入“全面現(xiàn)代化”的時(shí)代。簡單說，“十三五”規(guī)劃必須把增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

胡鞍鋼。圖/CFP

從歷史經(jīng)驗(yàn)看，中國的五年規(guī)劃實(shí)際上存在路徑依賴。從這一點(diǎn)上看，“十三五”時(shí)期在設(shè)立目標(biāo)的時(shí)候很顯然會(huì)進(jìn)一步減少經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。而公共服務(wù)這些指標(biāo)，包括節(jié)能減排、資源環(huán)境指標(biāo)比重將進(jìn)一步提高。就是說，以公共服務(wù)為主，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為輔。即便是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)也主要還是預(yù)期性的指標(biāo)，而不是指令性指標(biāo)或者是我們說的約束性指標(biāo)。

“十三五”時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)將包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技教育、資源環(huán)境、人民生活等方面的指標(biāo)。這些指標(biāo)表明中國經(jīng)濟(jì)步入“新常態(tài)”后，將在發(fā)展的速度、結(jié)構(gòu)、方式等多方面發(fā)生變化，中國經(jīng)濟(jì)2.0版本已經(jīng)開始。

“十三五”時(shí)期，將以經(jīng)濟(jì)社會(huì)雙重轉(zhuǎn)型升級為主線。未來的中國，既有“發(fā)展是硬道理”，又有“轉(zhuǎn)型是硬道理”。這意味著要從“加快發(fā)展速度”轉(zhuǎn)向“加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式”。中國加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的內(nèi)涵，既包括“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”即經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，也包括擴(kuò)展到“加快轉(zhuǎn)變社會(huì)發(fā)展方式”即社會(huì)轉(zhuǎn)型，從而構(gòu)成經(jīng)濟(jì)社會(huì)雙轉(zhuǎn)型。

“十三五”規(guī)劃即便設(shè)立經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，更大程度上也主要是一個(gè)參考性的指標(biāo)。在當(dāng)前的這個(gè)轉(zhuǎn)型和走向新常態(tài)的階段，經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量更為重要。也就是說，經(jīng)濟(jì)增長的方式應(yīng)當(dāng)更多依靠內(nèi)需驅(qū)動(dòng)，依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，而不能繼續(xù)過于依賴投資驅(qū)動(dòng)?！皟蓚€(gè)翻番”目標(biāo)是以“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式取得重大進(jìn)展，發(fā)展平衡性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性明顯增強(qiáng)”為前提的，因此，“十三五”期間，經(jīng)濟(jì)體制的改革、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和發(fā)展方式的深度轉(zhuǎn)變都更為重要。

這意味著，“行穩(wěn)致遠(yuǎn)”是“十三五”戰(zhàn)略規(guī)劃的核心預(yù)期。我們建議將“十三五”規(guī)劃的增長目標(biāo)設(shè)定為7%左右，左右的范圍在6.6%?7.4%之間。從增長底線來看，即便是年均6.6%的增速，也能夠?qū)崿F(xiàn)十八大報(bào)告提出的“國內(nèi)生產(chǎn)總值比2010年翻一番”的目標(biāo)。之所以設(shè)定在7%，一方面，這一增速本身就是中高速增長，另一方面，中國當(dāng)前考慮的更重要的是，如何使自己的增長進(jìn)入質(zhì)量型、效益型、效率型的軌道。

此外，允許地方（比如上海市）不再以經(jīng)濟(jì)增長率作為核心目標(biāo)，至“十四五”時(shí)期，各地普遍采用人均收入增長率作為核心目標(biāo)。

從“黑色發(fā)展”轉(zhuǎn)向“綠色發(fā)展”

中國新聞周刊：根據(jù)你們的研究，“十三五”規(guī)劃將包括哪些基本思路？

胡鞍鋼：中國的發(fā)展政策與規(guī)劃已經(jīng)有自身的邏輯，我們可以預(yù)期，“十三五”規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、促創(chuàng)新。從頂層設(shè)計(jì)看，預(yù)計(jì)“十三五”規(guī)劃將從經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)、改革、綠色協(xié)調(diào)發(fā)展及民生六大領(lǐng)域勾勒出新的改革路線圖。

“十二五”時(shí)期，生態(tài)建設(shè)更加強(qiáng)調(diào)了科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)，不再唯“GDP”，不再泛工業(yè)化而論?！笆濉币?guī)劃，依然會(huì)因循“十二五”規(guī)劃的低碳綠色路徑，繼續(xù)力促資源環(huán)境指標(biāo)明顯改善。

經(jīng)過“十一五”“十二五”時(shí)期大規(guī)模的生態(tài)環(huán)境投資建設(shè)，“十三五”時(shí)期，環(huán)境保護(hù)綜合效益將逐步顯現(xiàn)，主要資源環(huán)境指標(biāo)變化明顯向好，人居環(huán)境質(zhì)量普遍提升，生態(tài)盈余存量增加顯著，但總體上仍處于環(huán)境破壞與保護(hù)、污染與治理相持時(shí)期。

“十三五”時(shí)期，要把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)作為綠色發(fā)展的根本舉措，加大綠色投資，引導(dǎo)綠色生產(chǎn)和綠色消費(fèi)，促進(jìn)綠色增長，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一。正確處理政府與市場、中央與地方、國家與社會(huì)三方面關(guān)系，建立激勵(lì)相容的綠色改革機(jī)制。

比如說青海的三江源地區(qū)，以及好多少數(shù)民族地區(qū)，不一定是出GDP的，要出文化。中國的發(fā)展邏輯，就是經(jīng)濟(jì)先崛起，接著是文化復(fù)興。另外一個(gè)大的背景是，為什么我們這一次要凸顯生態(tài)建設(shè)？前三次工業(yè)革命，我們是被動(dòng)的，但這次以“低碳綠色經(jīng)濟(jì)”引發(fā)的第四次工業(yè)革命，我們可以和發(fā)達(dá)國家同時(shí)行動(dòng)，可以比肩了，這是重大的歷史機(jī)遇。

像青海或者其他少數(shù)民族地區(qū)，提供公共產(chǎn)品、提供生態(tài)產(chǎn)品就是發(fā)展，這個(gè)發(fā)展就是科學(xué)、綠色的發(fā)展，因此要制定一個(gè)規(guī)劃，有助于激勵(lì)它們提供這些產(chǎn)品。所以說，“十二五”規(guī)劃就是對原來的加快發(fā)展和“經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上論、唯GDP論” 的重大調(diào)整。

經(jīng)濟(jì)升級版也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展“上軌道”的過程，就是從已有的、不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的發(fā)展軌道，轉(zhuǎn)換到新型的、更加平衡、更加協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展軌道上。確切地講，就是從“加快發(fā)展”的軌道轉(zhuǎn)向“科學(xué)發(fā)展”的軌道，從不公平發(fā)展的軌道轉(zhuǎn)向公平發(fā)展的軌道，從“黑色發(fā)展”的軌道轉(zhuǎn)向“綠色發(fā)展”的軌道。

“十三五”時(shí)期，要把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)作為綠色發(fā)展的根本舉措，從加快發(fā)展的軌道轉(zhuǎn)向科學(xué)發(fā)展的軌道，從不公平發(fā)展的軌道轉(zhuǎn)向公平發(fā)展的軌道，從“黑色發(fā)展”的軌道轉(zhuǎn)向“綠色發(fā)展”的軌道。圖/GETTY

中國不僅要成為低碳、綠色發(fā)展的參與者，還要成為領(lǐng)導(dǎo)者，成為創(chuàng)新者，成為貢獻(xiàn)者。所以必然成為世界上未來風(fēng)能最大、太陽能最大，包括其他方面的可再生能源最大的國家，盡管現(xiàn)在比重還很低。

這就是為什么“十三五”規(guī)劃要在“十二五”規(guī)劃的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)生態(tài)建設(shè)，這既是我們的國情，又是我們和發(fā)達(dá)國家最大的差距，同時(shí)又是我們進(jìn)一步發(fā)展最大的限制，這是核心問題。

中國新聞周刊：那么“十三五”規(guī)劃將框定哪些戰(zhàn)略重點(diǎn)？

胡鞍鋼：前面談到了“十三五”規(guī)劃意在打造中國經(jīng)濟(jì)升級版，升級版的內(nèi)涵就是創(chuàng)新、綠色、協(xié)調(diào)、共享、共贏五大發(fā)展，它們相互關(guān)聯(lián)，相互促進(jìn)，相互支撐，更有效地將科學(xué)發(fā)展主題與加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式主線有機(jī)結(jié)合。

具體而言，十八屆三中全會(huì)后確定了四個(gè)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，即京津冀一體化、絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路以及長江經(jīng)濟(jì)帶。這四個(gè)區(qū)域規(guī)劃基本覆蓋了中國未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域。高層領(lǐng)導(dǎo)一直強(qiáng)調(diào)，這四個(gè)戰(zhàn)略之間“不存在厚此薄彼”，強(qiáng)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃不能遍地開花，而是要注重大的區(qū)域范圍的協(xié)調(diào)和共贏。這與此前國家戰(zhàn)略遍地開花大不同。

其中，培育不同地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長極，打造經(jīng)濟(jì)升級新支柱是戰(zhàn)略重點(diǎn)。實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，充分發(fā)揮不同地區(qū)比較優(yōu)勢，促進(jìn)生產(chǎn)要素合理流動(dòng)，推進(jìn)區(qū)域合作和一體化，逐漸形成西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地全面振興、中部地區(qū)快速崛起、沿海地區(qū)率先發(fā)展的基本格局，繼續(xù)縮小地區(qū)間發(fā)展差距。

國家發(fā)改委日前在杭州召開了全國“十三五”規(guī)劃基本思路研究座談會(huì)。會(huì)上傳達(dá)了國務(wù)院總理李克強(qiáng)對“十三五”規(guī)劃所作的指示，要推出一批重大項(xiàng)目、一批重大工程、一批重大政策。

“三個(gè)重大”將圍繞貼近民生領(lǐng)域、公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱領(lǐng)域、能拉動(dòng)消費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，以及圍繞實(shí)現(xiàn)“一帶一路”“長江經(jīng)濟(jì)帶”“京津冀協(xié)同發(fā)展”等國家重大戰(zhàn)略展開投資。

近期，國家發(fā)改委已經(jīng)連續(xù)發(fā)布了《國家級區(qū)域規(guī)劃管理暫行辦法》、《關(guān)于印發(fā)南京江北新區(qū)總體方案的通知》，這都是對區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃發(fā)展的布局。

除了統(tǒng)籌推進(jìn)京津冀、“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶三大國家戰(zhàn)略，“十三五”期間，中國將推出沿海與西部地區(qū)雙向開放的戰(zhàn)略，目的在于充分利用東部與中西部省區(qū)之間的發(fā)展差距，推進(jìn)沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)更多地向中西部轉(zhuǎn)移，特別是加大勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的力度。

我的理解是，“十三五”規(guī)劃將更加突出以人民為中心。“十三五”框架會(huì)將“扶貧”作為十大突破之一單獨(dú)列出，“協(xié)調(diào)發(fā)展”中除了“區(qū)域發(fā)展”，還明確含有“城鄉(xiāng)一體化”，中央將“三農(nóng)”工作提到罕見重視程度。正如習(xí)近平總書記所說，“全面建成小康社會(huì)最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。”這意味著，民生方面，“十三五”規(guī)劃將繼續(xù)把保障和改善民生放在重要位置，致力于定向、精準(zhǔn)而高效的扶貧舉措，完成扶貧開發(fā)的任務(wù)是重中之重。

總之，打造中國經(jīng)濟(jì)升級版，就是要平穩(wěn)跨越“中等收入陷阱”和各類矛盾凸顯期，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然三大系統(tǒng)向良性循環(huán)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)間關(guān)系更加協(xié)調(diào)，全面提升國民凈福利水平。

“十三五”最重要的變化，將體現(xiàn)在政府的公共服務(wù)和社會(huì)治理領(lǐng)域

中國新聞周刊：和“十二五”規(guī)劃相比，政府角色在“十三五”中有什么變化？

胡鞍鋼：“十三五”時(shí)期將繼續(xù)深化行政體制改革，提高政府公信力和行政效率，強(qiáng)化政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行社會(huì)管理和提供公共服務(wù)的基本職能，切實(shí)推進(jìn)從經(jīng)濟(jì)增長型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型;改革干部工作績效考核與激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變各級政府增長理念，淡化“GDP崇拜”，弱化GDP指揮棒職能，在政府考核以及官員晉升中引入如社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等多種衡量指標(biāo)，減少經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)比重，使各地方官員從“GDP競賽”轉(zhuǎn)向“科學(xué)發(fā)展和節(jié)能減排競賽”。

此外，要繼續(xù)深化資源型產(chǎn)品價(jià)格和環(huán)保收費(fèi)改革，加快建立健全有利于促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的資源性產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制和環(huán)保收費(fèi)制度，大幅度減少要素價(jià)格扭曲的經(jīng)濟(jì)成本，提高能源資源生產(chǎn)率。要加快財(cái)稅體制改革，積極構(gòu)建有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的財(cái)稅體制。要全面推動(dòng)金融改革、開放和發(fā)展，構(gòu)建組織多元、服務(wù)高效、監(jiān)管審慎、風(fēng)險(xiǎn)可控的金融體系，增強(qiáng)金融市場功能。

我在《中國政府轉(zhuǎn)型與公共財(cái)政》中，詳細(xì)闡述了改革開放30年以來政府發(fā)展目標(biāo)所經(jīng)歷的三個(gè)階段的演變過程，即1978?1992年經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府戰(zhàn)略、1992?2003年向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變、2003?2020年建立公共服務(wù)型政府。按照路徑依賴，“十三五”最重要的變化將體現(xiàn)在政府的公共服務(wù)和社會(huì)治理的主要領(lǐng)域。

我們認(rèn)為，“十二五”規(guī)劃著意體現(xiàn)公共服務(wù)型政府，盡管這個(gè)轉(zhuǎn)變過程尚未完成，但到2020年，中國政府將成為真正意義上的公共服務(wù)型政府。

中國新聞周刊：轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)提了很久，“十三五”期間能全面實(shí)現(xiàn)嗎？

胡鞍鋼：“九五”時(shí)期已經(jīng)初步轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)增長方式，又出現(xiàn)了向高消耗、重污染、低就業(yè)的舊有模式的逆轉(zhuǎn)。從計(jì)劃主要目標(biāo)和指標(biāo)完成率看，“十五”計(jì)劃實(shí)施“答卷”取得64.3分?！笆濉逼陂g在加速發(fā)展的過程中，“提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量和效益”的設(shè)想未能實(shí)現(xiàn)。

“十一五”規(guī)劃作為科學(xué)發(fā)展觀提出后制定的第一個(gè)五年規(guī)劃，基本公共服務(wù)水平、自主創(chuàng)新能力和可持續(xù)發(fā)展能力進(jìn)一步提高，安全生產(chǎn)形勢大幅好轉(zhuǎn)，地區(qū)間發(fā)展差距開始縮小，消費(fèi)對GDP的貢獻(xiàn)有所上升，主要污染物排放量減少，環(huán)境質(zhì)量有所改善，單位GDP能耗快速下降，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式初步納入科學(xué)發(fā)展軌道，但是在此期間工業(yè)（重工業(yè)）主導(dǎo)，高消耗、高排放的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式尚未得到根本改變。從規(guī)劃主要目標(biāo)和指標(biāo)完成率看，“十一五”規(guī)劃實(shí)施“答卷”取得87分。

在統(tǒng)計(jì)信息不完全充分的情況下，我們預(yù)計(jì)，“十二五”的得分將超過90分。盡管較“十一五”有明顯進(jìn)步，但轉(zhuǎn)和調(diào)的指標(biāo)仍顯滯后。

這表明，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是現(xiàn)代化建設(shè)過程中，既是一場“持久戰(zhàn)”，又是一場“攻堅(jiān)戰(zhàn)”，需要打破對傳統(tǒng)發(fā)展方式的路徑依賴與路徑鎖定，具有過程的復(fù)雜性和任務(wù)的艱巨性，很難畢其功于一役。