許　源

（上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上?！?00030）

政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)定價(jià)機(jī)制研究

許源

（上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海200030）

政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)成為改革公共服務(wù)體系和培育公共服務(wù)市場(chǎng)的重要制度安排和普遍措施?！叭绾螢樗?gòu)買的公共服務(wù)定價(jià)”成為政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐中的難題，而合理定價(jià)是保障公共服務(wù)質(zhì)量和培育公共服務(wù)市場(chǎng)的重要因素。目前，政府購(gòu)買服務(wù)定價(jià)存在單方定價(jià)、定價(jià)總量較低、定價(jià)結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題，影響了社會(huì)組織這一市場(chǎng)主體的培育和發(fā)展，進(jìn)而影響公共服務(wù)質(zhì)量的提升。為此，本文建議從建立定價(jià)參與機(jī)制、合理測(cè)算成本、調(diào)整價(jià)格結(jié)構(gòu)、分類購(gòu)買服務(wù)等方面完善政府購(gòu)買服務(wù)定價(jià)機(jī)制。

政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)定價(jià)機(jī)制社會(huì)組織培育

一、政府購(gòu)買服務(wù)定價(jià)的現(xiàn)實(shí)意義

2013年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》指出，“政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)是通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用?！鄙鐣?huì)組織是政府購(gòu)買公共服務(wù)的重要主體。政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)（下文簡(jiǎn)稱“政府購(gòu)買服務(wù)”）是把服務(wù)安排者與服務(wù)生產(chǎn)者區(qū)分開來(lái)的制度安排［1］。通過(guò)契約化的方式，政府轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y金提供者和服務(wù)監(jiān)管者，社會(huì)組織作為服務(wù)提供者，雙方在很大程度上共享公共資金支出和公共權(quán)威運(yùn)用方面的裁量權(quán)，形成了精細(xì)的“第三方治理”［2］。但是，公共服務(wù)的民營(yíng)化、社會(huì)化并不意味著公共服務(wù)質(zhì)量的自然提升。有學(xué)者認(rèn)為，缺乏經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)證實(shí)政府購(gòu)買服務(wù)“提高效率和節(jié)省成本”的承諾，而且對(duì)政府購(gòu)買隱藏的風(fēng)險(xiǎn)知之甚少［3］?；谡?gòu)買服務(wù)中存在“供給者缺陷”和“需求者缺陷”，政府必須做一個(gè)精明的買者，提高合同管理的能力［4］。

目前，政府購(gòu)買服務(wù)已經(jīng)成為我國(guó)政府普遍推行的制度安排。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”。2013年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》、2015年財(cái)政部印發(fā)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》，對(duì)推動(dòng)政府購(gòu)買服務(wù)、轉(zhuǎn)移政府職能、培育社會(huì)組織做出了重要部署。各地政府在實(shí)踐基礎(chǔ)上，也陸續(xù)出臺(tái)了政府購(gòu)買服務(wù)方面的政策文件。但是，從項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算編報(bào)，到組織采購(gòu)和社會(huì)組織選擇，到項(xiàng)目監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)等，合同管理的各個(gè)具體環(huán)節(jié)和機(jī)制，各地政府購(gòu)買實(shí)踐中還存在很多操作性困難。關(guān)于“怎么買”，在政府購(gòu)買服務(wù)的起點(diǎn)上“如何為所購(gòu)買的公共服務(wù)定價(jià)”是各地政府首先遇到的困難。作為政府購(gòu)買公共服務(wù)開端的“定價(jià)”環(huán)節(jié)，具有保障公共服務(wù)質(zhì)量和培育公共服務(wù)市場(chǎng)的重要意義。政府購(gòu)買服務(wù)的定價(jià)機(jī)制，一方面關(guān)系到政府購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效；另一方面關(guān)系到公共服務(wù)市場(chǎng)主體的培育。政府購(gòu)買服務(wù)定價(jià)過(guò)高，會(huì)使得公共財(cái)政資金無(wú)法有效發(fā)揮，滋生公共市場(chǎng)中的腐敗行為；政府購(gòu)買服務(wù)定價(jià)過(guò)低，會(huì)抑制服務(wù)提供者的生存和發(fā)展空間，造成服務(wù)供給市場(chǎng)的萎縮或“劣幣驅(qū)逐良幣”，最終造成公共服務(wù)質(zhì)量低下。因此，要充分發(fā)揮政府購(gòu)買服務(wù)的制度優(yōu)勢(shì)，前提是要制定合理的政府購(gòu)買服務(wù)的定價(jià)機(jī)制。

政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的定價(jià)機(jī)制是指在公共服務(wù)市場(chǎng)，政府作為服務(wù)的安排者或購(gòu)買者，社會(huì)組織作為服務(wù)的提供者，雙方如何確定所購(gòu)買服務(wù)的價(jià)格，形成交易行為。具體而言，政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)定價(jià)機(jī)制涉及以下幾個(gè)問(wèn)題：（1）結(jié)合市場(chǎng)發(fā)育的程度，政府購(gòu)買服務(wù)定價(jià)的指導(dǎo)原則和思路是什么，對(duì)市場(chǎng)以約束為主，還是激勵(lì)為主？（2）實(shí)踐中存在哪些政府購(gòu)買服務(wù)的定價(jià)方法和模式？（3）購(gòu)買者和提供者的議價(jià)情況如何，誰(shuí)來(lái)決定購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容及價(jià)格？（4）確定購(gòu)買服務(wù)價(jià)格的程序是什么？（5）政府購(gòu)買服務(wù)的價(jià)格結(jié)構(gòu)及單項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)？（6）政府購(gòu)買服務(wù)的定價(jià)機(jī)制對(duì)提升公共服務(wù)質(zhì)量、培育社會(huì)組織等方面產(chǎn)生了哪些影響？就以上定價(jià)因素，本文主要從政府購(gòu)買服務(wù)的定價(jià)方法和模式、定價(jià)機(jī)制存在的問(wèn)題、推進(jìn)定價(jià)機(jī)制完善三個(gè)方面進(jìn)行探索性分析。

二、政府購(gòu)買服務(wù)的定價(jià)方法和模式

由于國(guó)內(nèi)政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)處于探索時(shí)期，雖然各地政府陸續(xù)出臺(tái)購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)施意見，但是多數(shù)實(shí)施意見未涉及政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)如何定價(jià)的問(wèn)題。關(guān)于定價(jià)方法，怎么對(duì)所購(gòu)買的服務(wù)進(jìn)行定價(jià)，是政府購(gòu)買服務(wù)中政府部門遇到的難點(diǎn)之一。目前，只有很少數(shù)的政府部門提出了購(gòu)買服務(wù)定價(jià)方法的具體思路。2009年，江蘇省無(wú)錫市財(cái)政局出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)改革的實(shí)施辦法》，2014年，江蘇省鹽城市財(cái)政局出臺(tái)《鹽城市市級(jí)政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)施細(xì)則（試行）》，2014年，江蘇省蘇州市人民政府辦公室出臺(tái)《蘇州市政府向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)實(shí)施細(xì)則（試行）》，2014年，中共上海市委辦公廳、上海市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于組織引導(dǎo)社會(huì)力量參與社區(qū)治理的實(shí)施意見》的通知，都規(guī)定政府購(gòu)買的定價(jià)原則、定價(jià)方法，提出了“采取分類分級(jí)定價(jià)方法”，旨在對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行科學(xué)的成本核算，合理地確定政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格。

無(wú)錫市、鹽城市的購(gòu)買文件確定了定價(jià)原則，原則包括“不以盈利為目標(biāo)，重在保護(hù)消費(fèi)者的利益”、“發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的作用，重在引導(dǎo)公共服務(wù)健康發(fā)展”、“結(jié)合當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平、生活水平、居民收入狀況、財(cái)政支付能力等各項(xiàng)因素進(jìn)行綜合定價(jià)”、“適當(dāng)維護(hù)公共服務(wù)供給者的利益，以損益平衡或微利為標(biāo)準(zhǔn)”、“購(gòu)買總價(jià)在地方財(cái)力可承受范圍內(nèi)通過(guò)政府年度預(yù)算加以控制”?？梢?，購(gòu)買公共服務(wù)以政府為主導(dǎo)，遵循市場(chǎng)原則，同時(shí)在市場(chǎng)主體發(fā)育不成熟的情況下，政府還要?jiǎng)?chuàng)建和培育公共服務(wù)的供給市場(chǎng)，適當(dāng)維護(hù)公共服務(wù)供給者的利益。

定價(jià)方法則分為全額補(bǔ)貼法、差額補(bǔ)貼法、平均成本法、微利法，不同的定價(jià)方法有不同的定價(jià)依據(jù)，適用于不同的項(xiàng)目，采用不同的購(gòu)買公式計(jì)算購(gòu)買價(jià)格（具體內(nèi)容見表1）。定價(jià)方法上，蘇州市的購(gòu)買文件則指出“對(duì)于補(bǔ)貼政策比較明確的項(xiàng)目，沿用原有的定價(jià)辦法；對(duì)于有市場(chǎng)參考價(jià)格的項(xiàng)目，依據(jù)市場(chǎng)價(jià)格水平合理定價(jià)；對(duì)于以人力成本為主的項(xiàng)目，本著略有盈余的原則，參考社會(huì)平均成本定價(jià)；由原事業(yè)單位提供服務(wù)的項(xiàng)目，可參考事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)核算標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)?！敝泄采虾Ｊ形k公廳、上海市人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于組織引導(dǎo)社會(huì)力量參與社區(qū)治理的實(shí)施意見》通知指出，“凡社會(huì)有同類或相近服務(wù)的，政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的定價(jià)，參考社會(huì)同類或相近服務(wù)平均價(jià)格。充分考慮社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織人力資本密集的實(shí)際，合理確定價(jià)格構(gòu)成中人力資源成本比例，促進(jìn)社會(huì)組織持續(xù)健康發(fā)展。”蘇州和上海的文件，揭示了政府購(gòu)買服務(wù)定價(jià)必須要考慮的幾個(gè)因素：服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)格、社會(huì)組織的人力成本、與之前服務(wù)提供者的價(jià)格比較?？傮w而言，政府購(gòu)買服務(wù)定價(jià)的規(guī)定較為籠統(tǒng)，還需要進(jìn)一步出臺(tái)操作化的指導(dǎo)意見。

表1　政府購(gòu)頭社會(huì)組織服務(wù)定價(jià)方法分類

政府購(gòu)買服務(wù)的定價(jià)機(jī)制，不僅是定價(jià)方法這一環(huán)節(jié)，還涉及到與服務(wù)提供者的關(guān)系、項(xiàng)目和資金匹配及調(diào)整、財(cái)務(wù)監(jiān)督管理等多個(gè)關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)；不僅是購(gòu)買公共服務(wù)的開端，還貫穿購(gòu)買服務(wù)的始終；不僅是確定服務(wù)價(jià)格的過(guò)程，也是服務(wù)價(jià)格如何發(fā)揮作用的過(guò)程。

很大程度上，政府購(gòu)買服務(wù)的采購(gòu)方式、政府和社會(huì)組織的關(guān)系影響了政府購(gòu)買服務(wù)的定價(jià)模式?！墩少?gòu)法》把政府采購(gòu)分為公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)及詢價(jià)等為主的方式，其中，公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式。根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)的程度，政府購(gòu)買服務(wù)劃分為競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買和非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買。競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買主要采用公開招標(biāo)的方式，非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買主要分為協(xié)商模式和合作模式［5］，在購(gòu)買實(shí)踐中包括邀請(qǐng)招標(biāo)、單一來(lái)源采購(gòu)和詢價(jià)。

以公開招標(biāo)的方式為代表的競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買，其定價(jià)特征是：（1）主要由政府各級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或公益服務(wù)平臺(tái)操作，購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目?jī)?nèi)容和金額由購(gòu)買方單獨(dú)決定，不是通過(guò)“討價(jià)還價(jià)”形成價(jià)格，屬于政府強(qiáng)制定價(jià)。（2）購(gòu)買方一般提供具備詳細(xì)科目的項(xiàng)目預(yù)算表格，在項(xiàng)目申報(bào)和實(shí)施中都要求“項(xiàng)目中各單項(xiàng)活動(dòng)與金額嚴(yán)格匹配”，項(xiàng)目資金不可以隨意調(diào)整。（3）購(gòu)買方注重對(duì)項(xiàng)目資金的過(guò)程監(jiān)管和結(jié)果審核，要求?？顚Ｓ茫⒃陧?xiàng)目結(jié)束時(shí)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)。

以單一來(lái)源采購(gòu)為代表的非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買，在購(gòu)買過(guò)程中，政府購(gòu)買的定價(jià)靈活性很大，以下的定價(jià)特征僅是與公開招標(biāo)的方式相比較而言。非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買的定價(jià)特征是：（1）主要由政府自行采購(gòu)，購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目?jī)?nèi)容和金額存在雙方協(xié)商確定的空間，供需雙方本著自愿的原則，通過(guò)“討價(jià)還價(jià)”而協(xié)商達(dá)成服務(wù)內(nèi)容和金額約定，屬于雙方協(xié)商定價(jià)。實(shí)踐中，政府強(qiáng)制定價(jià)的情況也同樣存在。（2）購(gòu)買方一般不會(huì)提供具備詳細(xì)科目的項(xiàng)目預(yù)算表格，而是根據(jù)服務(wù)提供方的內(nèi)容進(jìn)行具體的資金核算，在項(xiàng)目實(shí)施中，服務(wù)提供者可與購(gòu)買者協(xié)商，調(diào)整項(xiàng)目?jī)?nèi)容和資金使用。（3）少數(shù)購(gòu)買方會(huì)注重資金的結(jié)果監(jiān)管和財(cái)務(wù)審計(jì)，比較而言，大多數(shù)購(gòu)買方更注重購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目實(shí)施成效，而不對(duì)資金進(jìn)行過(guò)程監(jiān)管和財(cái)務(wù)審計(jì)。

表2　政府購(gòu)頭社會(huì)組織服務(wù)的定價(jià)模式比較

三、政府購(gòu)買服務(wù)定價(jià)存在的問(wèn)題

（一）服務(wù)購(gòu)買者單方定價(jià)，缺乏與社會(huì)組織的溝通協(xié)商

政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)是要在公共服務(wù)領(lǐng)域打破政府壟斷地位，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，培育多元供給主體，把市場(chǎng)管理的手段、方法、技術(shù)引入公共服務(wù)，其核心在于通過(guò)契約化的方式來(lái)重構(gòu)公共服務(wù)供給市場(chǎng)。市場(chǎng)契約化需要服務(wù)購(gòu)買者和提供者有相當(dāng)程度的平等談判或制衡的地位。在我國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的實(shí)踐中，多數(shù)政府購(gòu)買服務(wù)在定價(jià)時(shí)，主要是政府單方面根據(jù)政府工作重點(diǎn)、財(cái)政預(yù)算、服務(wù)需求等確定和發(fā)布項(xiàng)目及其定價(jià)，缺乏渠道讓作為服務(wù)提供者的社會(huì)組織、服務(wù)受益者的社會(huì)公眾參與服務(wù)項(xiàng)目設(shè)置和需求確定的過(guò)程。并且，由于公共服務(wù)的目標(biāo)和內(nèi)容難以衡量和具體測(cè)算，政府缺乏對(duì)所購(gòu)買服務(wù)以往成本的全面核算，政府購(gòu)買公共服務(wù)時(shí)定價(jià)困難，定價(jià)存在較大的隨意性，突出表現(xiàn)為：項(xiàng)目的具體金額不是經(jīng)過(guò)成本測(cè)算，而是“拍腦袋”決定，定價(jià)與服務(wù)需求、服務(wù)提供、服務(wù)評(píng)估缺乏關(guān)聯(lián)。定價(jià)主體的單一、定價(jià)的隨意性、定價(jià)機(jī)制的不透明，使得所發(fā)布的政府購(gòu)買服務(wù)的價(jià)格體系不夠科學(xué)、合理，在具體運(yùn)行中也造成了項(xiàng)目資金不足，影響項(xiàng)目成效、社會(huì)組織對(duì)財(cái)務(wù)變通處理、項(xiàng)目資金過(guò)多造成資源浪費(fèi)等問(wèn)題。

（二）服務(wù)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)構(gòu)不合理，抑制社會(huì)組織的生存和發(fā)展空間

政府購(gòu)買服務(wù)的前提是有一個(gè)公共服務(wù)供給市場(chǎng)的存在，當(dāng)政府進(jìn)入一個(gè)現(xiàn)成的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)想購(gòu)買產(chǎn)品時(shí)，市場(chǎng)本身可以幫助定義這個(gè)產(chǎn)品，而市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)又會(huì)保證產(chǎn)品的低價(jià)格，政府會(huì)談判出最好的交易條件［4］。但是，當(dāng)市場(chǎng)不存在或不夠成熟時(shí)，需要政府自身建立或促進(jìn)市場(chǎng)的發(fā)展。政府對(duì)所購(gòu)服務(wù)的定價(jià)，在一定程度上影響了我國(guó)不夠成熟的社會(huì)組織的培育和發(fā)展。由于政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目的總價(jià)和服務(wù)總量已經(jīng)確定，社會(huì)組織無(wú)法在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)給予反饋。為了維持組織生存、擴(kuò)大市場(chǎng)份額，在衡量項(xiàng)目資金能基本維持項(xiàng)目運(yùn)作的情況下，社會(huì)組織會(huì)按照政府單方確定的項(xiàng)目總價(jià)來(lái)設(shè)計(jì)服務(wù)方案，參與政府購(gòu)買服務(wù)的投標(biāo)。接著，在設(shè)計(jì)項(xiàng)目方案和具體實(shí)施項(xiàng)目中，社會(huì)組織會(huì)進(jìn)一步遇到政府的政策性文件設(shè)定的行為邊界限制，即政府政策明確規(guī)定項(xiàng)目預(yù)算的結(jié)構(gòu)比例或單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，例如：項(xiàng)目預(yù)算中不得含有項(xiàng)目人員費(fèi)用、管理費(fèi)比例不得超過(guò)10%、志愿者補(bǔ)貼不能超過(guò)50元/天、專家培訓(xùn)費(fèi)用一般在200～300元/小時(shí)等等［6］。這些價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)構(gòu)安排，與實(shí)際中的社會(huì)組織服務(wù)提供和組織運(yùn)作存在較大矛盾。服務(wù)類項(xiàng)目主要依靠社會(huì)工作者、心理咨詢師等專業(yè)人員開展服務(wù)，項(xiàng)目的主要產(chǎn)品是“服務(wù)”，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的主要使用是在人員費(fèi)用上。購(gòu)買服務(wù)政策文件對(duì)“人員經(jīng)費(fèi)”的嚴(yán)格限制，以及對(duì)其他費(fèi)用比例的原則性要求，在實(shí)際項(xiàng)目運(yùn)作中并未被社會(huì)組織嚴(yán)格執(zhí)行。如果嚴(yán)格執(zhí)行，社會(huì)組織缺乏資金聘請(qǐng)專業(yè)人員，無(wú)法留存組織發(fā)展資金，組織的生存和長(zhǎng)期發(fā)展受影響，在政府購(gòu)買中，社會(huì)組織無(wú)法通過(guò)提供服務(wù)獲得合理的績(jī)效報(bào)酬，因而尋求合同激勵(lì)之外的其他激勵(lì)或生存之道。所以，很多社會(huì)組織會(huì)尋求相應(yīng)的對(duì)策來(lái)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，例如，削減資源配置從而降低服務(wù)質(zhì)量，不符合財(cái)務(wù)核算理論的變通費(fèi)用入賬科目，不合法甚至違法的虛報(bào)支出等，為組織爭(zhēng)取更大的生存和發(fā)展空間。

（三）服務(wù)定價(jià)總量較低，導(dǎo)致低端服務(wù)普遍，加速社會(huì)組織“劣幣驅(qū)逐良幣”

政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)是將原有部分公共服務(wù)事項(xiàng)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，但是在轉(zhuǎn)移事項(xiàng)的同時(shí)，資金并未等額轉(zhuǎn)移。政府進(jìn)行服務(wù)成本測(cè)算時(shí)，特別是測(cè)算原來(lái)由政府部門、事業(yè)單位提供的公共服務(wù)，往往缺乏對(duì)人員成本、場(chǎng)地租金、公共事業(yè)費(fèi)等“隱性”成本的測(cè)算。因而，部分政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的項(xiàng)目資金標(biāo)準(zhǔn)較低，總金額不足。這樣的情況下，主要由專業(yè)人員構(gòu)成的專業(yè)社會(huì)組織承接的項(xiàng)目存在資金不足的問(wèn)題。若承接項(xiàng)目沒有給機(jī)構(gòu)帶來(lái)盈余，甚至虧損，部分社會(huì)組織就不再參與到政府購(gòu)買服務(wù)的投標(biāo)中。相比較而言，主要由志愿者構(gòu)成的社區(qū)社會(huì)組織承接項(xiàng)目的成本較低，在項(xiàng)目資金較少的情況下，社區(qū)社會(huì)組織也能完成項(xiàng)目。一般而言，相比社區(qū)社會(huì)組織，專業(yè)社會(huì)組織的服務(wù)質(zhì)量較高，服務(wù)專業(yè)性強(qiáng)，服務(wù)效果較好。不合理的服務(wù)定價(jià)機(jī)制可能會(huì)對(duì)購(gòu)買服務(wù)對(duì)承接主體和服務(wù)質(zhì)量造成影響：（1）導(dǎo)致社區(qū)社會(huì)組織成為政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的主要承接主體，專業(yè)社會(huì)組織則成為補(bǔ)充主體。（2）浮于表面的、不專業(yè)的“活動(dòng)”盛行，而深度的、專業(yè)的“服務(wù)”缺乏。這在整體上影響政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的績(jī)效，影響了公共服務(wù)的質(zhì)量和社會(huì)組織行業(yè)發(fā)展。

四、完善政府購(gòu)買服務(wù)定價(jià)的建議

（一）建立服務(wù)定價(jià)參與機(jī)制，加強(qiáng)立項(xiàng)的合理性

在政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的立項(xiàng)環(huán)節(jié)，相關(guān)政府需要開展項(xiàng)目的需求評(píng)估，對(duì)服務(wù)對(duì)象的真實(shí)需求進(jìn)行摸底調(diào)研，并全面核算項(xiàng)目實(shí)施成本。在需求評(píng)估過(guò)程中，可收集、聽取、論證相關(guān)的社會(huì)組織和社會(huì)公眾的意見，建立社會(huì)組織和社會(huì)公眾參與機(jī)制，增強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)定價(jià)的科學(xué)性和可行性。條件允許的情況下，可委托獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)開展需求評(píng)估，論證項(xiàng)目成本。在政府購(gòu)買服務(wù)的整個(gè)過(guò)程中，建立服務(wù)購(gòu)買方和提供方的對(duì)話協(xié)商機(jī)制，完善政府購(gòu)買服務(wù)的定價(jià)體系。

（二）給予社會(huì)組織發(fā)展空間，合理測(cè)算服務(wù)成本

2015年財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》的通知指出，“購(gòu)買主體應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮行業(yè)主管部門、行業(yè)組織和專業(yè)咨詢?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)、專家等專業(yè)優(yōu)勢(shì)，結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)和相關(guān)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，綜合物價(jià)、工資、稅費(fèi)等因素，合理測(cè)算安排政府購(gòu)買服務(wù)所需支出?！焙侠頊y(cè)算成本需要考慮到公共服務(wù)市場(chǎng)的培育，給予社會(huì)組織等市場(chǎng)主體生存和發(fā)展的空間，考慮社會(huì)組織提供服務(wù)具備人力密集的特征。對(duì)于那些目標(biāo)難以具體衡量的服務(wù)項(xiàng)目，如養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目需要讓老年人健康生活、身心幸福，基于這一目標(biāo)的彈性，需要在合同中對(duì)老人照料做出明確、細(xì)致的規(guī)定，要采用“任務(wù)導(dǎo)向”的合同管理方式，在合同中列明服務(wù)的具體任務(wù)、內(nèi)容、質(zhì)量要求與行為規(guī)范［5］。由事業(yè)單位轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)，需要綜合考慮以往財(cái)政支付的人員成本、場(chǎng)地租金、公共事業(yè)費(fèi)等“隱性”成本，進(jìn)行內(nèi)部成本和承包商成本的比較［1］。合理定價(jià)，既要考慮政府公共財(cái)政資金的有效使用，出臺(tái)相關(guān)政策，使得政府定價(jià)有法可依、依法行政，還要考慮社會(huì)組織提供服務(wù)時(shí)遵循市場(chǎng)原則，成本和收益需要平衡。

（三）細(xì)化政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目?jī)r(jià)格結(jié)構(gòu)

現(xiàn)有的政府購(gòu)買社會(huì)組織的項(xiàng)目?jī)r(jià)格結(jié)構(gòu)不合理、標(biāo)準(zhǔn)不適宜，應(yīng)該在制度設(shè)計(jì)上給予社會(huì)組織發(fā)展的空間，對(duì)成本進(jìn)行合理測(cè)算，并對(duì)購(gòu)買服務(wù)的價(jià)格結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。具體而言：（1）應(yīng)該細(xì)化政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的項(xiàng)目?jī)r(jià)格結(jié)構(gòu)，對(duì)社會(huì)組織承接服務(wù)中真實(shí)、全面的成本進(jìn)行核算，并在具體的購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算中全面體現(xiàn)，特別要考慮社會(huì)組織人力資本密集的特點(diǎn)，需要充分體現(xiàn)政府購(gòu)買對(duì)于“人員工資”的支持。（2）對(duì)服務(wù)中志愿者補(bǔ)貼、專家勞務(wù)費(fèi)等方面內(nèi)容進(jìn)行最低標(biāo)準(zhǔn)的原則性規(guī)定，同時(shí)給予社會(huì)組織根據(jù)機(jī)構(gòu)制度進(jìn)行調(diào)整的靈活性。（3）在保障服務(wù)質(zhì)量的前提下，允許社會(huì)組織在一定范圍內(nèi)留存組織發(fā)展資金，作為社會(huì)組織長(zhǎng)期運(yùn)作的資金積累。（4）加強(qiáng)對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)審計(jì)，并將審計(jì)結(jié)果作為之后購(gòu)買服務(wù)遴選中標(biāo)機(jī)構(gòu)的重要依據(jù)。

（四）按照社會(huì)組織類型進(jìn)行公共服務(wù)的分類購(gòu)買

社會(huì)組織內(nèi)部具有很大差別。與政府購(gòu)買公共服務(wù)密切相關(guān)的兩類組織，即社區(qū)社會(huì)組織和專業(yè)社會(huì)組織，兩者在機(jī)構(gòu)管理、人員構(gòu)成、服務(wù)專業(yè)性、社區(qū)資源等方面存在很大不同。大多數(shù)社區(qū)社會(huì)組織內(nèi)生于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，與行政體制有較強(qiáng)關(guān)聯(lián)，有很強(qiáng)的社區(qū)資源動(dòng)員能力，但是項(xiàng)目人員的專業(yè)性相對(duì)不足，項(xiàng)目管理能力需要提升，特別適合完成指標(biāo)量大的社區(qū)宣傳和倡導(dǎo)、便民服務(wù)、大型咨詢活動(dòng)等服務(wù)內(nèi)容。而專業(yè)社會(huì)組織的社區(qū)基礎(chǔ)較差，往往進(jìn)入社區(qū)都需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，人手有限，但是服務(wù)專業(yè)性強(qiáng)，適合完成對(duì)專業(yè)知識(shí)和技能要求較高，但數(shù)量較少的服務(wù)。如果政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)時(shí)，能夠進(jìn)行分類招標(biāo)和管理，對(duì)服務(wù)需求、服務(wù)標(biāo)的、服務(wù)經(jīng)費(fèi)等做些區(qū)分，讓不同特點(diǎn)的社會(huì)組織投標(biāo)，承接不同類型的項(xiàng)目，會(huì)有利于發(fā)揮各種類型機(jī)構(gòu)的特長(zhǎng)，提升項(xiàng)目服務(wù)績(jī)效。

［1］［美］E·S·薩瓦斯.民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

［2］［美］萊斯特·薩拉蒙.公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國(guó)家中政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系［M］.北京：商務(wù)印書館，2008.

［3］周俊.政府購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及其防范［J］.中國(guó)行政管理，2010（6）：13-18.

［4］［美］唐納德·凱特爾.權(quán)力共享：公共治理與私人市場(chǎng)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2009.

［5］李軍鵬.政府購(gòu)買公共服務(wù)的學(xué)理因由、典型模式與推進(jìn)策略［J］.改革，2013（12）：17-29.

［6］上海市民政局.上海市民政局關(guān)于社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目目錄及基本指標(biāo)等有關(guān)事項(xiàng)（試行）的通知（滬民計(jì)發(fā)［2011］102號(hào)）.

Pricing Mechanism of Government Purchasing Public Service from NGOs

XU Yuan
（School of International and Public Affairs，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200030，China）

Government purchasing public service from NGOs becomes an important institutional arrangement and common measure to reform the system of public service and cultivate the market of public service.How to make a decision about the price of purchasing is a puzzle to government officials，and reasonable price is an important factor to protect the quality of public services and foster public service market.At present，there are several issues such as single pricing decision，the lower total price，and the imperfect pricing structure.In this paper，some suggestions are put forward to perfect the pricing mechanism，including the establishment of the pricing mechanism，reasonable cost estimation，and adjustment of the price structure，purchasing services in categories，and so on.

government purchasing public service from NGOs；pricing mechanism；NGOs’fostering