譚詩賞

政府作為國家進(jìn)行行政管理的機(jī)構(gòu)，通過政府決策的制定和實(shí)施，以增進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共利益，并對公共利益進(jìn)行權(quán)威性的分配。如哈貝馬斯所說“國家是‘公共權(quán)力機(jī)關(guān)，它之所以具有公共性，是因?yàn)樗鼡?dān)負(fù)著為全體公民謀幸福這樣一種使命”。[1]政府只有通過不斷提高公共決策的能力和質(zhì)量，履行政府公共責(zé)任而獲得和提升政治合法性，這同時也是加快建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)階段，社會結(jié)構(gòu)分化、利益多元化，矛盾復(fù)雜化，社會各領(lǐng)域出現(xiàn)不同層次、規(guī)模和程度的新問題和新矛盾，以及隨著公眾對于政府公共決策的關(guān)注度急劇提升，對參與公共決策過程以保障自己合法權(quán)益的需求也越來越強(qiáng)烈，這給政府的公共決策科學(xué)化、民主化帶來了新的挑戰(zhàn)，另一方面也為我國協(xié)商民主的發(fā)展提供了廣闊空間。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”作為政治體制改革的重要內(nèi)容。隨后，2015年2月9日中共中央通過的《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》明確提出“圍繞有效推進(jìn)科學(xué)民主依法決策加強(qiáng)政府協(xié)商，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度……提高政府治理能力和水平?！盵2]這是我黨在建設(shè)社會主義民主問題上的重大理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新，對改革和創(chuàng)新政府決策機(jī)制、深化我國政治體制改革具有十分重要的指導(dǎo)意義。因此，需在政府決策中進(jìn)一步加強(qiáng)和完善政治參與機(jī)制，保證公共決策過程更加明晰化、規(guī)范化和制度化，盡快確立和完善與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要相適應(yīng)的協(xié)商決策模式。政府協(xié)商決策的構(gòu)建，為解決我國政府決策的諸多現(xiàn)實(shí)問題，變革傳統(tǒng)政府決策機(jī)制提供了一種新的理論視角和實(shí)踐途徑。

一、協(xié)商決策：一個理論分析視角

20世紀(jì)70年代以來，在第三波民主化浪潮的推動下，民主的價值觀念深入人心，政治民主化也逐漸成為現(xiàn)代國家政治發(fā)展的首要目標(biāo)。到了20世紀(jì)80年代，隨著社會結(jié)構(gòu)分化，價值觀的多元化，利益分歧與沖突的不斷加劇，西方傳統(tǒng)代議制民主在實(shí)踐過程中出現(xiàn)的弊端和缺陷越來越難以踐行自身蘊(yùn)含的民主理念，公民需要一種更加有效的民主形式，協(xié)商民主正是在這樣的背景下作為一種新的民主理論在西方興起。

協(xié)商民主，又譯作審議民主、商談民主、慎議民主等，可以看作是對古希臘雅典民主精神的復(fù)興和對當(dāng)代西方民主形式缺陷的修復(fù)。經(jīng)過多年的研究發(fā)展，學(xué)者們從不同角度對協(xié)商民主進(jìn)行分析：一是作為民主治理形式的協(xié)商民主；二是作為社團(tuán)或組織形式的協(xié)商民主；三是作為決策方式的協(xié)商民主等。[3]概括地說，協(xié)商民主是指民主政治共同體內(nèi)自由而平等的公民在信息公開透明的情況下通過充分的討論、協(xié)商參與政治生活而賦予立法、決策以正當(dāng)性，以更佳觀點(diǎn)之理性力量的驅(qū)動最終達(dá)到理性立法、參與政治和公民自治的目的，其核心是公共協(xié)商?！半m然協(xié)商民主理論包括多方面內(nèi)容和多種形式，但在實(shí)踐上最后必定歸于決策，因?yàn)閰f(xié)商只是手段，決策才是目的?！盵4]協(xié)商民主理論根據(jù)自身理論特點(diǎn)為創(chuàng)新政府公共決策機(jī)制提供了理論基礎(chǔ)。我國傳統(tǒng)的政府決策中以行政管制型、精英決策型為主，決策權(quán)力高度集中，在特定的時期內(nèi)有其合理性，表現(xiàn)為決策效率高、政治動員能力強(qiáng)。然而隨著我國社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、民主政治實(shí)踐的不斷深入，由政治系統(tǒng)內(nèi)的權(quán)力精英所主導(dǎo)的“內(nèi)輸入” [5]決策模式的弊端也逐漸凸顯，政府高度壟斷決策權(quán)，決策過程隱蔽不公開，排斥公民的參與，不能及時有效地了解和回應(yīng)民意訴求，已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)今社會治理發(fā)展的需要，與民主決策和科學(xué)決策的內(nèi)在精神也不相契合。基于對傳統(tǒng)政府決策機(jī)制出現(xiàn)的諸多現(xiàn)實(shí)問題而導(dǎo)致決策合法性流失的反思，在政府決策中通過協(xié)商而產(chǎn)生審慎的民主價值偏好并應(yīng)用到公共治理和公共決策的程序與運(yùn)行機(jī)制中而形成的協(xié)商決策機(jī)制，具有民主化、法治化、開放化、理性化等特征，可以有效地應(yīng)對因公共決策問題日益復(fù)雜化而引發(fā)的治理危機(jī)，保證政府在公共決策中與社會公眾保持密切聯(lián)系，最大限度地實(shí)現(xiàn)公民參與其中，使公民能夠通過各種有效的參與渠道，充分表達(dá)對各種決策選擇方案的意見與建議，形成利益的協(xié)調(diào)與整合機(jī)制，促進(jìn)社會公共利益的最大化。協(xié)商決策機(jī)制的構(gòu)建是推動科學(xué)發(fā)展、建設(shè)和諧社會的重要保障，也是探索社會主義民主政治建設(shè)和發(fā)展道路的必然要求。

二、協(xié)商決策機(jī)制的超越與創(chuàng)新

基于協(xié)商民主理念的政府決策機(jī)制的構(gòu)建，是推動科學(xué)發(fā)展、建設(shè)和諧社會的重要保障，也是探索社會主義民主政治建設(shè)和發(fā)展道路的必然要求，有利于提升政治合法性與政府決策的質(zhì)量、促進(jìn)和諧社會建設(shè)與實(shí)現(xiàn)利益有效整合、培育現(xiàn)代公民精神與擴(kuò)大公民有序參與。

（一）提升政府決策的合法性與政府決策的質(zhì)量

合法性一詞來源于政治學(xué)，其中馬克思·韋伯提出的合法性理論影響深遠(yuǎn)，他認(rèn)為合法性就是指對一種政治統(tǒng)治或秩序的信仰與服從。[6]因此，公共決策的合法性通常是指政府的決策基于的某種價值和程序能夠被民眾所認(rèn)可和服從。以往政府決策機(jī)制合法性的危機(jī)來源于民眾參與的缺失和決策程序的不規(guī)范化，而基于協(xié)商民主理論的政府決策以公共理性為價值訴求，強(qiáng)調(diào)公民在協(xié)商過程中圍繞公共利益進(jìn)行公共對話、協(xié)商，決策的結(jié)果是公共理性的選擇。另一方面，協(xié)商決策機(jī)制為通過設(shè)置合理完整的程序讓公民在協(xié)商平臺上自由平等的交流與對話，從而使決策反映了公民集體利益的訴求，這樣就賦予了決策合法性，同樣決策合法性構(gòu)建也是確定公民意志的公共協(xié)商過程。協(xié)商決策經(jīng)過公民的公共協(xié)商而達(dá)成的集體理性符合公共利益最大化原則，尊重少數(shù)人的利益和意見，可以避免精英決策機(jī)制的壟斷決策權(quán)而造成的決策失誤和偏離決策價值目標(biāo)，能夠減少“有限理性”對公共決策的影響，從而能夠產(chǎn)生更為明智、科學(xué)的公共決策。

（二）促進(jìn)和諧社會建設(shè)與實(shí)現(xiàn)利益有效整合

政府決策代表國家意志和社會公益，決策的對錯、質(zhì)量和效率如何關(guān)系著社會和諧發(fā)展和人民的切身利益。政府作為促進(jìn)社會和諧建設(shè)的主體，必須尊重公眾的權(quán)利，通過決策提高政府解決公共問題的能力、有效回應(yīng)和滿足公民和社會需求，從而提高公共決策的質(zhì)量。而協(xié)商民主在政府決策中的具體應(yīng)用，通過加強(qiáng)與決策目標(biāo)群體的協(xié)商，構(gòu)建公共協(xié)商平臺使利益相關(guān)方都能平等自由地表達(dá)意見和參與政府決策，采取聽證會、辯論會、互聯(lián)網(wǎng)公共論壇、民主懇談會等各種有效的協(xié)商形式化解矛盾分歧，整合不同的利益，使參與者能夠在對話、溝通、商談過程中促進(jìn)偏好的轉(zhuǎn)化與達(dá)成共識，從而能夠基于公共理性對公共問題作出深思熟慮的判斷，同時也能夠使少數(shù)群體利益得以保護(hù)，最終化解社會矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素，有效整合社會利益，從根本上推動和諧社會建設(shè)。

（三）培育現(xiàn)代公民精神與擴(kuò)大公民有序參與

“社會的有效治理還是公民社會自治和公民自治的達(dá)成，都離不開公民公共精神的支撐與支持?！盵7]傳統(tǒng)政府決策以精英決策型為主導(dǎo)，以管理效率為主要價值導(dǎo)向，決策權(quán)高度集中，忽視公民精神的培育，缺乏多元主體的參與，公共對決策結(jié)果的影響力非常有限。而公共治理強(qiáng)調(diào)多元主體之間互動參與，其最終目的是達(dá)到善治，這就需要公民精神的維系和支持。協(xié)商決策中，各個主體在充分溝通協(xié)商的過程中彼此尊重、理解、信任與合作，從公共利益出發(fā)，消除自私偏見與分歧、最終走向協(xié)同與融洽，形成多元、開放、包容的公共協(xié)商氛圍，在公共協(xié)商的過程中同樣也是公民得到自我教育和主人翁意識得到激發(fā)的過程，進(jìn)一步促進(jìn)了公民精神得到培育和提升，在公民精神的推動下公民積極有序地參與公共政治生活的實(shí)踐，從而提升了公民的參與意識和政治參與能力，促進(jìn)公民精神與公共實(shí)踐良性互動，最終實(shí)現(xiàn)社會利益最大化。

三、完善協(xié)商決策機(jī)制的路徑探索

協(xié)商決策建立在協(xié)商民主的理論基礎(chǔ)上，為現(xiàn)代政府公共決策的創(chuàng)新提供了一種新的理論視角和實(shí)踐途徑，是對傳統(tǒng)政府決策機(jī)制的超越與創(chuàng)新。但是總的來說，協(xié)商決策機(jī)制的形式和內(nèi)容還需要不斷的豐富和完善，應(yīng)該從以下四個方面著手：

（一）重視對政府協(xié)商決策理念和意識的塑造

在以往的政府決策中，因?yàn)閷f(xié)商民主的不重視，缺乏協(xié)商觀念和意識，影響了政府決策民主化進(jìn)程。而以協(xié)商民主為理論基礎(chǔ)的協(xié)商決策作為一種新的治理方式，符合我國民主政治發(fā)展的價值取向，為變革傳統(tǒng)的政府決策機(jī)制提供了發(fā)展路徑。因此，政府需要主動轉(zhuǎn)變認(rèn)知觀念，不斷完善和豐富協(xié)商決策機(jī)制的內(nèi)容和形式，以發(fā)揮主導(dǎo)性作用。政府在決策的過程中，應(yīng)該著力塑造和強(qiáng)化政府主體人員的協(xié)商決策理念和意識，在協(xié)商決策中落實(shí)群眾路線，不斷擴(kuò)大統(tǒng)一戰(zhàn)線，創(chuàng)造多種切實(shí)可行的協(xié)商形式，鼓勵公民積極參與到政府決策中去，及時回應(yīng)和反饋公民的意見和建議并給予合理解決，從而營造民主、平等、開放的協(xié)商氛圍，促進(jìn)政府和社會公眾之間良性互動。

（二）進(jìn)一步完善協(xié)商決策程序，實(shí)現(xiàn)協(xié)商決策程序制度化

政府決策的成功與否，關(guān)鍵在于決策是否按照民主、科學(xué)、法制的規(guī)范化程序進(jìn)行。目前，我國政府決策的技術(shù)性手段有了極大的改進(jìn)，但仍然存在不重視民主和科學(xué)的程序問題，決策程序制度化水平較低，政策制定與執(zhí)行方面的法律與法規(guī)體系不夠完善，易導(dǎo)致決策失誤和決策成本高昂，給社會公共利益帶來極大的損害。協(xié)商決策作為一種程序性的民主決策，政府要進(jìn)一步完善協(xié)商決策程序，做好的決策協(xié)商的前期規(guī)劃和引導(dǎo)工作，包括協(xié)商的原則、協(xié)商的主體、協(xié)商的議題、協(xié)商的手段和方式等問題。同時，政府應(yīng)事先設(shè)計和規(guī)劃好公共協(xié)商的步驟和程序，并能根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，在正式協(xié)商論談中，確保各個主體自由平等地表達(dá)自己的意見和訴求，政府也需要有解決協(xié)商過程中可能出現(xiàn)的問題的應(yīng)對措施，推動協(xié)商參與者最終達(dá)成共識，在深化政府協(xié)商實(shí)踐中不斷促進(jìn)協(xié)商決策程序制度化。

（三）搭建公共協(xié)商平臺，豐富協(xié)商決策的實(shí)現(xiàn)形式

隨著社會治理實(shí)踐的深入開展，各類市場組織，民間各類協(xié)會、社團(tuán)和志愿者組織的增加，多元化主體參與治理的形式逐漸多樣化，各種聽證會、民主懇談會、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、公民滿意度投票等形式越來越多，這都是對豐富社會治理實(shí)踐的有益探索。協(xié)商決策作為一種治理方式，必須搭建多樣化的公共協(xié)商平臺，豐富協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)形式。一方面，政府需要在協(xié)商中發(fā)揮主導(dǎo)作用，圍繞公共利益搭建各種有利于公眾參與的多層次協(xié)商平臺，尤其是隨著新媒體的迅速發(fā)展，充分發(fā)揮新媒體的獨(dú)特優(yōu)勢，利用好網(wǎng)絡(luò)平臺，通過互聯(lián)網(wǎng)的公共論壇、政務(wù)微博、電子政府等網(wǎng)絡(luò)渠道實(shí)現(xiàn)政府與其他主體的良性互動，提高政府決策的民主化、科學(xué)化。同時，協(xié)商決策機(jī)制的完善還需要積極探索多樣化的協(xié)商形式，政府在制定有關(guān)政策時應(yīng)該更加有針對性地采取專家咨詢會、社會聽證會、群眾座談會、民主懇談會等不同形式，也可通過電話、信函等傳統(tǒng)方式廣泛聽取和采納群眾意見以提高政府決策質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)政府決策最優(yōu)化。

（四）培育現(xiàn)代公民精神，提高公民的決策參與能力

可以說，成熟的公民社會對于協(xié)商決策機(jī)制的構(gòu)建起著至關(guān)重要的作用，是社會主義民主政治發(fā)展的基石。強(qiáng)大的公民社會意味著公民具有良好公民精神，代表著理解、包容、謙讓、信任、責(zé)任意識等美德品質(zhì)。協(xié)商決策需要公民在平等、自愿、理性的基礎(chǔ)上參與公共協(xié)商，通過溝通、協(xié)商、妥協(xié)、合作等方式促成偏好轉(zhuǎn)化，接受公共規(guī)則達(dá)成共識，其本質(zhì)與公民精神相契合，協(xié)商決策的過程也是培育公民精神的過程。而公民精神并不是自發(fā)形成的，公民精神的發(fā)育成熟需要通過加強(qiáng)公民教育和參與政治公共實(shí)踐等途徑。首先，要重視公民教育，努力提高公民的責(zé)任意識、參與意識、民主觀念、法治觀念，使其具有獨(dú)立的政治人格，鍛煉和強(qiáng)化政治參與能力，從而促進(jìn)公民精神的培育。另一方面，公民精神的培育離不開社會公共實(shí)踐，政府要鼓勵和引導(dǎo)公民積極有序地參與到協(xié)商決策中，暢通參與機(jī)制，擴(kuò)大公共參與范圍。同時要重視培育更多自治性的非政府組織，激發(fā)社會組織的活力，讓公民有更多的機(jī)會和渠道去參與公共事務(wù)，有了公民精神作為根基，進(jìn)而從根本上促進(jìn)政府協(xié)商決策機(jī)制的長效發(fā)展。

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作 者：中共重慶市委黨校碩士研究生

責(zé)任編輯：宋英俊