徐鵬程

應(yīng)盡快建立一個適應(yīng)綜合經(jīng)營要求的金融監(jiān)管體系，組建統(tǒng)一的綜合監(jiān)管機構(gòu)

中國金融業(yè)綜合經(jīng)營的新趨勢

1.中國金融業(yè)開展綜合經(jīng)營的現(xiàn)狀。一般說來，實行分業(yè)制還是混合制必須與金融業(yè)發(fā)展水平、監(jiān)管水平和法律體系完善程度等相適應(yīng)。當上述因素處在較低水平時，應(yīng)當采取分業(yè)經(jīng)營的模式以保證金融體系的安全穩(wěn)??；上述因素水平較高、較成熟時，應(yīng)當采取綜合經(jīng)營的模式，保證金融業(yè)的充分競爭和金融機構(gòu)的運行效率。

當前，中國金融業(yè)按照法律規(guī)定實行的是分業(yè)經(jīng)營模式。但是隨著投融資體制改革的深入和金融市場的完善，分業(yè)經(jīng)營模式已出現(xiàn)了明顯松動，銀行、證券、保險之間的經(jīng)營壁壘正在逐步打破。20世紀90年代初以來，國有專業(yè)銀行紛紛參股證券公司、信托投資公司，從而開始涉足證券、保險、房地產(chǎn)等業(yè)務(wù)。有的與證券、基金、保險、信托等金融機構(gòu)共同開發(fā)新的金融產(chǎn)品，有的組建了金融集團，或合資成立了跨領(lǐng)域的經(jīng)營機構(gòu)，有的并購?fù)赓Y機構(gòu)開展綜合經(jīng)營。

截至2014年，設(shè)立基金公司的銀行就有9家，投資保險公司的銀行有7家， 有3家銀行投資了信托公司，有3家銀行設(shè)立了消費金融公司，設(shè)立或投資金融租賃公司的有11家，6家銀行具備了境外投資銀行牌照，2家銀行具備境內(nèi)投資銀行牌照；除此之外還有4家資產(chǎn)管理公司控股了銀行、證券、保險等金融機構(gòu)，3家證券公司持有商業(yè)銀行的股權(quán)，44家證券公司參股或控股了基金公司，66家證券公司參股或控股了期貨公司，4家保險集團控股了銀行、信托、證券等金融機構(gòu)?？偟膩砜矗鞓I(yè)經(jīng)營、綜合經(jīng)營的格局已初步呈現(xiàn)。

2.實行綜合經(jīng)營是世界金融業(yè)發(fā)展的方向。從世界范圍看，多數(shù)國家都經(jīng)歷了自然混業(yè)、嚴格分業(yè)、綜合經(jīng)營的發(fā)展過程。

20世紀30年代以前，各國的非銀行業(yè)都不發(fā)達，銀行在金融體系中占據(jù)著主導(dǎo)地位。在這種情況下，各國普遍采取的是綜合經(jīng)營的模式，這種模式帶有“自然混業(yè)”的特征，市場發(fā)育程度還比較低。

20世紀30年代初期，美國經(jīng)濟由于發(fā)展過熱爆發(fā)了經(jīng)濟危機，失業(yè)率激增，銀行紛紛倒閉，證券市場面臨崩潰。在反思原因時，混業(yè)經(jīng)營的金融制度被認為是經(jīng)濟危機的“罪魁禍首”，于是1933年美國出臺了《格拉斯-斯蒂格爾法》，開始了分業(yè)經(jīng)營的模式。繼美國之后，世界主要經(jīng)濟體也都紛紛予以效仿。

20世紀70年代，西方工業(yè)化國家又紛紛出現(xiàn)了經(jīng)濟滯脹，發(fā)展的速度開始放緩，企業(yè)的信貸需求逐漸減少，一部分企業(yè)喜歡在證券和債券市場上融資，致使金融需求進一步多樣化。加上技術(shù)創(chuàng)新、金融全球化趨勢的到來，對金融機構(gòu)的經(jīng)營模式提出了新的變革需求。英國、日本等經(jīng)濟發(fā)達國家率先采取了綜合經(jīng)營的模式，。到20世紀的最后一年，美國也頒布了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，廢除了實行60多年的分業(yè)經(jīng)營制度，進入到綜合經(jīng)營的時代。

3.綜合經(jīng)營是中國金融業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要途徑。金融業(yè)實行綜合經(jīng)營可以提高金融資源的配置效率，加快金融市場一體化進程，是增強經(jīng)營效益、降低金融風險的有效途徑，也是中國金融業(yè)參與國際競爭的現(xiàn)實需要。

第一，實行綜合經(jīng)營可以使金融業(yè)的整體競爭實力得到提高。加入WTO后，中國金融市場和資本市場不斷開放，一大批在資金、技術(shù)、管理上有優(yōu)勢的全能金融機構(gòu)進入中國，它們在業(yè)務(wù)經(jīng)營上實行的是多元化策略，綜合收益水平更高，抵御風險的能力更強。這種由經(jīng)營模式和經(jīng)營范圍不對等造成的競爭差距，無疑給中國金融機構(gòu)帶來了巨大的壓力，必須順應(yīng)國際金融發(fā)展的潮流，積極開展銀行、證券、保險等業(yè)務(wù)合作，擴展經(jīng)營空間，增強綜合競爭力。

第二，實行綜合經(jīng)營可以增強金融業(yè)的整體盈利能力。在綜合經(jīng)營方面，許多金融機構(gòu)已經(jīng)開始了一些有益嘗試。比如有些銀行在大中城市開辦了“金融超市”，整合各種金融服務(wù)，“一站式”向客戶提供涉及不同領(lǐng)域的金融產(chǎn)品，實踐效果很好。這一方面拓寬了銀行的經(jīng)營范圍，另一方面也增加了銀行的收益。目前有條件的銀行都在繼續(xù)開展這類金融創(chuàng)新，逐步成長為有中國特色的全能型銀行。條件相對較差的銀行，也在充分利用自身的分銷渠道和網(wǎng)絡(luò)資源優(yōu)勢，積極與證券、保險等金融機構(gòu)開展業(yè)務(wù)合作，積極開辦委托代理等業(yè)務(wù)，不斷提高自身的盈利能力。

第三，實行綜合經(jīng)營可以提高金融市場的資源配置效率。以銀行為例，在分業(yè)經(jīng)營的總體格局下，銀行業(yè)務(wù)發(fā)展范圍受限，信貸業(yè)務(wù)占據(jù)著銀行經(jīng)營的重要地位，資產(chǎn)、負債業(yè)務(wù)的單一，除了造成盈利能力不足外，也造成了風險的相對集中。實行綜合經(jīng)營后，銀行的業(yè)務(wù)形式不斷多樣化，業(yè)務(wù)風險被分散，加上綜合經(jīng)營所形成的內(nèi)部補償機制，使銀行抗拒風險的能力得到了加強。

綜合經(jīng)營對金融監(jiān)管提出的新挑戰(zhàn)

改革開放以來，中國經(jīng)濟高速發(fā)展，在世界經(jīng)濟體系中所占比重越來越高，中國金融資本的總規(guī)模也在不斷增長，占國際金融資本的份額也顯著提高。與此相比，中國金融業(yè)監(jiān)管卻改變不大，監(jiān)管模式相對于金融業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀有些滯后。

1995年以前，中國金融市場整體發(fā)展水平較低，一部分金融機構(gòu)利用混業(yè)經(jīng)營之便違規(guī)經(jīng)營，造成了金融混亂。在這種情況下，分業(yè)經(jīng)營體制對穩(wěn)定當時的金融秩序起到了十分重要的作用。20年來，中國金融業(yè)發(fā)生了翻天覆地的變化，從實踐看，分業(yè)經(jīng)營的法律框架雖然繼續(xù)存在，但綜合經(jīng)營業(yè)務(wù)已經(jīng)普遍開展，對現(xiàn)有金融監(jiān)管體系提出了挑戰(zhàn)。

第一，金融監(jiān)管的理念已不太適應(yīng)金融新常態(tài)的需要。比如，以分業(yè)模式應(yīng)對綜合經(jīng)營的現(xiàn)狀，必然會產(chǎn)生監(jiān)管力量不足、效率不高、行業(yè)自律力量薄弱等問題。在原有的監(jiān)管理理念下，有許多監(jiān)管內(nèi)容顯得過多過細，有的檢查雖然很多，但效果并不明顯，很難調(diào)動起被監(jiān)管機構(gòu)主動接受監(jiān)管的積極性。

第二，金融監(jiān)管目標與貨幣政策目標容易混淆?，F(xiàn)有金融體制下，人民銀行的主要職責應(yīng)該是制定和執(zhí)行貨幣政策；銀監(jiān)會實施金融監(jiān)管，實現(xiàn)金融監(jiān)管目標。但從實際情況看，人民銀行還承擔著一部分金融監(jiān)管任務(wù)，金融監(jiān)管與貨幣政策這兩個不同的目標還時常發(fā)生混淆。從地方上看，基層監(jiān)管機構(gòu)的獨立性普遍較差，一方面與地方政府的關(guān)系不好協(xié)調(diào)，另一方面地方財政又對基層監(jiān)管部門施加壓力和影響，導(dǎo)致監(jiān)管目標的進一步錯位。endprint

第三，監(jiān)管機構(gòu)缺乏有效的制衡機制。金融監(jiān)管機構(gòu)除了上下級之間的行政監(jiān)督外，沒有其他機構(gòu)對它們進行監(jiān)督和制約。同時，監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置往往是“倒金字塔”式，難免形成“頭重腳輕”的局面，基層監(jiān)管力量普遍薄弱，難以應(yīng)對上級安排的監(jiān)管工作。

第四，現(xiàn)行許多金融法規(guī)與國際慣例相悖，無法適應(yīng)金融開放的新形勢。由于國際金融業(yè)普遍實行了混業(yè)經(jīng)營的制度和法規(guī)，如果中國金融監(jiān)管法律體系還是以嚴格分業(yè)作為基礎(chǔ)，外資金融機構(gòu)就有可能利用其漏洞開展投機業(yè)務(wù)，不僅使國內(nèi)金融機構(gòu)面臨不公平競爭，而且將引發(fā)金融業(yè)的混亂。

創(chuàng)新金融監(jiān)管模式的思路和具體措施

金融業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型能否成功，不僅取決金融機構(gòu)自身的創(chuàng)新，也與金融監(jiān)管創(chuàng)新息息相關(guān)。中國應(yīng)及時調(diào)整傳統(tǒng)的監(jiān)管框架和監(jiān)管政策，主動促進金融業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

1.改進金融監(jiān)管思路，實行綜合性監(jiān)管。中國現(xiàn)行金融監(jiān)管模式是以被監(jiān)管金融機構(gòu)的性質(zhì)來劃分，實行的是機構(gòu)監(jiān)管為主的模式，這種模式適用于嚴格的分業(yè)經(jīng)營。對于那些涉及多個領(lǐng)域的交叉業(yè)務(wù)，目前只能通過不同監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)來完成，既低效又增加了監(jiān)管成本。

新的統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當以功能性監(jiān)管為主線，以機構(gòu)監(jiān)管、業(yè)務(wù)監(jiān)管為補充，內(nèi)部設(shè)置上分為不同的功能模塊，包括金融機構(gòu)監(jiān)管、金融市場監(jiān)管、風險管理、消費者權(quán)益保護、綜合支持等，根據(jù)每個模塊的特點賦予其不同的監(jiān)管責任和分工，提高金融監(jiān)管的專業(yè)化水平，進一步降低系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)調(diào)成本，提高風險防范能力。

2.完善金融監(jiān)管制度，建立統(tǒng)一監(jiān)管的制度體系。中國現(xiàn)行金融法律法規(guī)與規(guī)章之間在內(nèi)容上存在諸多矛盾和抵觸，使適用機關(guān)在實踐中感到無所適從。另外，非銀行金融機構(gòu)發(fā)展速度很快，由于法律法規(guī)建設(shè)跟不上，所蘊藏的風險越來越大。要解決上述問題，可按照“先分散、再集中”的辦法有計劃地分步完善現(xiàn)有金融法律體系。

第一，在分業(yè)經(jīng)營格局下繼續(xù)用好現(xiàn)有的法律和政策，同時著手全面清理現(xiàn)有涉及分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的有關(guān)法律、法規(guī)，確定監(jiān)管制度調(diào)整與改革的時間表。

第二，根據(jù)綜合經(jīng)營的實際進程，盡快修訂現(xiàn)有銀行、證券、保險監(jiān)管法規(guī)的不適宜條款，制定《金融監(jiān)督管理法》等法規(guī)，為金融業(yè)的綜合化發(fā)展和有效金融監(jiān)管創(chuàng)造必要的法律環(huán)境。

第三，根據(jù)綜合經(jīng)營進程的需要，適時對原先的法律框架作徹底改革，制定并頒布符合綜合經(jīng)營取向的法律、法規(guī)，并預(yù)留政策調(diào)整空間，逐步形成與綜合經(jīng)營推進程度相適應(yīng)的較為完善、完整、科學(xué)的金融法律框架和監(jiān)管制度體系。

3.改進金融監(jiān)管體制，建立統(tǒng)一監(jiān)管的組織體系。在監(jiān)管制度、監(jiān)管法律逐步完善的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快建立一個適應(yīng)綜合經(jīng)營要求的金融監(jiān)管體系，組建統(tǒng)一的綜合監(jiān)管機構(gòu)。具體來說，就是合并銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會，成立隸屬于國務(wù)院的中國金融監(jiān)管委員會，全面負責金融業(yè)監(jiān)管，逐步形成具有中國特色、又與國際接軌的金融監(jiān)管體制。

中國金融監(jiān)督管理委員會可以參照國外金融監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立的經(jīng)驗，下設(shè)綜合局、銀行局、證券局、保險局、信托局、審計局、統(tǒng)計信息局、政策研究局、法律局、國際局等機構(gòu)，在內(nèi)部分工上按照功能監(jiān)管、管監(jiān)分離的原則建立高效的金融監(jiān)管組織架構(gòu)，全面負責銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)、信托業(yè)等所有金融機構(gòu)監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行。

4.加強統(tǒng)一的金融信息系統(tǒng)建設(shè)，防范系統(tǒng)性風險。在控制和化解綜合經(jīng)營中產(chǎn)生的風險方面，一個重要的措施就是加強統(tǒng)一的金融信息系統(tǒng)建設(shè)，增加信息透明度。

目前中國金融監(jiān)管信息系統(tǒng)尚處于一種分割、低效、失真的狀態(tài)，各個監(jiān)管部門根據(jù)各自需要，分別向監(jiān)管對象直接提取數(shù)據(jù)，不可避免地出現(xiàn)多次提取和重復(fù)提取的問題。如果實行統(tǒng)一監(jiān)管，正好可以借機對分散的金融監(jiān)管信息系統(tǒng)進行徹底整合，建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，增加金融信息的透明度，防范系統(tǒng)性金融風險。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心國有資產(chǎn)管理辦公室主任）endprint