趙鵬

摘 要：2015年1月1日實(shí)施的新《環(huán)保法》是時(shí)隔25年磨一劍，自1989年實(shí)施的《環(huán)保法》的重新修訂和完善。新《環(huán)保法》共七章70條，其中亮點(diǎn)紛呈，但其也面臨著實(shí)施中出現(xiàn)的諸多難題和挑戰(zhàn)。文章對相關(guān)問題做出簡要探討，并提出一些建議。

關(guān)鍵詞：新《環(huán)保法》 難題 對策

中圖分類號：F205

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）06-057-02

隨著我國經(jīng)濟(jì)不斷快速發(fā)展，中國已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，但環(huán)境問題猶如身體中的病灶越來越嚴(yán)重。為了解決發(fā)展經(jīng)濟(jì)帶來的環(huán)境問題，2015年1月1日實(shí)施了史上最嚴(yán)格的《環(huán)保法》，希望其揮舞著最嚴(yán)罰單達(dá)到重典治疴的目的。新《環(huán)保法》按日計(jì)罰、上不封頂?shù)奶幜P，環(huán)保優(yōu)先和損害擔(dān)責(zé)制度的設(shè)立，黑名單制度的確立等等，這些新變化、新創(chuàng)新、新發(fā)展，都表達(dá)著國家對治理環(huán)境問題的決心。

一、新《環(huán)保法》的亮點(diǎn)

（一）環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)變

新《環(huán)保法》中增加了地方各級人民政府、企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者及公民的主體責(zé)任，由一元的治理模式向多元的治理模式轉(zhuǎn)變。新《環(huán)保法》更加注重環(huán)保教育，把事中、事后的治理模式向事前轉(zhuǎn)變，這正是預(yù)防為主原則的重要體現(xiàn)。如新《環(huán)保法》中規(guī)定了各級人民政府、學(xué)校和新聞媒體的宣傳保護(hù)環(huán)境和教育的義務(wù)。國家鼓勵(lì)和引導(dǎo)民眾對垃圾分類投放，優(yōu)先使用節(jié)能設(shè)備和減少廢棄物的產(chǎn)生。新《環(huán)保法》更加注重鼓勵(lì)和幫助污染企業(yè)的減排工作，不僅僅是對污染企業(yè)的懲罰和取締。如新《環(huán)保法》中規(guī)定了對減排企業(yè)和污染企業(yè)轉(zhuǎn)移的財(cái)政或稅收政策上的幫扶。新《環(huán)保法》更加注重多主體監(jiān)管作用，新增公民、法人和其他組織的監(jiān)督權(quán)力，從而形成多位一體的監(jiān)管模式。

（二）環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則的確立

將環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則納入《環(huán)保法》的基本原則，這在國外的立法中還并不多見。歐盟國家強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，美國則通過一些禁止性規(guī)定體現(xiàn)環(huán)保優(yōu)先原則，如《荒野法》中規(guī)定，在指定荒野中，禁止幾乎所有的機(jī)動(dòng)車行駛和開發(fā)活動(dòng)。我國在新《環(huán)保法》中明確了環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩者間的關(guān)系，即環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則。環(huán)境保護(hù)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展之前應(yīng)衡量對當(dāng)?shù)丨h(huán)境的破壞程度。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能做出嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)和環(huán)境的事情。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)優(yōu)先考慮環(huán)境保護(hù)。如美國著名的小魚吃大壩一案中，為保護(hù)當(dāng)?shù)貛缀鯖]有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的蝸牛鏢，而終止修建已投資近億元的大壩。

（三）加大懲罰力度

新《環(huán)保法》中規(guī)定按日計(jì)罰和黑名單制度提升了違法者的違法成本，有利于違法企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者懂法和守法，防止出現(xiàn)違法者因違法成本小于收益而故意違法破壞環(huán)境的現(xiàn)象發(fā)生。如不久前，北京環(huán)保部門運(yùn)用新環(huán)保法的按日計(jì)罰規(guī)定，對麥當(dāng)勞的供應(yīng)商北京辛普勞有限公司開具了25年來，北京環(huán)保領(lǐng)域罰款金額最高的行政處罰391.8萬元罰款。提高了法律的威懾力，督促公民和企業(yè)的學(xué)法和守法。

二、新《環(huán)保法》面臨的難題

（一）執(zhí)法難題

首先，基層環(huán)保部門力量不足，環(huán)保隊(duì)伍人才短缺。而中央和省級執(zhí)法力量強(qiáng)大，高級研究人才較多，呈現(xiàn)出倒金字塔型不合理結(jié)構(gòu)。在實(shí)踐中，某些縣執(zhí)法人員只有不到兩人，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中都沒有執(zhí)法隊(duì)員。其次，雖然我國已經(jīng)成立385個(gè)環(huán)境資源專業(yè)審判機(jī)構(gòu)，相比國外這個(gè)數(shù)量也是鮮見的。但是這些環(huán)境審判機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)的相關(guān)人才，就連最高院的環(huán)境資源審判廳的法官也是由民廳轉(zhuǎn)崗的。最后，環(huán)保部門面臨執(zhí)法難題。在新《環(huán)保法》中賦予執(zhí)法部門查封、扣押的權(quán)力，這在一定程度上增加其強(qiáng)制執(zhí)行力，但其仍然面臨執(zhí)法難，執(zhí)法權(quán)不能得到保證的困境。如執(zhí)法人員試圖進(jìn)入可能存在違法的企業(yè)進(jìn)行調(diào)查取證，但企業(yè)就是不讓其進(jìn)入大門。在拖延時(shí)間的過程中可能已毀滅關(guān)鍵證據(jù)。

（二）訴訟的難題

根據(jù)民訴法第55條規(guī)定，只有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以提起環(huán)保的公益訴訟，這就導(dǎo)致有權(quán)提起公益訴訟的主體范圍過小，不能有效保護(hù)環(huán)境權(quán)益。實(shí)踐中，有環(huán)境公益訴訟主體資格的環(huán)保組織有700多家，但自最高人民法院頒布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》以來，僅有三家組織提起過公益訴訟。美國的公益訴訟范圍包括檢察官、政府監(jiān)護(hù)人和公民等，英國也同樣賦予了公民公益訴訟權(quán)利。限制公益訴訟主體范圍是為防止出現(xiàn)濫訴現(xiàn)象，但我國國情是訴訟數(shù)量及規(guī)模達(dá)不到保護(hù)環(huán)境權(quán)益的程度。

（三）新環(huán)保法的自身不足

沒有確立新《環(huán)保法》的環(huán)境基本法地位，導(dǎo)致其權(quán)威性不夠，在與《農(nóng)業(yè)法》、《水法》等相關(guān)專項(xiàng)法律適用時(shí)，農(nóng)業(yè)、海洋、國土資源等部門會(huì)以適用專項(xiàng)法律為依據(jù)架空新《環(huán)保法》。那么新《環(huán)保法》關(guān)于規(guī)定生態(tài)紅線制度、保護(hù)生態(tài)安全等制度只能對相關(guān)專項(xiàng)法律起到補(bǔ)充和指導(dǎo)作用。新《環(huán)保法》沒有明確規(guī)定普通公民的環(huán)境權(quán)，這使公民在行使環(huán)境權(quán)時(shí)沒有法律依據(jù)，在環(huán)境訴訟中的訴訟主體地位不能得到有效保障。沒有將嚴(yán)格的處罰權(quán)完全下放給環(huán)保部門，對于政府庇護(hù)違法企業(yè)的行為，新《環(huán)保法》并沒有有效措施和手段保障執(zhí)法權(quán)的實(shí)施。

三、對策與建議

（一）強(qiáng)化執(zhí)法權(quán)利，提高執(zhí)法能力

“徒法不足以自行”，只有提高執(zhí)法隊(duì)伍的能力，強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法權(quán)利才能保證新《環(huán)保法》的良好貫徹和實(shí)施。面對基層執(zhí)法隊(duì)伍人才短缺，我國政府因該加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，加大基層執(zhí)法經(jīng)費(fèi)供給?；鶎訄?zhí)法隊(duì)伍人才和經(jīng)費(fèi)的不足，是長期政府對環(huán)保部門不重視的結(jié)果。在環(huán)保優(yōu)先原則確立之際，政府部門應(yīng)該轉(zhuǎn)變工作認(rèn)識和態(tài)度，為環(huán)保部門做好輸血工作。同時(shí)可以建立罰款按比例返還環(huán)保執(zhí)法部門，作為環(huán)保執(zhí)法部門的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)和隊(duì)伍建設(shè)資金。這樣可以盡量避免因?yàn)閱为?dú)依靠政府財(cái)政撥款而受政府行政干預(yù)。我國可以吸取和借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，如美國的環(huán)境警察制度。在我國市級以上的環(huán)保局設(shè)立擁有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)利的執(zhí)行處，或者建立聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制，使公安、城管和環(huán)保部門可以聯(lián)合執(zhí)法，提高執(zhí)法權(quán)利，加大執(zhí)法效果。同時(shí)完善和配套相關(guān)法規(guī)和制度，使執(zhí)法效果再上一個(gè)臺階。

（二）加快環(huán)保稅立法改革

加快環(huán)保稅立法可以釋放更多的治理手段和清潔技術(shù)的紅利，促使環(huán)保政策與經(jīng)濟(jì)政策和發(fā)展政策深度融合。從最早2008年初，財(cái)政部（下轉(zhuǎn)第59頁）（上接第57頁）與國家稅務(wù)總局和環(huán)保部共同開始環(huán)保稅的研究制定工作，至2010年7月環(huán)保稅初稿的出爐，2014年列入國務(wù)院工作計(jì)劃，到2015年李克強(qiáng)總理作的政府工作報(bào)告關(guān)于做好環(huán)保稅立法工作的內(nèi)容。確立環(huán)保認(rèn)定、稅務(wù)征收的征管模式將現(xiàn)在排污費(fèi)等費(fèi)用改為全國統(tǒng)一稅收，可以有效避免地方保護(hù)主義排污費(fèi)協(xié)議收費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。環(huán)保稅作為一種調(diào)節(jié)機(jī)制，可以倒逼我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)升級換代。在征收環(huán)保稅時(shí)，應(yīng)該嚴(yán)于現(xiàn)行污染費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，加大征收力度。并形成相應(yīng)綠色稅收體系，同步推進(jìn)資源環(huán)境保護(hù)。

（三）推進(jìn)環(huán)境綜合監(jiān)管體制變革

首先，應(yīng)該確定新《環(huán)保法》作為環(huán)境保護(hù)法的基本地位。以新《環(huán)保法》的基本原則和理念為基礎(chǔ)，加快和推動(dòng)其他相關(guān)單行法律的修訂和完善。強(qiáng)化環(huán)保部門的主體地位和權(quán)威，及時(shí)消除因?yàn)榉l沖突導(dǎo)致的部門溝通不暢和執(zhí)行乏力。其次，推動(dòng)環(huán)保部大部制改革。自2013年3月推動(dòng)的大部制改革，現(xiàn)在唯獨(dú)環(huán)保部門缺位。環(huán)保部門大部制改革有利于減少職能交叉，提高環(huán)保機(jī)制運(yùn)行效率；有利于落實(shí)環(huán)保責(zé)任的問責(zé)制，建設(shè)責(zé)任型政府。環(huán)保部大部制改革是深入貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。最后，加強(qiáng)政府各部門執(zhí)法合作。制定和出臺相應(yīng)政府各部門穩(wěn)定、長久的聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，強(qiáng)化政府部門環(huán)境執(zhí)法協(xié)作工作。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 李陽.呂忠梅代表呼吁環(huán)境公益訴訟亟待制度保障[N].人民法院報(bào)，2015.3.14（6）

（作者單位：中國人民公安大學(xué)法學(xué)院 北京 100038）

（責(zé)編：賈偉）