張璐晶

一面是地方政府的熱情和急迫，一面是社會資本的猶豫和觀望。正像流傳在PPP業(yè)內(nèi)的一句話：“PPP不只是一場婚禮，而是一段婚姻?！?/p>

自2013年末，國務(wù)院倡導(dǎo)大力發(fā)展PPP模式以來，至今近30個省份啟動了PPP試點，推出了2000多個招商項目，項目總投資額近4萬億。其中，軌道交通領(lǐng)域是重點。

據(jù)初步統(tǒng)計，到2020年，我國城市軌道交通里程將達到10000公里，總投資約5萬億，投資需求量大。財政部發(fā)布的兩批次、共233個PPP示范項目中，軌道交通項目總投資達3000多億，占全部示范項目投資額的近一半。

但軌道交通PPP項目也是最難啃的骨頭。

一位業(yè)內(nèi)人士告訴《中國經(jīng)濟周刊》，談完某個軌道交通領(lǐng)域的PPP項目，頭發(fā)都掉光了。那是國務(wù)院批準的一個項目，僅工程前期的可行性研究就花了上千萬元，但經(jīng)過5年多來來回回的談判，轟轟烈烈地開始，悄無聲息地黯淡收場。

如何吸引社會資本“聯(lián)姻”，如何保障PPP項目“婚后生活幸福”，成為目前許多地方政府都操心的事兒。

軌道交通成PPP熱點——

到2020年，投資總需求達5萬億

10月21日到22日，由財政部和亞洲開發(fā)銀行主辦，重慶市財政局承辦的“軌道交通領(lǐng)域PPP模式及應(yīng)用國際論壇”在重慶召開。來自國內(nèi)外的官員、業(yè)內(nèi)人士、專家就相關(guān)問題展開了熱烈的討論。

財政部政府和社會資本合作（PPP）中心副主任焦小平告訴《中國經(jīng)濟周刊》，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的推進，軌道交通領(lǐng)域?qū)⑹窍乱浑A段PPP模式應(yīng)用的重點領(lǐng)域。

“據(jù)初步統(tǒng)計，到2020年，我國城市軌道交通里程將達到10000公里，總投資約5萬億，投資需求量大，”焦小平說，“這都表明軌道交通是未來發(fā)展的主要方向，是實現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施綠色低碳化的必然選擇。”

目前財政部已經(jīng)發(fā)布了兩批次、共233個PPP示范項目，其中有19個軌道交通項目，但總投資達到3827億元，占全部示范項目投資額的45.62%。

焦小平表示，PPP在軌道交通領(lǐng)域的應(yīng)用前景廣闊。第一，軌道交通有5萬億元的剛性投資需求;另外，因為在公共領(lǐng)域進行價格機制、財政管理機制等方面的改革，投資人的預(yù)期和利益保護的環(huán)境越來越好。第二，目前在北京、深圳、杭州等地區(qū)已探索出一系列PPP模式可供參考借鑒。

重慶市財政局局長助理石樵說：“PPP項目總體來說是前景可觀、道路艱辛，需要不斷研討?！睋?jù)其介紹，重慶市的PPP推廣起步比較早。2014年，重慶集中簽約了包括鐵路、輕軌、土地整治等13個PPP項目，涉及投資1300億元。按照規(guī)劃，重慶市到2020年還需新建軌道交通400公里，總投資將達到2000億元，未來幾年，建設(shè)和運營資金保障壓力十分巨大，因此提出要通過創(chuàng)新投融資模式吸引社會資本，拉長平衡周期。

石樵告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，政府想在公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域搞PPP是一種趨勢，但對于地方政府來說，困難比較多。目前和社會資本合作，社會資本需要利潤，政府需要貼錢，投資渠道需要擴展。而且重慶地勢復(fù)雜，軌道交通，有的天上走，有的地下走，造價很高。但涉及民生的項目，政府必須要做;社會資本不進來，政府也要做，社會資本愿意來做，歡迎。

地方政府的新課題——吸引社會資本進入PPP領(lǐng)域

亞洲開發(fā)銀行高級項目官員肖光睿向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，地方政府對于PPP項目如何運作的需求旺盛，困惑也非常多。自2013年以來，亞洲開發(fā)銀行為中國政府提供了一系列技術(shù)援助項目，用以支持PPP模式在中國的推廣，已先后為2000多名政府官員提供PPP培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容從最初的“PPP是什么”已逐漸深入到針對具體行業(yè)領(lǐng)域的實際操作階段。

亞洲開發(fā)銀行駐中國首席代表哈米德·謝里夫（Hamid Sharif）告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，軌道交通有巨大的融資需求，如果融資設(shè)計做不好，融資成本就會明顯上升。PPP不僅僅和融資有關(guān)，也能讓政府部門更加高效。

國內(nèi)某政策性銀行的一位內(nèi)部人士表示，目前我國是城市軌道交通建設(shè)最大的市場，運營里程幾乎每五年翻一番。但我國城市軌道交通發(fā)展還處于粗放發(fā)展階段，重視發(fā)展速度，但不重視運營管理和效益的分析，推動城市軌道交通精細化管理迫在眉睫?！捌渲匾ナ?，就是采用PPP，可以說PPP模式推廣和應(yīng)用不僅僅是國家的倡導(dǎo)，更重要的是行業(yè)自身發(fā)展需要?！?/p>

該人士表示，城市軌道交通領(lǐng)域的投資金額巨大，但整體效益差。據(jù)測算，國內(nèi)城市軌道交通地鐵輕軌項目平均內(nèi)部收益率為-2.5%，不僅不賺錢，還要每年往里面投錢。此外，因為專業(yè)性非常強，且社會責(zé)任重大，關(guān)系國計民生，這些特點使得它吸引社會資本或者民營資本尚處于一個非常初級的階段。

如何調(diào)動社會資本進入PPP領(lǐng)域，讓其不再觀望，成為政策制定者和行業(yè)人士共同的目標。

如何保障PPP“婚后生活幸?！?/p>

普華永道交通及物流行業(yè)全球主管合伙人Julian Smith表示，合理的風(fēng)險分擔(dān)是PPP項目成功的關(guān)鍵，特別是軌道交通這樣一個非常復(fù)雜的大型公共產(chǎn)品，涉及到很多的風(fēng)險是社會資本無法去承擔(dān)的，如路網(wǎng)規(guī)劃、土地使用、不同交通方式之間的銜接以及票價定價等，所以，政府要在PPP項目當(dāng)中定位準確并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。

焦小平表示，國務(wù)院之所以把PPP這項改革任務(wù)交給財政部牽頭，是因為PPP本質(zhì)上是一個財政問題。過去，政府在公共產(chǎn)品領(lǐng)域存在重投入、輕產(chǎn)出，重前期建設(shè)、輕后期服務(wù)問題。在公共產(chǎn)品領(lǐng)域運用PPP模式，關(guān)注點在最終需求端，即老百姓需要什么樣的公共服務(wù)，這是以結(jié)果為導(dǎo)向，相對于過去的以供給端為導(dǎo)向，是一次大的變革?！癙PP的本質(zhì)是政府購買公共服務(wù)，通過公開競爭方式選擇最有能力的人提供服務(wù)。”

焦小平表示，從西方發(fā)達國家實踐經(jīng)驗看，采用PPP模式的項目，因為科學(xué)成本測算和嚴格的合同約定，一般超預(yù)算的概率能控制在30%以內(nèi);反之，項目超預(yù)算的概率很大，就不可控。比如，有的項目政府初期預(yù)算較小，而最后成為一個“添醬油”項目，開始預(yù)算1個億，可最后也許3個億都完不成。但是如果采用PPP，因為合同有明確約定，社會資本就會嚴格控制成本，防止超預(yù)算。同時，因為未來20～30年社會資本承擔(dān)運營和維護責(zé)任，可有效杜絕豆腐渣工程，避免工程剛建好又馬上修改等建用不銜接問題。

北京地鐵4號線被認為是PPP項目的一個成功案例。通過競爭引入香港鐵路有限公司（下稱“港鐵”），北京地鐵4號線項目不僅解決了融資問題，還促進了北京地鐵運營水平的整體提升。

北京地鐵4號線項目總投資153億元人民幣，分為A+B兩個部分投資。A部分包括土建、隧道，由北京市政府出資，金額107億元，占整個項目的70%;B部分包括機電、車輛，由PPP公司出資，金額46億元。

運營北京地鐵4號線的PPP項目公司為北京京港地鐵有限公司，首創(chuàng)集團、京投公司和港鐵分別占股49%、2%、49%。根據(jù)客流及票價補償機制，北京地鐵4號線由PPP公司運營30年，特許期滿后，無償移交。如果同口徑比較，采用了PPP模式的北京地鐵4號線，比采用傳統(tǒng)模式減少了98.8億元的投資。

蘭州市軌道交通有限公司副總經(jīng)理潘軍告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，把PPP比作婚姻的說法在當(dāng)下頗為流行，項目實施機構(gòu)和社會資本不能僅熱衷于簽約“辦婚禮”，更應(yīng)對簽約后的一系列工作（婚后生活）做細致思考和充分準備。軌道交通既可以就全過程實施PPP，也可以單獨對機電設(shè)備和運營搞PPP，這一成功的案例當(dāng)推北京地鐵4號線的A+B模式。但其他城市復(fù)制難度較大要慎重考慮，原因是項目在建設(shè)和運營中要么沒有分開實施的可能，要么社會資本的回報無法保證。所以軌道交通PPP項目落地尚需各方齊心協(xié)力，否則政府著急，社會資本觀望，合作流產(chǎn)。

PPP項目落地率約為10%～20%

【封面故事】從軌道交通項目看PPP五大難點

雖然國內(nèi)軌道交通領(lǐng)域推廣PPP模式的需求旺盛，但在實際落地過程中還存在著不少的問題。今年4月，國家發(fā)改委投資司副司長羅國三在發(fā)改委宏觀經(jīng)濟形勢與政策新聞發(fā)布會上透露，全國各地PPP項目大約10%-20%左右簽訂了合同。民生證券研究院一份報告稱， 全國各地PPP項目，真正簽約的僅占總額的1/8。

難點一：政府轉(zhuǎn)變觀念，允許社會資本取得合理回報

如何合理分配市場風(fēng)險，充分挖掘項目盈利空間，以保障社會資本的合理回報，是項目能否成功吸引社會資本的關(guān)鍵。

《中國經(jīng)濟周刊》記者在采訪中了解到，某市一個已經(jīng)規(guī)劃談判了5年的PPP項目，進入最終談判時，市領(lǐng)導(dǎo)問了準備引進的投資人一個問題：你們的投資需要多少回報？投資人回答：按照市場和國內(nèi)、國際行情以及前期測算，我們需要10%的回報。市領(lǐng)導(dǎo)又問本市地鐵公司：你們需要多少回報？該市地鐵公司說：我們的投資回報是零。一時間，全場尷尬，項目談判也難以繼續(xù)進行。

當(dāng)?shù)氐罔F公司之所以敢“投資零回報”，據(jù)了解，是因為基于軌道交通自身很難盈利的特征，政府會對國有地鐵公司進行補貼。

某城市軌道交通集團內(nèi)部人士向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，有些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)對社會資本為什么要參與PPP項目還不能充分理解。他認為，資本逐利，軌道交通領(lǐng)域的PPP項目投資回報周期長，愿意投資和有能力投資運營的社會資本非常有限;只要社會資本不是追求暴利，就不能總以“為國家做貢獻”這樣的思路，來要求社會資本做“無償”甚至“賠本賺吆喝”的買賣?！叭绻顿Y人要回報，一些領(lǐng)導(dǎo)就覺得非常刺耳?！?/p>

香港鐵路有限公司中國業(yè)務(wù)首席執(zhí)行官易珉表示，如果政府和社會資本想要推動PPP項目談判，就不應(yīng)該研究把一塊餡餅怎么切，而應(yīng)該是如何把餅做大，讓社會價值更高。

據(jù)上述某城市軌道交通集團內(nèi)部人士介紹，在他參與的軌道交通領(lǐng)域PPP談判中，社會資本對于合作時間長達20～30年的項目仍有很多顧慮，最重要一點就是擔(dān)心政府違約，而政府代表的回應(yīng)是“政府怎么會違約，頂多是改變合約和終止合約”。這樣的解釋，顯然不能讓拿出真金白銀的社會資本放心。

亞洲開發(fā)銀行高級項目官員肖光睿告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，在PPP中，大家往往關(guān)注政府的“強”，政府信用成為履約的最大風(fēng)險。亞行從2013年開始的一系列技術(shù)援助，都是在幫助完善政策制度框架的頂層設(shè)計，用一層層緊箍咒抑制地方政府的“強”。但另一方面，地方政府其實又很“弱”，在準備和操作PPP項目的能力上有很大欠缺，需要能力建設(shè)，也需要裝備“武器”。

財政部政府和社會資本合作（PPP）中心副主任焦小平表示，讓社會資本放心的一個關(guān)鍵因素，就是要把政府在合同中承諾的支付義務(wù)納入預(yù)算，從機制上為社會資本的合理回報提供保障。但按照現(xiàn)行收付實現(xiàn)制編制的政府預(yù)算，只能反映財政當(dāng)年收入了多少錢，花了多少錢，對PPP合同中的未來財政承諾還不能準確地反映出來。比如一個合作周期20年的PPP項目，如果合同約定政府每年付費1000萬，政府未來債務(wù)總計2億元，而在當(dāng)期的政府預(yù)算中只能反映1000萬元?！耙虼丝赡軐?dǎo)致地方政府過度融資。目前財政部正在按照中央要求研究編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合資產(chǎn)負債表。這個政策出臺后，政府所有的資產(chǎn)負債情況都會完全反映出來?！?/p>

難點二：繞不開的土地招拍掛政策

全世界的軌道交通都難以盈利，港鐵的成功模式是創(chuàng)造了“軌道加物業(yè)”的模式，即香港政府將地鐵沿線的土地按正常的土地價格定向賣給地鐵公司，地鐵開通后，港鐵與政府共享由此帶來的土地增值，并拿出部分增值持續(xù)投入于地鐵運營。

易珉表示，“除了是上市公司，有時人們也把港鐵稱為‘國企’，因為其76.7%的股份屬于香港政府?！?014年港鐵的總收入達到402億港元，可以說真正做到了公司持續(xù)發(fā)展、股東獲得合理回報，特區(qū)政府盈利，香港市民享受現(xiàn)代化交通的“三贏”。

雖然港鐵模式在內(nèi)地的許多研討會上被樹為先進模式，但是其難以在內(nèi)地直接復(fù)制的一個主要原因，是內(nèi)地嚴格的土地出讓招拍掛政策，地方政府并不能承諾將地鐵周邊的土地交給投資人開發(fā)，這幾乎成了所有軌道交通PPP項目繞不過去的難題。

2014年8月，國務(wù)院公布《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》，支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)。

遺憾的是，這一政策并不適用于城市軌道交通領(lǐng)域。

東南大學(xué)法學(xué)院教授葉樹理告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，土地是特許項目中最復(fù)雜的問題。軌道交通PPP項目用地可否劃撥？與社會資本所有制有無關(guān)聯(lián)？港鐵模式在內(nèi)地借鑒的可能性到底有無？未來該如何解決這一重大問題？這恐怕是未來《特許經(jīng)營法》或《公私合作法》等必須正視的重大立法事項。

深圳市地鐵集團有限公司首席規(guī)劃師劉卡丁告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，PPP模式中設(shè)置票價收入和土地價值波動機制的目的，就是既要確保投資人合法利益，又要規(guī)避政府有償出讓土地的風(fēng)險。要充分發(fā)揮項目公司的規(guī)劃優(yōu)勢，最大價值提高土地價值，建立反哺機制。

業(yè)內(nèi)人士表示，對于軌道交通行業(yè)來說，單純的票務(wù)收入絕對是入不敷出的，需要把軌道交通開通后土地溢價的增值顯現(xiàn)化，才有可能找來長期的合作方?！皣艺吆螘r在軌道交通領(lǐng)域松綁，幾乎成為解決所有軌道交通領(lǐng)域PPP難題的一把關(guān)鍵鑰匙?！?/p>

難點三：避免PPP成為地方政府新的融資平臺

有業(yè)內(nèi)人士向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，相當(dāng)一部分地方政府僅將PPP視為融資平臺的一種融資手段，并沒有把精力放到轉(zhuǎn)變體制機制，保證社會資本合法權(quán)益上。

焦小平告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，運用PPP模式之后，實行的是更為科學(xué)、積極的財政政策，即政府要在風(fēng)險可控的前提下，統(tǒng)籌一切財政資源，通過市場機制吸引社會資本參與公共產(chǎn)品供給，平滑財政支出，有計劃地提前把政府應(yīng)該辦的事辦了。

同時，焦小平強調(diào)，對于目前的PPP融資，財政部今年4月頒發(fā)的《PPP項目財政承受能力論證指引》規(guī)定了一個限額，即當(dāng)期各級政府所有PPP項目預(yù)算支出總額不超過其本級一般公共預(yù)算支出的10%?！皩PP的融資總額必須控制，如果不進行限額封頂管理，PPP就成為第二個變相的不可控的融資平臺?！?/p>

此外，盡管財政部有關(guān)文件規(guī)定，本級政府所屬融資平臺公司及其他地方國企不允許作為社會資本一方直接參與PPP項目，但業(yè)內(nèi)人士表示，一些項目還是以“曲線”方式參與PPP，以保持地方平臺的融資功能。

9月29日，財政部推出了第二批206個PPP項目。據(jù)悉，此次申報項目達782個。對比第一批300多個申報項目，地方推進PPP的熱情變得更加高漲。而倒在專家組定性評審關(guān)的項目中，就有一些變相融資的PPP。

第二批項目交通領(lǐng)域評審組專家、東南大學(xué)土木學(xué)院副教授袁競峰告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，在第二批PPP示范項目評審中，發(fā)現(xiàn)有項目主要是利用PPP方式融資，對項目的質(zhì)量、運營績效、維護績效等并未考慮，特別是提出5～8年回購期的，此類項目基本就會被認定為變相融資，被剔除出去。另外，融資平臺公司存量項目轉(zhuǎn)型為PPP項目，對于項目合同變更成本高，融資結(jié)構(gòu)調(diào)整成本高，原債權(quán)人不同意轉(zhuǎn)換，不能化解政府性債務(wù)風(fēng)險、降低債務(wù)成本和實現(xiàn)“物有所值”的項目，財政部將不予受理。

難點四： 財政部、發(fā)改委兩部委管，指導(dǎo)辦法多、定位也不同

有人說，PPP項目是一個精細化、高檔的游戲，談判雙方都運用了無窮的智慧來爭取合作的利益最大化。

一位參與PPP項目談判的業(yè)內(nèi)人士告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，某次談判時，自己的法律顧問準備了全套的“武裝”，告訴他應(yīng)該這樣談、這樣寫。而對方的法律顧問則完全按照反向準備，說己方的寫法、談法完全不對。因為已出臺的條文在許多細節(jié)上打架，一度讓談判處于崩盤的邊緣。最后該人士出了一個主意：把兩方的法律顧問請到一個賓館，讓他們一起閉關(guān)3個禮拜，什么時候談攏什么時候出來。結(jié)果不到3天，他們就達成了共識，“手拉手”走了出來。

一位業(yè)內(nèi)人士表示，目前我國的PPP工作沒有公開透明的立法，而是由兩部委用各種辦法進行約定，這就給長達幾十年的PPP項目帶來了很多不確定性。比如，在具體的項目實施過程中，民企甚至央企都害怕政府違約?！鞍凑战衲晷薷膶嵤┑摹缎姓V訟法》和最高法公布的司法解釋，‘特許經(jīng)營合同’將被視作‘行政協(xié)議’納入行政訴訟，而非民事訴訟范圍，仲裁也不再適用，若真的發(fā)生爭議，社會資本的贏面更低了?！?/p>

也許對于許多地方政府官員和業(yè)內(nèi)人士以及法律顧問來說，至今依然有一個困惑：PPP工作究竟該由哪個部門主導(dǎo)？

2013年11月，十八屆三中全會提出，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。此后國務(wù)院大力倡導(dǎo)推行PPP模式，并明確財政部作為第一牽頭人。2014年以來，財政部下發(fā)了指導(dǎo)PPP工作的一系列政策文件，并公布了兩批PPP示范項目。而國家發(fā)改委是綜合研究擬訂經(jīng)濟和社會發(fā)展政策的職能部門，政府發(fā)起的投資也主要由其負責(zé)，所以國家發(fā)改委也先后下發(fā)了多個關(guān)于PPP的政策文件。

由于兩部門均有對PPP項目的政策和資金支持，使得地方政府、社會資本有些左右為難。當(dāng)兩部委的文件不一致時，以哪個為準？

一位不愿意具名的專家表示，兩部委的不同之處在于：財政部注重“穩(wěn)”，發(fā)改委注重“推”。一些地方政府因為急于解決債務(wù)問題，會包裝出一些假PPP項目，財政部為規(guī)范這一問題，強調(diào)提高PPP項目質(zhì)量，將假PPP項目攔在門外;發(fā)改委是要做好PPP項目，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的推廣運用，所以要求政府的主動作為和不斷地推廣宣傳;除此之外，兩者之間的適用范圍、監(jiān)督管理、具體操作方式等，也有區(qū)別。

一位業(yè)內(nèi)人士表示，PPP項目中政府承擔(dān)的股權(quán)投入、運營補貼、政府承諾、配套投入等支出責(zé)任，必須通過現(xiàn)代財政體制改革，與財政預(yù)算安排掛鉤，這樣才能將政府的各項支出責(zé)任納入財政規(guī)劃和預(yù)算管理，保障資金來源，提高資金使用效益。此外，無論是PPP項目前期投入的公共資產(chǎn)，還是最終形成的資產(chǎn)均要按照國有資產(chǎn)進行嚴格管理，防止流失。從這點來說，由財政部牽頭推進PPP工作，對國家、對社會投資人來說，是一種比較科學(xué)、比較負責(zé)任的管理機制。

難點五：長期風(fēng)險如何考評

焦小平告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，PPP有一個核心的評估叫物有所值評估（VFM），用于比較一個項目采用PPP和傳統(tǒng)采購模式的優(yōu)劣。

北京傳睿基建信息科技有限公司首席專家、四川大學(xué)商學(xué)院工程管理教授陳傳告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，風(fēng)險量化是物有所值定量評價中最難啃的骨頭，他們要做的就是通過數(shù)據(jù)手段解決PPP的決策問題，核心之一就是風(fēng)險量化。

陳傳表示，保障城市軌道交通PPP項目落地的技術(shù)手段可以憑借兩類數(shù)據(jù)：一類是宏觀和行業(yè)層面的數(shù)據(jù)，主要依靠于財政部PPP綜合信息平臺和各地政府發(fā)布的PPP項目數(shù)據(jù)，但這些數(shù)據(jù)來源還存在著諸如結(jié)構(gòu)簡單、內(nèi)容粗糙的問題，還需要補充和優(yōu)化處理;另一類就是傳?；ㄡ槍Φ木唧w項目層面的數(shù)據(jù)，依賴于已有的1000多個基礎(chǔ)設(shè)施項目的數(shù)據(jù)，結(jié)合項目本身的工程特點、投融資結(jié)構(gòu)等的因果關(guān)系等，對具體項目進行比對，提升項目績效，幫助地方政府找到最合適的投資模式、幫助社會資本和金融機構(gòu)預(yù)估項目風(fēng)險。

2014年，作為財政部PPP中心的專家，陳傳參與了財政部《物有所值評價指引》的草擬和后續(xù)的修訂工作。據(jù)其介紹，目前財政部已完成內(nèi)部征求意見程序，《指引》的頒布只是時間早晚的問題。“PPP操作流程中一定要做物有所值評價，這是整個PPP流程中非常根本性、決定性的工作，因為確定一個項目為什么要按PPP模式來做，而不是按照傳統(tǒng)模式來做，主要的決策手段就是物有所值評價，否則所有后續(xù)工作都失去了基礎(chǔ)?！标悅髡f。

專訪亞洲開發(fā)銀行駐中國首席代表Hamid Sharif：

【封面故事】發(fā)展PPP項目，政府不應(yīng)過度承諾

《中國經(jīng)濟周刊》：您認為目前中國發(fā)展PPP最需要注意的問題是什么？

Hamid Sharif：最重要的國際經(jīng)驗，是認真的規(guī)劃以及在進入交易時睜大眼睛，了解風(fēng)險是什么，并且有信心管控住這些風(fēng)險。

第二條經(jīng)驗是，PPP項目，說到底是政府和私營部門合作，向私營部門讓渡向公民使用某項服務(wù)收費的特許權(quán)利，或者是某種形式的政府采購服務(wù)。公眾對此的信心非常重要，一定要讓公眾清楚整個過程。否則，公眾會失去信心，私營部門也不愿意繼續(xù)做下去。

還有一點經(jīng)驗是，政府不能承諾太多。PPP很多時候都是表外融資項目，政府完全受合同約定，未來將支付一定補貼或者償付某項服務(wù)，這些可能都不會立刻體現(xiàn)在預(yù)算上，未來的資金流或者收入可能會被過度透支。幸運的是，中國在這方面做得還不錯，規(guī)定了所有PPP項目都必須通過一項財政評估，通常政府不應(yīng)承擔(dān)超過一般公共預(yù)算支出的10%，這是非常好的。但是，我們需要一個機制來確保這個規(guī)定得以落實，因為有一些國家在過去就遇到過未來承諾無法實現(xiàn)的問題。中國需要確保中央和地方政府有能力實施監(jiān)管并避免上述問題。

《中國經(jīng)濟周刊》：PPP的一大難題就是難落地，有數(shù)據(jù)統(tǒng)計1000個項目中，最終落地的可能只有十分之一，您怎么看這樣的問題？

Hamid Sharif：地方政府要解決的問題是要找到那些接地氣的、有市場價值的項目。比如供水，私營部門可能有更新的技術(shù)，也有經(jīng)驗，或許可以和政府進行合作，以更低的價格提供服務(wù)。政府是公共財富的使用者，政府尋求的應(yīng)該是最好的價值、最有效率的解決方案。在服務(wù)提供者間存在競爭是件好事，一方面政府不愿給私營部門支付太多，但另一方面，政府也需要給他們足夠的吸引條件，政府必須明白：私營部門進來，需要給他們合理的利潤。至于何為合理，這取決于具體情況。如果私營部門可以把投資放到其他領(lǐng)域并可以賺更多錢的話，他們?yōu)楹我顿YPPP項目？所以要把握好兩邊的平衡。

《中國經(jīng)濟周刊》：如何避免PPP成為地方政府新的融資平臺？國際上有這樣的問題嗎？

Hamid Sharif：正因為這是表外融資項目，不反映在政府負債表上，所以政府有過度透支未來收入的風(fēng)險。如果只把PPP當(dāng)成解決其融資問題的手段的話，是非常危險的。別的國家也有這樣的情況，比如葡萄牙就經(jīng)常被列舉為反面教材。中國已經(jīng)意識到了這個問題，并出臺了相應(yīng)的規(guī)定，現(xiàn)在重要的是落實這些規(guī)定。

專訪財政部政府和社會資本合作（PPP）中心副主任焦小平：

【封面故事】中國將很快成為全球最大的區(qū)域PPP市場

2014年11月，財政部政府和社會資本合作（PPP）中心成立，主要承擔(dān)PPP工作的政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計和國際交流等職責(zé)。近日，《中國經(jīng)濟周刊》專訪財政部政府和社會資本合作（PPP）中心副主任焦小平，詳解PPP實施過程中的具體問題。

中國是全球最具活力和增長潛力的PPP市場

《中國經(jīng)濟周刊》：有人說2014年以后PPP的發(fā)展呈現(xiàn)了井噴的趨勢，您如何看待目前我國的PPP發(fā)展？

焦小平：PPP在中國不是一個新概念。早在上世紀90年代，中國就已經(jīng)引進了PPP，但是在2014年以前，政府主要把PPP作為一種融資手段，沒有更多關(guān)注如何引進市場競爭機制和社會資本的創(chuàng)新、專業(yè)能力，來改善政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給和管理效率問題。

2013年習(xí)近平成為黨的新一任總書記以來，我國開啟了新一輪改革，目標是推動中國成為一個現(xiàn)代化國家，要加快國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。按照黨中央國務(wù)院改革總體部署，由財政部牽頭負責(zé)在公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，通過公開競爭選擇社會資本提供公共服務(wù)，打破壟斷，釋放活力，提高效率。

我們PPP事業(yè)處于全面規(guī)范、蓬勃發(fā)展階段。PPP已成為各級政府穩(wěn)增長、促改革、惠民生、控風(fēng)險的重要抓手。中國目前是全球最具活力和增長潛力的PPP市場，在不久將來會成為全球最大的區(qū)域PPP市場。

PPP不是政府的免費午餐

《中國經(jīng)濟周刊》：PPP融資模式與過去的傳統(tǒng)融資模式有什么不同？您如何看待有些地方政府將PPP作為新一輪的融資平臺？

焦小平：地方已有的融資平臺要進行轉(zhuǎn)型，要把項目商業(yè)信用和政府信用嚴格隔離，商業(yè)信用項目不能再用政府信用背書。地方發(fā)展資金需求除預(yù)算安排的債券之外，PPP是另一個有效的渠道。在地方政府負債高企，財政收入增長乏力的情況下，地方要保持可持續(xù)發(fā)展，消化掉前一階段粗放發(fā)展的后遺癥，就必須化解存量債務(wù)、平滑財政支出，尋求新的融資渠道。

PPP模式與傳統(tǒng)融資模式的相同點是都有債務(wù)融資功能，但本質(zhì)不同，傳統(tǒng)融資核心是解決政府資金短缺問題。而PPP的核心是降低市場準入，打破壟斷，引進競爭，通過體制機制轉(zhuǎn)換，增加、優(yōu)化政府公共產(chǎn)品服務(wù)的供給和管理效率，融資僅僅是其中一項功能。長期整體系統(tǒng)優(yōu)化是PPP改革的目標。

《中國經(jīng)濟周刊》：政府在PPP中應(yīng)該扮演什么樣的角色？

焦小平：在財政改革層面，要把政府在PPP合同的政府承諾與政府預(yù)算編制銜接起來，明確社會資本合理回報機制，打消社會資本對政府因換屆或換人而履約受影響的顧慮。目前，財政部正在制定將PPP項目中的政府承諾納入預(yù)算管理的辦法，把政府承諾納入財政中期規(guī)劃和三年滾動預(yù)算;另外財政部正在研究編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合資產(chǎn)負債表，政府所有的資產(chǎn)和債務(wù)納入統(tǒng)一核算體系，這樣政府在合同中的承諾的債務(wù)就會直接地反映出來。

《中國經(jīng)濟周刊》：財政部如何推動PPP的投融資體制改革？

焦小平：在PPP項目管理中，政府支付方式由事前政府安排資金搞建設(shè)，轉(zhuǎn)換為事后按社會資本提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量付費，看似只是一個付費時間和方式的簡單變化，實際上是一種政府投融資模式轉(zhuǎn)變：一是政府關(guān)注重點從供給端為主轉(zhuǎn)向以老百姓最終需求為主，二是政府資金效率要以結(jié)果和績效為導(dǎo)向，三是項目融資要以社會資本為主。

要實現(xiàn)這些目標一定要變革。不搞行政體制改革，社會資本進不來;不搞價格改革、財政體制改革，社會資本投資回報在機制上沒有保障;政府投融資體制不改，市場能參與的政府依然自己投，那么擠出效應(yīng)就產(chǎn)生了，另外，市場收益好的項目不拿出搞PPP，政府本級財政可承受能力又有限，項目落地難就不可避免，PPP不是政府免費午餐。這三項改革就像皮影戲后面的三條線，你看皮影在前面動，實際是這三條線在動;后面的線不動，前面的皮影也就死了。

財政部正牽頭PPP立法的相關(guān)準備工作

《中國經(jīng)濟周刊》：財政部如何對各地的PPP進行管理？PPP立法工作推進如何？

焦小平：目前財政部已經(jīng)建立了PPP綜合信息平臺，這個綜合信息平臺從中央到省一直到縣，所有PPP的項目都通過網(wǎng)絡(luò)上傳到綜合信息平臺，這個平臺有三項功能：第一是統(tǒng)計功能，第二是網(wǎng)上監(jiān)管功能，第三是信息發(fā)布分享功能。當(dāng)然，我們傳統(tǒng)的線下服務(wù)依然不放松。

PPP立法工作很重要，我們的一切改革都要依法而行。財政部目前正在牽頭PPP立法的相關(guān)準備工作。

《中國經(jīng)濟周刊》：今年9月，財政部聯(lián)合中國建設(shè)銀行等10家機構(gòu)，共同發(fā)起設(shè)立總規(guī)模為1800億元的中國政府和社會資本合作（PPP）融資支持基金，這個基金想解決PPP融資的什么問題？

焦小平：PPP融資支持基金是一種市場化專項基金，它面向全國所有的PPP項目，為PPP項目融資增加了一種新的選擇，進一步促進PPP項目融資的便利性和可得性。