周孟亮　李明賢

[內(nèi)容摘要]目前，我國普惠金融發(fā)展步入新時(shí)期，并進(jìn)入“頂層設(shè)計(jì)”視野，是實(shí)現(xiàn)“中國夢”的重要途徑。普惠金融與“中國夢”在思想邏輯上是一脈相承的，但實(shí)現(xiàn)我國普惠金融的“中國夢”還需要解決一些關(guān)鍵性難點(diǎn)問題。未來，我國發(fā)展普惠金融需要在堅(jiān)持創(chuàng)新、公平和可持續(xù)性原則的前提下明確發(fā)展思路，形成對普惠金融的正確認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)頂層領(lǐng)導(dǎo)規(guī)劃，從“存量”和“增量”途徑構(gòu)建普惠金融服務(wù)供給體系，開展普惠金融業(yè)務(wù)扣技術(shù)創(chuàng)新，構(gòu)建普惠金融基礎(chǔ)設(shè)施體系，加強(qiáng)政策引導(dǎo)與激勵(lì)。

[關(guān)鍵詞]普惠金融；中國夢；思想聯(lián)結(jié)；發(fā)展框架

[中圖分類號(hào)]FB32.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1000-8306（2015）06-0011-10

一、引言及文獻(xiàn)回顧

2000年，聯(lián)合國在千年首腦會(huì)議上確定“千年發(fā)展目標(biāo)”成為普惠金融理念的直接來源。其后，聯(lián)合國于2005年國際小額信貸年正式提出這個(gè)概念。目前國外對普惠金融相關(guān)研究主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）對普惠金融目標(biāo)本身的概念詮釋和原則性介紹。世界銀行扶貧協(xié)商小組（CGAP）作為國際上權(quán)威的微型金融研究和推廣機(jī)構(gòu)，在普惠金融研究和建設(shè)方面做了很多探索和開創(chuàng)性工作。2006年出版的全世界第一部系統(tǒng)研究普惠金融的著作“Access for All：Building Inclusive Finan-cial Systems”，在對世界微型金融發(fā)展進(jìn)行全面總結(jié)的基礎(chǔ)上，提出微型金融發(fā)展的基本原則，從微觀、中觀和宏觀三個(gè)方面提出普惠金融體系建設(shè)的基本框架。（2）由于微型金融是實(shí)現(xiàn)普惠金融目標(biāo)的重要途徑，因此對微型金融的研究成為普惠金融研究的重點(diǎn)內(nèi)容。主要研究集中在微型金融機(jī)構(gòu)扶貧和財(cái)務(wù)指標(biāo)之間的關(guān)系上，而且研究結(jié)果存在較大的爭論。另外，對于微型金融小組聯(lián)保模式、動(dòng)態(tài)激勵(lì)等信貸機(jī)制的研究也較多。國際上把普惠金融當(dāng)成金融發(fā)展的目標(biāo)，重點(diǎn)在于對實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的途徑——微型金融的研究，而且對微型金融的內(nèi)涵和范疇有非常嚴(yán)格的界定。

國內(nèi)關(guān)于普惠金融研究主要集中于三個(gè)方面：（1）將普惠金融理念引入國內(nèi)。2006年3月，焦瑾璞在亞洲小額信貸論壇上正式使用普惠金融概念。在普惠金融概念引入國內(nèi)之初，主要局限于小額信貸研究領(lǐng)域使用，在社會(huì)上并沒有引起太多反響，普惠金融理念在提出至今的9年發(fā)展并不順利。以吳曉靈和杜曉山為代表，他們一直在倡導(dǎo)普惠金融理念，中央銀行也一直不遺余力地推行小額信貸，踐行普惠金融。2007年以后，我國提出構(gòu)建“和諧社會(huì)”的宏偉藍(lán)圖，在政策導(dǎo)向上配合聯(lián)合國的千年發(fā)展目標(biāo)，實(shí)行新的減貧計(jì)劃，此時(shí)，普惠金融理念的影響力逐漸擴(kuò)大。（2）介紹普惠金融的基本原則和實(shí)現(xiàn)框架。普惠金融概念被引入國內(nèi)以后，一些學(xué)者敏銳地?fù)渥降狡栈萁鹑诶砟钤谖覈貏e是農(nóng)村金融領(lǐng)域的廣闊應(yīng)用空間，認(rèn)為發(fā)展普惠金融是服務(wù)我國弱勢群體的需要，因而積極倡導(dǎo)我國構(gòu)建普惠金融體系的重要性，將普惠金融策略作為緩解我國金融排斥、實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)發(fā)展的重要手段，關(guān)注小額信貸和微型金融機(jī)構(gòu)發(fā)展在實(shí)現(xiàn)普惠金融中的作用，認(rèn)為普惠金融應(yīng)該成為我國農(nóng)村金融改革的新方法。這些研究對我國普惠金融發(fā)展做出了探索性貢獻(xiàn)，使普惠金融理念在我國影響力越來越大。為此，各級(jí)政府出臺(tái)了一些實(shí)現(xiàn)普惠金融的政策規(guī)定，對我國農(nóng)村金融改革深入產(chǎn)生了積極作用，一些金融機(jī)構(gòu)也開始以普惠金融理念指導(dǎo)自身的業(yè)務(wù)發(fā)展，紛紛投入到普惠金融建設(shè)中來。（3）關(guān)于金融機(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)普惠金融中的作用和行為研究。主要是基于中國農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社和村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等金融組織機(jī)構(gòu)的小額信貸業(yè)務(wù)的介紹，闡述這些大型商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)村小型金融機(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)我國普惠金融目標(biāo)中的作用。周孟亮、李明賢認(rèn)為，中國農(nóng)業(yè)銀行等大型商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)在我國普惠金融建設(shè)應(yīng)該大有可為，“大型商業(yè)銀行+小額信貸機(jī)構(gòu)+農(nóng)戶”是大型商業(yè)銀行探索普惠金融服務(wù)的有效模式。張海峰、中國農(nóng)業(yè)銀行“三農(nóng)”政策與規(guī)劃部課題組對商業(yè)銀行服務(wù)普惠金融也進(jìn)行了研究。另外，學(xué)者們普遍認(rèn)為，小額信貸業(yè)務(wù)是各種金融機(jī)構(gòu)特別是中小金融機(jī)構(gòu)未來市場拓展的方向，這樣不僅能夠更好地體現(xiàn)中小型金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，也有助于發(fā)展普惠金融。

目前，我國普惠金融發(fā)展進(jìn)入了新的階段，從2013年黨的十八屆三中全會(huì)將“發(fā)展普惠金融”寫進(jìn)了黨的決議到2015年的中央“一號(hào)文件”提出“強(qiáng)化普惠金融”再到2015年“兩會(huì)”的政府工作報(bào)告中也明確指出要“大力發(fā)展普惠金融”。中央關(guān)于普惠金融的態(tài)度從“發(fā)展”到“強(qiáng)化”再到“大力發(fā)展”，表明中央對構(gòu)建我國普惠金融體系的堅(jiān)定決心和態(tài)度。這是黨和國家在踐行科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興“中國夢”的新時(shí)期，為實(shí)現(xiàn)我國全面小康而提出的切合實(shí)際的改革思路和目標(biāo)。普惠金融已成為我國農(nóng)村金融改革的新思路，為我們提供了新的視野。但當(dāng)前我國普惠金融發(fā)展還停留在“理念”階段，主要是從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來研究普惠金融的重要性。我國普惠金融發(fā)展缺乏總體目標(biāo)、基本原則、戰(zhàn)略部署、機(jī)構(gòu)保障以及政策支持等全局性、系統(tǒng)性和可操作性的安排，這是真正發(fā)展中國普惠金融首先需要解決的重大問題。普惠金融現(xiàn)實(shí)層面的發(fā)展需要相關(guān)的理論研究上升到一個(gè)新的層次，特別是結(jié)合中國國情，體現(xiàn)中國特色，構(gòu)建普惠金融的系統(tǒng)性理念思維，做出規(guī)劃，明確方向，完善相關(guān)制度性規(guī)范，為做好普惠金融發(fā)展的“頂層設(shè)計(jì)”提供重要的參考和決策依據(jù)。

二、發(fā)展普惠金融與實(shí)現(xiàn)“中國夢”的思想聯(lián)結(jié)

在我國發(fā)展普惠金融的新時(shí)期，正確認(rèn)識(shí)我國農(nóng)村金融改革，發(fā)展普惠金融與實(shí)現(xiàn)“中國夢”在內(nèi)在邏輯上的一致性，對指導(dǎo)我國普惠金融發(fā)展具有重大意義。

（一）我國農(nóng)村金融改革的功能缺失到“新政”出臺(tái)

改革開放以來，我國一直非常重視金融領(lǐng)域改革。迄今為止，我國已經(jīng)構(gòu)建完備的金融體系?，F(xiàn)有金融體系是以大銀行特別是國有大銀行為主導(dǎo)，其服務(wù)對象主要是富裕人群和大中型企業(yè)，而低收入人群和小微企業(yè)的金融服務(wù)需求得不到滿足的現(xiàn)象普遍存在，特別是一些偏遠(yuǎn)農(nóng)村還存在金融服務(wù)空白。中國農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社在經(jīng)歷商業(yè)化改革以后已逐漸遠(yuǎn)離農(nóng)村。合作金融從理論上來說最有利于解決弱勢群體的資金需求，因?yàn)樗锹?lián)合弱勢群體資金開展自我互助的組織形式。隨著農(nóng)村信用社商業(yè)化改革道路的推進(jìn)，我國農(nóng)村合作金融出現(xiàn)事實(shí)上的缺失。2004年9月，黨的十六屆四中全會(huì)提出要構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，農(nóng)村金融發(fā)展越來越滯后的局面引起了黨和政府的高度關(guān)注。改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但農(nóng)戶、貧困人口、“小微企業(yè)”等無法平等地享有金融服務(wù)的機(jī)會(huì)，無法分享經(jīng)濟(jì)增長的成果，有失社會(huì)公平與公正，與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)相悖。我國經(jīng)濟(jì)亟需通過加大改革與創(chuàng)新力度，構(gòu)建能為社會(huì)各階層提供有效、全方位服務(wù)的金融體系，實(shí)現(xiàn)包容性增長，促進(jìn)社會(huì)和諧與科學(xué)發(fā)展。隨著政府和社會(huì)各界對“三農(nóng)”問題的重視，從2006年開始我國實(shí)施“增量式”農(nóng)村金融改革，一方面繼續(xù)深化存量式農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革；另一方面注重發(fā)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，“彎腰”為弱勢群體提供金融服務(wù)。

（二）農(nóng)村金融改革“新政”恰逢國際“普惠金融”理念提出

在我國實(shí)施農(nóng)村金融改革“新政”的前后，普惠金融理念開始在國際社會(huì)流行。普惠金融理念的形成是在理論界對弱勢群體金融服務(wù)需求重要性不斷認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上逐漸形成的，并先后經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼論、農(nóng)村金融市場論、小額信貸理論、微型金融理論、普惠金融理論等。從農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼論到金融市場論，金融發(fā)展先后經(jīng)歷了政府失靈和市場失靈，弱勢群體因?yàn)闊o法獲得傳統(tǒng)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的信貸資金而常常陷入“貧困惡性循環(huán)”。20世紀(jì)七八十年代微型金融在緩解貧困方面發(fā)揮的顯著作用引起了廣泛關(guān)注。微型金融被視為一種新型的制度和機(jī)構(gòu)創(chuàng)新模式，普惠金融理念就是在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。微型金融的實(shí)踐發(fā)展為普惠金融理念的深化和理論的形成提供了很好的素材，普惠金融理念也進(jìn)一步推動(dòng)了微型金融的深入發(fā)展，普惠金融與小額信貸和微型金融是一脈相承的。我國農(nóng)村金融改革“新政”的背景與國際普惠金融理念形成的背景具有很大的相似性，其根本目的都是為解決困擾已久的貧困弱勢群體融資難的問題。因此，國際普惠金融理念在正式提出以后不久就被引入中國，對我國新一輪農(nóng)村金融改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

（三）發(fā)展普惠金融成為我國農(nóng)村金融改革的新思路

我國從20世紀(jì)90年代初期就開始出現(xiàn)小額信貸，但只是在局部地區(qū)產(chǎn)生了影響，小額信貸發(fā)展主要依靠民間組織的倡導(dǎo)和推動(dòng)來發(fā)展，沒有對農(nóng)村金融改革思路產(chǎn)生明顯的影響。另外，我國長期以來依靠投資和出口拉動(dòng)保持了較快的經(jīng)濟(jì)增長速度，但也帶來了資源枯竭、環(huán)境污染、產(chǎn)能過剩、收入差距拉大等問題和矛盾，迫切需要我們轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生。小微企業(yè)貼近民生，在增加就業(yè)、促進(jìn)科技進(jìn)步等方面發(fā)揮著非常重要的作用，是我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。2008年以來美國“次貸”危機(jī)引發(fā)的影響，使小微企業(yè)融資問題引起越來越多的關(guān)注，整個(gè)金融領(lǐng)域開始越來越重視對貧困弱勢群體服務(wù)。2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)正式提出“發(fā)展普惠金融”，普惠金融進(jìn)入了“頂層設(shè)計(jì)”視野。當(dāng)前我國正處于全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)和“中國夢”目標(biāo)的新時(shí)期，發(fā)展普惠金融是黨和政府貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀提出的切合實(shí)際的改革思路和目標(biāo)。

（四）發(fā)展普惠金融是實(shí)現(xiàn)“中國夢”的重要途徑

“中國夢”從總體上說是要實(shí)現(xiàn)全面小康，使國家富強(qiáng)、民主、文明、和諧，“中國夢”是我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體目標(biāo)，該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、制度、生態(tài)等多方面的階段性目標(biāo)為基礎(chǔ)。但不管是哪個(gè)方面的“中國夢”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都離不開機(jī)會(huì)、社會(huì)資源分配規(guī)則等方面的公平、公正。只有這樣，才能保證讓每一位國民與改革同步，真正分享到改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的成果。普惠金融倡導(dǎo)人人享有平等的融資權(quán)，著重解決貧困弱勢群體的融資難問題，對提高我國貧困弱勢群體的收入水平，縮小貧富差距，促進(jìn)社會(huì)和諧具有重要意義，是我國金融領(lǐng)域的“中國夢”，發(fā)展普惠金融是實(shí)現(xiàn)“中國夢”的重要途徑。基于前文研究可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)展普惠金融的頂層設(shè)計(jì)是源于國內(nèi)農(nóng)村金融改革的現(xiàn)實(shí)需求和國際理念兩方面的結(jié)合，“中國夢”的提出推動(dòng)普惠金融發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期，普惠金融與社會(huì)主義和諧社會(huì)、科學(xué)發(fā)展觀與“中國夢”在理論邏輯上是一脈相承的。它們之間的思想聯(lián)結(jié)可以用圖1歸納總結(jié)。

三、實(shí)現(xiàn)普惠金融“中國夢”面臨的關(guān)鍵難題

（一）國外普惠金融理論和實(shí)踐模式不完全適用于我國

普惠金融理念起源于國外，它被移植到我國以后，在對普惠金融的理解上發(fā)生了偏差，而且國外普惠金融的實(shí)踐模式不能直接照搬到我國，還有許多具體的問題需要落實(shí)解決。（1）對普惠金融的理解存在片面化。我國一般將普惠金融理解為“實(shí)惠、福利和全方位的金融覆蓋”，認(rèn)為普惠金融就是要讓每一個(gè)人都能享受金融服務(wù)，這種理解容易忽視普惠金融的深層次含義。首先，普惠金融并非簡單意義上的“扶貧”和“福利”，其深層次意義在于創(chuàng)造平等享受金融服務(wù)的機(jī)會(huì)，強(qiáng)調(diào)金融服務(wù)的可得性，注重充分發(fā)揮貧困弱勢群體的金融努力水平。其次，普惠金融也不是要讓貧困弱勢群體享受所有的金融服務(wù)，它強(qiáng)調(diào)的是一些存款、貸款、結(jié)算、匯兌等基本性金融服務(wù)。最后，普惠金融強(qiáng)調(diào)獲取金融服務(wù)成本的可負(fù)擔(dān)性和需求有效性，要求金融機(jī)構(gòu)注重開展金融創(chuàng)新，降低金融服務(wù)成本。（2）普惠金融的實(shí)踐局限于微型金融領(lǐng)域，不適用于我國實(shí)際。國際普惠金融理論主要依托微型金融理論構(gòu)建起來。從前文研究可知，我國關(guān)于發(fā)展普惠金融的理論研究也主要集中在微型金融研究上或者局限于對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的研究層面。應(yīng)糾正將普惠金融發(fā)展重任過多地依賴于微型金融發(fā)展的思路上，這樣才能進(jìn)一步明確我國發(fā)展普惠金融的責(zé)任主體，我國發(fā)展普惠金融的責(zé)任主體也涉及政府與市場的關(guān)系問題。（3）國外普惠金融實(shí)踐模式不能簡單移植到國內(nèi)。國際普惠金融發(fā)展有很多國際做法可以參考，但不完全適用于我國處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的特殊國情。我國普惠金融發(fā)展是在工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不斷提高的大環(huán)境下進(jìn)行的，國際貧困國家的經(jīng)驗(yàn)不一定適用于我國。我國普惠金融發(fā)展還有很多基礎(chǔ)性問題需要解決，普惠金融服務(wù)應(yīng)該有哪些金融機(jī)構(gòu)來提供、普惠金融服務(wù)的需求方是誰、利率是應(yīng)該實(shí)施市場化利率還是限制性利率，這一系列基礎(chǔ)性問題直接關(guān)系到我國普惠金融發(fā)展的實(shí)踐模式。

（二）現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)體系與普惠金融的要求存在差距

構(gòu)建與發(fā)展普惠金融相適應(yīng)的金融機(jī)構(gòu)體系是發(fā)展普惠金融的基礎(chǔ)，金融機(jī)構(gòu)是普惠金融服務(wù)的供給方，直接關(guān)系到普惠金融目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（1）體制內(nèi)金融機(jī)構(gòu)體系健全但功能不足。傳統(tǒng)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)與弱勢群體之間存在天然“隔閡”，嚴(yán)重的信息不對稱使服務(wù)成本高，缺乏規(guī)模效應(yīng)，導(dǎo)致傳統(tǒng)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)服務(wù)目標(biāo)“上移”，缺乏服務(wù)貧困弱勢群體的積極性。我國政策性金融主要以政府“指揮棒”為基準(zhǔn)，在體制上缺乏為貧困弱勢群體服務(wù)的積極性。合作性金融只是在名義上存在，在事實(shí)上是缺失的。農(nóng)村信用社已經(jīng)走上商業(yè)化道路，農(nóng)村資金互助社等合作性機(jī)構(gòu)受政府管制太多，又無法承擔(dān)合作金融的重任。（2）體制外金融機(jī)構(gòu)與發(fā)展普惠金融的要求也存在較大差距。我國還存在數(shù)量眾多的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)或者非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，其中包括相對比較“正規(guī)”的小額貸款公司，也包括數(shù)量眾多的農(nóng)民資金互助社、P2P金融組織和一些隱性的民間金融機(jī)構(gòu)。它們大多數(shù)屬于體制外金融機(jī)構(gòu)，從法律意義上說不屬于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，但這些體制外金融機(jī)構(gòu)又是在從事金融業(yè)務(wù)。特別是它們的服務(wù)對象是被正規(guī)金融機(jī)構(gòu)所排斥的貧困弱勢群體，它們在客戶選擇、服務(wù)思想等方面與普惠金融理念是一致的，具有普惠金融發(fā)展所需要的理念、客戶、技術(shù)基礎(chǔ)。目前我國并沒有把這些非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)納入國家主流金融體系，缺乏有效的政策引導(dǎo)，整個(gè)行業(yè)發(fā)展比較混亂，金融機(jī)構(gòu)缺乏明確的普惠金融目標(biāo)定位。

（三）發(fā)展普惠金融的成本與收益不對稱成為需要攻堅(jiān)的難題

普惠金融機(jī)構(gòu)在為弱勢群體提供金融服務(wù)時(shí)，面臨的一個(gè)不可回避的難題就是要在幫助弱勢群體脫貧的同時(shí)實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)自身可持續(xù)發(fā)展。做到這一點(diǎn)依賴于兩個(gè)方面：要么是金融機(jī)構(gòu)提供的普惠金融業(yè)務(wù)自身存在較大的收益空間，在成本收益上存在可持續(xù)發(fā)展性；要么是國家實(shí)施較大力度的財(cái)政資金補(bǔ)貼或者稅收優(yōu)惠激勵(lì)來彌補(bǔ)普惠金融機(jī)構(gòu)的部分運(yùn)營成本。我國發(fā)展普惠金融整體存在成本收益的不對稱性，發(fā)展普惠金融的收益是社會(huì)化的，但成本必須由從事普惠金融業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，成本與收益的不對稱性將不利于我國普惠金融的長效發(fā)展。從理論上說，這個(gè)難題只能依靠金融機(jī)構(gòu)大力開展業(yè)務(wù)和技術(shù)創(chuàng)新，降低信貸過程中的交易成本來解決。但目前我國金融機(jī)構(gòu)普遍面臨著金融業(yè)務(wù)產(chǎn)品的客戶與信貸技術(shù)“不適應(yīng)”的問題，這種缺乏差異化的信貸業(yè)務(wù)和技術(shù)不能滿足弱勢群體的客觀需要。另外，如何客觀地評價(jià)普惠金融機(jī)構(gòu)的社會(huì)績效，如何對普惠金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會(huì)績效管理，這些問題在我國一直沒有解決。

（四）政府在發(fā)展普惠金融中的角色定位不清

在我國普惠金融發(fā)展中，村鎮(zhèn)銀行設(shè)立實(shí)施主發(fā)起行制度，政府色彩非常濃厚。小額貸款公司發(fā)展很快，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有強(qiáng)烈的需求，但一直得不到真正意義上的金融機(jī)構(gòu)法律地位，在股權(quán)結(jié)構(gòu)、資源來源等方面也實(shí)施了諸多限制性政策規(guī)定。農(nóng)村資金互助社原本是富有生命力的合作金融機(jī)構(gòu)，政府卻將它強(qiáng)制性納入正規(guī)監(jiān)管體系，不利于這種內(nèi)生金融的發(fā)展。發(fā)展普惠金融與我國金融創(chuàng)新的改革方向相一致，有效協(xié)調(diào)我國普惠金融發(fā)展中的政府與市場行為，成為整個(gè)普惠金融發(fā)展前景的核心問題。從我國整個(gè)市場經(jīng)濟(jì)改革方向來看，政府對經(jīng)濟(jì)改革直接參與度將逐漸降低，市場力量不斷增強(qiáng)。但政府與市場之間這種角色的轉(zhuǎn)換將是一個(gè)較長時(shí)期的過程。特別是在我國整個(gè)“漸進(jìn)式”經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的大環(huán)境下，農(nóng)村金融改革本身充滿著風(fēng)險(xiǎn)，普惠金融發(fā)展中市場替代政府在短期內(nèi)會(huì)使農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)凸顯，對風(fēng)險(xiǎn)的容忍度直接關(guān)系到政府與市場角色轉(zhuǎn)換的速度和深度。因此，政府在發(fā)展普惠金融中的角色定位很微妙，政府與市場的作用邊界劃分是我國普惠金融發(fā)展的難點(diǎn)問題。

四、“中國夢”目標(biāo)下我國普惠金融發(fā)展框架

（一）總體目標(biāo)與基本原則

未來我國普惠金融發(fā)展要在實(shí)現(xiàn)“中國夢”的總體框架下進(jìn)行，要實(shí)現(xiàn)貧困弱勢群體在金融服務(wù)上不再被“邊緣化”，將貧困弱勢群體納入國家金融體系的“合法”客戶，使他們能夠便捷地享受金融服務(wù)。普惠金融機(jī)構(gòu)能夠穩(wěn)健經(jīng)營，內(nèi)控機(jī)制完善，具有財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展能力，能夠長期提供低成本金融服務(wù)。整個(gè)國家擁有多樣化的金融服務(wù)提供者，為客戶提供多樣化的金融服務(wù)選擇。政府對金融機(jī)構(gòu)開展有效的政策激勵(lì)、引導(dǎo)和監(jiān)管，市場力量得到充分發(fā)揮。為實(shí)現(xiàn)我國普惠金融的“中國夢”，應(yīng)該堅(jiān)持以下基本原則：

1.創(chuàng)新性原則。黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告中明確提出發(fā)展普惠金融，鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，豐富金融市場層次和產(chǎn)品。由此可見，我國普惠金融發(fā)展應(yīng)該與創(chuàng)新聯(lián)系在一起，應(yīng)該堅(jiān)持以創(chuàng)新推動(dòng)普惠金融發(fā)展的理念。創(chuàng)新不僅有利于讓客戶享受多元化金融服務(wù)，而且有利于降低金融機(jī)構(gòu)服務(wù)成本，拓展金融服務(wù)的廣度和深度。

2.公平性原則。我國普惠金融發(fā)展應(yīng)該堅(jiān)持向社會(huì)各階層特別是貧困弱勢群體提供公平化的金融服務(wù)，要實(shí)現(xiàn)金融資源和金融服務(wù)向農(nóng)村下沉，向“三農(nóng)”和小微企業(yè)傾斜，要實(shí)現(xiàn)稀缺的金融資源在社會(huì)各階層優(yōu)化合理配置，為整個(gè)社會(huì)營造平等享受金融服務(wù)的環(huán)境，推動(dòng)和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。

3.可持續(xù)性原則?！爸袊鴫簟蹦繕?biāo)下的普惠金融發(fā)展應(yīng)該按照科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，堅(jiān)持與風(fēng)險(xiǎn)防控相結(jié)合，在遵循金融發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上探索多元化的普惠金融業(yè)務(wù)經(jīng)營模式，降低金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)成本，但同時(shí)要注重風(fēng)險(xiǎn)防范。完善金融基礎(chǔ)設(shè)施，營造良好的外部環(huán)境，堅(jiān)持練好內(nèi)功，注重增強(qiáng)普惠金融服務(wù)主體和服務(wù)對象的“造血”功能，確保普惠金融安全穩(wěn)健發(fā)展，實(shí)現(xiàn)金融與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)。

（二）發(fā)展思路

普惠金融發(fā)展要以實(shí)現(xiàn)“中國夢”作為總體目標(biāo)，為保證該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)遵循以下發(fā)展思路：（1）通過明確推動(dòng)主體，加強(qiáng)戰(zhàn)略部署，將普惠金融發(fā)展上升到國家整體改革高度，改變當(dāng)前我國農(nóng)村金融“雙線”改革的思路，將這兩部門的試點(diǎn)改革統(tǒng)一到實(shí)現(xiàn)普惠金融“中國夢”這一總體目標(biāo)中來。其中，構(gòu)建普惠金融服務(wù)供給體系是發(fā)展普惠金融的核心和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，另外，良好的政策激勵(lì)和引導(dǎo)環(huán)境也為普惠金融“中國夢”的實(shí)現(xiàn)提供重要保障。（2）通過以上戰(zhàn)略部署、機(jī)構(gòu)保障和政策環(huán)境三個(gè)方面的建設(shè)，降低普惠金融機(jī)構(gòu)交易成本，形成良好的信貸機(jī)制，構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和良好的社會(huì)責(zé)任機(jī)制。（3）實(shí)現(xiàn)普惠金融機(jī)構(gòu)社會(huì)績效與財(cái)務(wù)績效的協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)普惠金融“中國夢”的總體目標(biāo)。整個(gè)發(fā)展思路如圖2所示。

（三）對策建議

1.戰(zhàn)略部署——形成正確認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)頂層領(lǐng)導(dǎo)規(guī)劃。（1）要形成全社會(huì)對普惠金融的正確認(rèn)識(shí)。“普”字反映了將所有人都納入到金融服務(wù)體系中，體現(xiàn)了一種“平等權(quán)利”?！盎荨弊煮w現(xiàn)金融服務(wù)可以改善弱勢群體經(jīng)濟(jì)狀況。普惠金融的內(nèi)涵具體包括三個(gè)方面：一是普惠金融倡導(dǎo)“人人具有平等融資權(quán)”的理念，信貸權(quán)也是一種人權(quán)，窮人與富人應(yīng)具有同等的金融機(jī)會(huì)；二是普惠金融是一種責(zé)任，立足于滿足所有需要金融服務(wù)的個(gè)體，特別是為那些被排斥在傳統(tǒng)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)之外的小微經(jīng)濟(jì)主體提供金融支持；三是普惠金融是一種創(chuàng)新。為了讓每個(gè)人或群體獲得金融服務(wù)，應(yīng)該在現(xiàn)有金融體系中進(jìn)行金融產(chǎn)品、金融機(jī)構(gòu)和金融制度的創(chuàng)新。（2）應(yīng)該從思想上有充分的認(rèn)識(shí)，將普惠金融與社會(huì)主義和諧社會(huì)、科學(xué)發(fā)展觀和“中國夢”融合成一脈相承的理論體系，并將該體系作為指導(dǎo)發(fā)展普惠金融的總綱領(lǐng)。各級(jí)政府和社會(huì)各界要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，強(qiáng)化普惠金融理念，在指導(dǎo)思想上要提升普惠金融在實(shí)現(xiàn)“中國夢”的諸多目標(biāo)中的重要性，將發(fā)展普惠金融作為“中國夢”的重要路徑。（3）要加強(qiáng)普惠金融發(fā)展的頂層領(lǐng)導(dǎo)與規(guī)劃，銀監(jiān)會(huì)、央行、稅務(wù)總局等部門應(yīng)該出臺(tái)發(fā)展普惠金融的具體細(xì)則?？梢钥紤]在中央層面成立普惠金融建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對銀監(jiān)會(huì)、央行、稅務(wù)總局等部門之間的協(xié)調(diào)和溝通，確保普惠金融發(fā)展政策和規(guī)劃的權(quán)威性。要盡快出臺(tái)全國層面的普惠金融發(fā)展規(guī)劃，國家層面的普惠金融規(guī)劃應(yīng)該具有充分的國際視野，緊跟國際普惠金融發(fā)展最新動(dòng)態(tài)；同時(shí)要結(jié)合我國國情，注重國際普惠金融理念與發(fā)展模式在我國的適用性。