摘 要：行政舉報(bào)答復(fù)制度是舉報(bào)人權(quán)益的重要保障。當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)不依法答復(fù)的問題依然存在，容易引發(fā)諸多問題。要按照行政公開原則，進(jìn)一步完善舉報(bào)答復(fù)制度，賦予公民舉報(bào)査詢權(quán)和答復(fù)請(qǐng)求權(quán)，研究將舉報(bào)答復(fù)行為納入行政救濟(jì)和司法救濟(jì)范圍，從而倒逼行政機(jī)關(guān)及時(shí)處理舉報(bào)事項(xiàng)，促進(jìn)依法行政，有效維護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：行政舉報(bào)；答復(fù)；救濟(jì)

一、我國(guó)行政舉報(bào)答復(fù)制度概述

舉報(bào)是指公民、法人或者其他組織對(duì)違紀(jì)、違法行為，向國(guó)家機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織進(jìn)行檢舉報(bào)告的行為。舉報(bào)制度對(duì)于保障公民的民主權(quán)利，揭露和懲治腐敗，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，具有十分重要的意義。行政舉報(bào)是我國(guó)舉報(bào)制度的重要組成部分。實(shí)踐中，行政監(jiān)察、公安、稅務(wù)、工商等行政機(jī)關(guān)都建立了投訴舉報(bào)制度。比如，《行政監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)建立舉報(bào)制度，公民、法人或者其他組織對(duì)于任何國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員的違反行政紀(jì)律行為，有權(quán)向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告或者檢舉。食品藥品管理、稅務(wù)等相關(guān)法規(guī)對(duì)其他行政舉報(bào)制度也作出了規(guī)定。值得關(guān)注的是，行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)向舉報(bào)人答復(fù)舉報(bào)處理情況，應(yīng)當(dāng)如何答復(fù)，以及答復(fù)的性質(zhì)如何，目前仍不明確。

從立法情況看，有關(guān)法律法規(guī)對(duì)行政舉報(bào)答復(fù)作出了規(guī)定。比如，《行政監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)名舉報(bào)應(yīng)當(dāng)依法調(diào)査處理，并將處理結(jié)果等情況予以回復(fù)。《稅收違法行為檢舉管理辦法》規(guī)定，對(duì)實(shí)名檢舉案件，可應(yīng)檢舉人要求將與檢舉線索有關(guān)的査辦結(jié)果簡(jiǎn)要告知檢舉人。《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法（試行）》規(guī)定，要及時(shí)將舉報(bào)辦理情況向舉報(bào)人反饋。可見，行政機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)處理結(jié)果負(fù)有依法答復(fù)的義務(wù)。但是，從實(shí)踐看，舉報(bào)答復(fù)情況不容樂觀。有的對(duì)舉報(bào)不予答復(fù)，有的超過規(guī)定期限答復(fù)，有的答復(fù)內(nèi)容、方法簡(jiǎn)單，只告知辦理結(jié)果，沒有做好說明解釋等工作。由于行政機(jī)關(guān)未依法履行答復(fù)義務(wù)，致使一些舉報(bào)人實(shí)名舉報(bào)以后常常收不到回音， 不知道其舉報(bào)的問題是否得到受理，也缺乏有效途徑査詢舉報(bào)辦理情況。舉報(bào)答復(fù)直接關(guān)系到舉報(bào)人的合法權(quán)益，關(guān)系到行政機(jī)關(guān)的公信力，有必要在學(xué)理和實(shí)踐層面深入研究。

二、依法答復(fù)舉報(bào)是落實(shí)行政公開原則的必然要求

公開透明是行政法的基本原則，也是現(xiàn)代文明社會(huì)的基本特征之一。美國(guó)憲法之父詹姆斯·麥迪遜認(rèn)為：“公眾要想成為自己的主人，就必須用習(xí)得的知識(shí)中隱含的權(quán)力武裝自己；政府如果不能為公眾提供充分的信息，或者公眾缺乏暢通的信息渠道，那么所謂的面向公眾的政府，也就淪為一場(chǎng)滑稽劇或悲劇或悲喜劇的序幕?！蓖趺麚P(yáng)教授在其《美國(guó)行政法》一書中也多次提到“陽(yáng)光是最好的消毒 劑，一切見不得人的事都是在陰暗角落里干出來(lái)的?！?946年，美聯(lián)社記者肯特·庫(kù)伯在演講中首次使用了“知情權(quán)”這一概念，此后知情權(quán)便很快成為公民的重要政治權(quán)利，而行政公開作為行政法的基本原則也迅速得到發(fā)展和推廣。行政公開是一項(xiàng)程序性原則，是最基本的行政程序。它要求行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)時(shí)，除涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密外，必須向行政相對(duì)人及社會(huì)公開與行政職權(quán)有關(guān)的事項(xiàng)。行政機(jī)關(guān)處理舉報(bào)是行使行政權(quán)的方式之一，當(dāng)然也要遵守行政公開原則。因行政舉報(bào)一般具有一定的保密性，所以行政機(jī)關(guān)處理舉報(bào)的過程主要是內(nèi)部運(yùn)作，往往并不愿意公開有關(guān)情況。但是，如果舉報(bào)處理的全過程都沒有公眾參與，沒有一定的法律程序?qū)ζ溆枰砸?guī)制，舉報(bào)的處理就很難擺脫暗箱操作的嫌疑，難以做到公平、公正。可以說，對(duì)舉報(bào)不予答復(fù)或者不依法答復(fù)，不僅違背法治精神，也侵犯了舉報(bào)人的知情權(quán)等法律權(quán)益。

行政公開是對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行程序規(guī)制、防止行政權(quán)濫用的基本手段。建立舉報(bào)答復(fù)制度，既有利于保障公民的舉報(bào)權(quán)，也有助于加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)處理舉報(bào)是履行法定的行政職責(zé)，因此行政舉報(bào)工作應(yīng)當(dāng)認(rèn)真落實(shí)行政公開原則，對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)的處理過程，除涉密事項(xiàng)以外，都應(yīng)當(dāng)向舉報(bào)人或社會(huì)公開，以便舉報(bào)人或公眾能夠及時(shí)跟進(jìn)了解情況，對(duì)舉報(bào)的處理過程進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然，對(duì)需要保密的情況，在向舉報(bào)人答復(fù)的同時(shí)，可要求舉報(bào)人不得泄密或擴(kuò)散。

三、完善舉報(bào)答復(fù)制度的具體路徑

（一）建立舉報(bào)兩次答復(fù)制度

行政機(jī)關(guān)收到舉報(bào)以后，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)舉報(bào)反映的問題進(jìn)行審査，并將受理情況向舉報(bào)人告知。此為“受理答復(fù)”。實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)沒有建立受理答復(fù)制度，收到舉報(bào)后即按照內(nèi)部程序運(yùn)作，并未予以告知。這樣，舉報(bào)人就無(wú)從判斷其舉報(bào)是否得到受理，甚至對(duì)舉報(bào)是否已被行政機(jī)關(guān)接收都不知情，很容易引發(fā)重復(fù)舉報(bào)。有的舉報(bào)人收不到告知，便認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不作為，從而提起行政復(fù)議或者行政訴訟，導(dǎo)致不必要的行政爭(zhēng)議。因此，行政機(jī)關(guān)收到舉報(bào)后，對(duì)于能夠與舉報(bào)人取得聯(lián)系，屬于實(shí)名舉報(bào)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將受理情況向舉報(bào)人告知。其中，經(jīng)審査認(rèn)為應(yīng)當(dāng)不予受理的，屬于不利行政決定，可能會(huì)對(duì)舉報(bào)人的合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響，應(yīng)當(dāng)向舉報(bào)人說明不予受理的具體原因和法律依據(jù)。

行政機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)調(diào)査處理終結(jié)以后，應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果等情況向舉報(bào)人反饋，并聽取舉報(bào)人的意見。此為“結(jié)果答復(fù)”。為了做好舉報(bào)結(jié)果答復(fù)工作，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)處理舉報(bào)的時(shí)限作出明確規(guī)定，同時(shí)要明確答復(fù)主體，防止推諉扯皮。為避免答復(fù)工作流于形式，可考慮建立舉報(bào)答復(fù)備案制度，即行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)將舉報(bào)答復(fù)情況呈報(bào)上級(jí)行政機(jī)關(guān)備案，通過內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督體系，增強(qiáng)答復(fù)工作的約束力。對(duì)于社會(huì)廣泛關(guān)注、利益牽扯面廣的舉報(bào)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)在調(diào)査結(jié)束后通過一定方式向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)在答復(fù)時(shí)要聽取舉報(bào)人的意見，認(rèn)真予以解答，對(duì)舉報(bào)人提出的新線索，要及時(shí)核査。建立健全舉報(bào)兩次答復(fù)制度，有利于維護(hù)舉報(bào)人的知情權(quán)，減少重復(fù)舉報(bào)、多頭舉報(bào)，督促行政機(jī)關(guān)依法履行處理舉報(bào)的職責(zé)。

（二）賦予公民舉報(bào)查詢權(quán)和答復(fù)請(qǐng)求權(quán)

舉報(bào)人提交舉報(bào)后超過一定期限，依然沒有收到行政機(jī)關(guān)的答復(fù)怎么辦？當(dāng)前，對(duì)這個(gè)問題還缺乏清晰認(rèn)識(shí)。在舉報(bào)答復(fù)這一問題上，往往是行政機(jī)關(guān)一方在作為，而舉報(bào)人只能被動(dòng)等待。筆者認(rèn)為，舉報(bào)人應(yīng)當(dāng)享有舉報(bào)査詢權(quán)和答復(fù)請(qǐng)求權(quán)。請(qǐng)求權(quán)是構(gòu)建民法體系的基石，但在行政法領(lǐng)域長(zhǎng)期處于被忽視的狀態(tài)。事實(shí)上，行政相對(duì)人可請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)為一定行為，這種課予行政機(jī)關(guān)作為義務(wù)的權(quán)利就是作為請(qǐng)求權(quán)。舉報(bào)人要求行政機(jī)關(guān)依法答復(fù)舉報(bào)處理情況，就是行使作為請(qǐng)求權(quán)的具體方式。筆者建議，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善相關(guān)法規(guī)，從立法上對(duì)舉報(bào)査詢權(quán)和答復(fù)請(qǐng)求權(quán)予以明確。舉報(bào)人舉報(bào)以后，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)得不到答復(fù)時(shí)，有權(quán)按照一定程序，向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)査詢舉報(bào)受理和辦理情況，并請(qǐng)求予以答復(fù)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行答復(fù)義務(wù)。

四、明確舉報(bào)答復(fù)行為的法律屬性

當(dāng)前，不依法答復(fù)舉報(bào)人的問題依然存在，但舉報(bào)人可用以維護(hù)自身權(quán)益的救濟(jì)手段卻并不多。對(duì)不予答復(fù)或答復(fù)不滿意的情況，能否通過行政或司法途徑進(jìn)行救濟(jì)，顯得尤為重要?？梢姡治鲂姓e報(bào)答復(fù)行為的行政法屬性，研究將舉報(bào)答復(fù)行為納入行政復(fù)議或者行政訴訟范圍，對(duì)于保障舉報(bào)人的權(quán)利十分必要。

關(guān)于舉報(bào)答復(fù)行為的法律性質(zhì)，學(xué)界對(duì)此關(guān)注不夠，研究較少，僅有的一些研究也未取得一致認(rèn)識(shí)。比如，有的認(rèn)為，舉報(bào)答復(fù)行為屬于觀念通知等事實(shí)行為，從而據(jù)此認(rèn)定舉報(bào)答復(fù)行為對(duì)相對(duì)人的權(quán)益不產(chǎn)生法律效果，舉報(bào)人無(wú)權(quán)就此提起行政復(fù)議或行政訴訟。有的認(rèn)為，如果舉報(bào)人針對(duì)侵害其合法權(quán)益的違法行為向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)，那么行政機(jī)關(guān)的答復(fù)將直接影響舉報(bào)人的權(quán)利和義務(wù)，此答復(fù)行為屬于行政法律行為；如果公民針對(duì)侵害公共利益的行為向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)，那么行政機(jī)關(guān)的答復(fù)對(duì)舉報(bào)人的權(quán)利義務(wù)不會(huì)直接產(chǎn)生影響，此答復(fù)行為屬于觀念通知行為，舉報(bào)人便不能提起行政復(fù)議或者行政訴訟。此種觀點(diǎn)事實(shí)上將舉報(bào)事項(xiàng)分為兩類，一類是檢舉型舉報(bào)，一類是控告型舉報(bào)，并且認(rèn)為這兩類舉報(bào)答復(fù)行為的法律屬性截然不同，因此是否具有可訴性也要依情況而定。

那么，舉報(bào)答復(fù)行為究竟是什么性質(zhì)的行為？是行政法律行為還是行政事實(shí)行為？根據(jù)新修訂的《行政訴訟法》，法律上的行政行為或者說行政法律行為應(yīng)當(dāng)具備三個(gè)要素：第一，必須是擁有行政管理職權(quán)的機(jī)關(guān)、法人和個(gè)人所實(shí)施的行為；第二，必須是與行使行政職權(quán)有關(guān)的行為；第三，必須是對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。這也是行政法律行為的三個(gè)要件。筆者認(rèn)為，舉報(bào)答復(fù)行為屬于行政法律行為，即便針對(duì)檢舉型舉報(bào)的答復(fù)行為亦如此。理由如下：

其一，從行為主體看，舉報(bào)答復(fù)行為是行政機(jī)關(guān)作出的行為。行政機(jī)關(guān)按照舉報(bào)處理規(guī)定依法行使答復(fù)職權(quán)。因此，舉報(bào)答復(fù)行為符合行政法律行為的主體要件是毋庸置疑的。

其二，從職權(quán)性質(zhì)看，《行政監(jiān)察法》、食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法等法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)的處理結(jié)果等情況，應(yīng)當(dāng)向舉報(bào)人答復(fù)。因此，處理舉報(bào)是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)和義務(wù)。行政機(jī)關(guān)行使舉報(bào)處理權(quán)，并與舉報(bào)人之間形成行政法律關(guān)系。舉報(bào)答復(fù)行為是行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的行為，具備職權(quán)要件。

其三，從法律效果看，舉報(bào)人如果針對(duì)侵害其合法權(quán)益的問題而提出舉報(bào)，那么行政機(jī)關(guān)對(duì)此類控告型舉報(bào)的答復(fù)行為將對(duì)舉報(bào)人的利益產(chǎn)生直接影響。如果公民是出于維護(hù)公共利益的目的而舉報(bào)，那么行政機(jī)關(guān)答復(fù)此類舉報(bào)的行為對(duì)舉報(bào)人的權(quán)益是否不產(chǎn)生影響呢？答案是否定的。舉報(bào)權(quán)是憲法賦予公民的權(quán)利，舉報(bào)權(quán)的內(nèi)涵是豐富的。依照相關(guān)法律法規(guī)，舉報(bào)人依法享有舉報(bào)査詢權(quán)、獲得答復(fù)權(quán)、請(qǐng)求保護(hù)權(quán)、獲得獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)等一系列權(quán)利。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)不予答復(fù)，顯然侵犯了舉報(bào)人要求獲得答復(fù)之權(quán)利。按照《行政監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)控告、檢舉重大違法違紀(jì)行為的有功人員，可以依照有關(guān)規(guī)定給予獎(jiǎng)勵(lì)。如果舉報(bào)人連舉報(bào)結(jié)果都不知曉，如何提出受獎(jiǎng)?wù)埱竽兀看送?，舉報(bào)人因舉報(bào)受到威脅或者侵害，為獲得保護(hù)，也需要知曉舉報(bào)的處理情況，從而判斷可能的泄密環(huán)節(jié)以及侵害主體。如果對(duì)舉報(bào)不予答復(fù)，顯然會(huì)侵害舉報(bào)人要求受到保護(hù)的權(quán)利?？梢姡姓C(jī)關(guān)針對(duì)檢舉型舉報(bào)的答復(fù)行為，也將對(duì)舉報(bào)人的權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響。因此，無(wú)論舉報(bào)的性質(zhì)如何，行政機(jī)關(guān)答復(fù)舉報(bào)的行為都會(huì)對(duì)舉報(bào)人的權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響，亦即舉報(bào)答復(fù)行為符合行政法律行為的法律效果要件。

綜上所述，行政舉報(bào)答復(fù)行為屬于行政法律行為。舉報(bào)人如果對(duì)舉報(bào)答復(fù)行為不服，可依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)?shù)玫竭M(jìn)一步明確。而將舉報(bào)答復(fù)行為納入行政法制監(jiān)督體系，也將倒逼行政機(jī)關(guān)及時(shí)處理舉報(bào)事項(xiàng)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，從而更加有效地維護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益。

參考文獻(xiàn)：

[1]應(yīng)松年主編：《行政程序法》，法律出版社，2009年版

[2]吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版

[3]江必新：《新行政訴訟法專題講座》，中國(guó)法制出版社，2015年版

[4]王鍇：《行政法上的請(qǐng)求權(quán)體系與功能研究》，《現(xiàn)代法學(xué)》2012年第5期

[5]郭春明：《檢舉人對(duì)檢舉回復(fù)不服能否提起行政復(fù)議》，《法學(xué)雜志》2014年 第25期

[6]黃小波：《試論舉報(bào)答復(fù)行為的行政法屬性》，《行政法研究》2007年第4期

作者簡(jiǎn)介：

韓勇（1983～），研究方向：憲法與行政法學(xué)、廉政建設(shè)與舉報(bào)制度。