□余金城

中國公共外交的內(nèi)外維度：爭論、概念、關(guān)系*

□余金城

中國公共外交包括國內(nèi)維度和國外維度兩個(gè)方面。國內(nèi)維度指本國政府與國內(nèi)公眾在對外政策或外交議題上的雙向互動(dòng)。國外維度不僅包括本國政府對外國公眾的單向影響，還要包括本國公眾對外國政府或外國公眾的影響。當(dāng)今的政府間外交因?qū)鴥?nèi)與國外公眾輿論保持的高度敏感而不同于傳統(tǒng)的政府間外交，往往也具有公共外交的性質(zhì)。當(dāng)前，中國公共外交國內(nèi)外維度間的關(guān)聯(lián)性在增強(qiáng)。本國公眾和本國政府在參與國內(nèi)外維度的公共外交時(shí)，還面臨著難以克服的政治—文化困境。

中國公共外交維度 政府 公眾輿論

與英美國家“公共外交”一語的一般內(nèi)涵不同，中國公共外交理論與實(shí)踐具有自身特色，包括國內(nèi)（內(nèi)向）維度和國外（外向）維度兩個(gè)方面，盡管學(xué)者們對此認(rèn)識存在一定的分歧。與對公共外交國外維度已開展了較為詳盡的研究相比，對國內(nèi)維度這一特色的研究還很不充分。特別是，綜合考察中國公共外交國內(nèi)外維度的關(guān)系，在國內(nèi)維度的考察方面，尤其要關(guān)注中國對外政策中的國內(nèi)輿論引導(dǎo)問題，這方面應(yīng)引起中國學(xué)術(shù)界足夠的重視。

一、中國公共外交維度之爭

自新中國成立后，雖然中國外交思想和實(shí)踐早就涉及公共外交的國內(nèi)和國外兩大維度，但是，中國學(xué)術(shù)界和官方開始明確闡述中國公共外交國內(nèi)、國外維度的，只是近十來年的事情。這十多年關(guān)于公共外交維度的爭論以核心術(shù)語的規(guī)范使用為界，大概分為兩個(gè)階段：在第一階段，公共外交研究的核心術(shù)語使用較為混亂，有的使用“公共外交”一語，有的使用“公眾外交”一語；在第二階段，人們自覺地統(tǒng)一使用“公共外交”一語。

（一）術(shù)語爭論階段：初涉公共外交維度問題

外交部公眾外交處的成立及其內(nèi)向性工作特點(diǎn)，使中國學(xué)術(shù)界開始觸及公共外交維度的內(nèi)涵問題，并就此展開了激烈的爭論。爭論的焦點(diǎn)在于“公眾外交”到底屬不屬于西方“公共外交”術(shù)語的內(nèi)涵，或者說，公共外交是否應(yīng)該具有國內(nèi)維度的內(nèi)涵？①任遠(yuǎn)：《國內(nèi)輿論與中國公眾外交：“國家—社會(huì)”的研究視角》，博士學(xué)位論文，外交學(xué)院，2009年；曲星：《公共外交的經(jīng)典含義與中國特色》，《國際問題研究》，2010年第6期；Eytan Gilboa，“Searching for a Theory of Public Diplomacy，”The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science，Vol.616，2008，PP.59-60。這一爭論表面上看是屬于語言學(xué)翻譯方面的問題，實(shí)際上反映的是對中國公共外交維度內(nèi)涵的理解和認(rèn)識問題。

首先，公眾外交處的成立使中國學(xué)術(shù)界開始觸及公共外交維度的內(nèi)涵問題。2004年3月19日，外交部成立了專門負(fù)責(zé)公共外交的職能部門——公眾外交處。外交部主管的《世界知識》雜志在當(dāng)年第7期上約請中國外交研究領(lǐng)域的多位專家、學(xué)者，以“中國外交以人為本”為話題，暢談對公眾外交的理解、看法。這些專家、學(xué)者在言語中已經(jīng)提請人們關(guān)注公眾（公共）外交的國內(nèi)和國外維度問題。例如，金燦榮教授指出：“在存在公眾外交的國家，外交部門要有兩個(gè)面向。一方面，要面向國際，要發(fā)揮一切才智爭取本國利益最大化；另一方面，要面向國內(nèi)，爭取國內(nèi)公眾和其他政府部門對外交政策的理解和支持?！雹俳馉N榮：《均衡發(fā)展：外交的總體戰(zhàn)略》，《世界知識》，2004年第7期。較早關(guān)注市民社會(huì)與外交之間關(guān)系的王逸舟教授也指出：“真正建立一個(gè)以人為本的公共外交還有一些薄弱的環(huán)節(jié)需要加強(qiáng)。一是需要大力加強(qiáng)民間外交，包括一定程度上NGO的參與。二是外交的民主化、透明化雖有了進(jìn)步，但還應(yīng)進(jìn)一步努力?！雹谕跻葜郏骸鹅o悄悄的革命》，《世界知識》，2004年第7期。

但是，此時(shí)公眾外交處的工作重心主要屬于公共外交的內(nèi)向性維度的范疇，重在為國內(nèi)公眾服務(wù)，爭取國內(nèi)公眾對外交政策的支持和理解，③Ingrid d’Hooghe，The Rise of China’s Public Diplomacy，The Hague:Netherlands Institute of International Relations Clingendael，2007，PP.6-7；［日］金子將史、北野充主編：《公共外交：輿論時(shí)代的外交戰(zhàn)略》，《公共外交》翻譯組譯，北京：外語教學(xué)與研究出版社，2010年版，第46頁。這一工作特點(diǎn)使學(xué)者們在中國公共外交維度內(nèi)涵的認(rèn)識上產(chǎn)生了嚴(yán)重的分歧，并由此展開了激烈的爭論。一部分專家、學(xué)者否認(rèn)中國公共外交的這種內(nèi)向性維度，主張嚴(yán)格區(qū)分“公眾外交”與“公共外交”兩個(gè)概念：“公眾外交”不同于美國的公共外交 （Public Diplomacy），是以國內(nèi)公眾為客體而不是國外公眾，嚴(yán)格地說它甚至不屬于外交的范疇而屬于內(nèi)政；“公共外交”則以國外公眾為客體，在中國的對應(yīng)物是“人民外交”；“公眾外交”和“人民外交”屬于中國特有的外交話語體系。④肖佳靈：《當(dāng)代中國外交研究“中國化”：問題與思考》，《國際觀察》，2008年第2期；李志永：《公共外交相關(guān)概念辨析》，《外交評論》，2009年第2期。還有一部分專家學(xué)者則將“公眾外交”等同于“公共外交”，二者的區(qū)別只是Public Diplomacy中文翻譯的不同。⑤在論及Public Diplomacy時(shí)，學(xué)者們將Public或譯成“公眾”，或譯成 “公共”，由此導(dǎo)致“公眾外交”和“公共外交”兩個(gè)術(shù)語的出現(xiàn)。其實(shí)，將Public一詞翻譯成“公眾”或“公共”的情況，在新聞傳播學(xué)領(lǐng)域也很普遍，由此也導(dǎo)致了Public Opinion這一詞語兩種不同的中文翻譯情況的出現(xiàn)——或者將其譯成“公眾輿論”，或者將其譯成“公共輿論”。參見周蕾：《公眾外交：全球化時(shí)代的國家戰(zhàn)略工具——公眾外交研究綜述》，《前沿》，2008年第10期；田建民：《21世紀(jì)中國公眾外交初探》，《前沿》，2008年第12期。對于中國公共外交涵蓋了國內(nèi)和國外兩大維度的認(rèn)識，高飛是國內(nèi)學(xué)者中較早對此進(jìn)行明確界定的人。他在搜集了“公共外交”的多種定義之后總結(jié)：公共外交是由一國政府出面組織或幕后支持，“向本國和外國公眾、非政府組織提供消息，組織交流，間接影響公眾支持本國的外交政策和外國政府的外交政策制定”⑥高飛：《公共外交的界定、形成條件及其作用》，《外交評論》，2005年第3期。。

（二）術(shù)語統(tǒng)一階段：維度爭論繼續(xù)

上述爭論于2009年下半年開始出現(xiàn)了一些顯著的變化：1.人們自覺地放棄了“公眾外交”一語而代之以“公共外交”一語；2.在中國公共外交得到了極大的發(fā)展的同時(shí)，人們?nèi)趸斯餐饨痪S度的內(nèi)涵之爭，更加重視國外維度的研究，并擴(kuò)展了國外維度的內(nèi)涵，國內(nèi)維度的研究受到了一定程度的削弱；3.外交部系統(tǒng)從外交實(shí)踐到理論研究方面很重視公共外交國內(nèi)、國外維度的工作，并在多種場合一直較為平衡地定義公共外交包括了國內(nèi)和國外兩方面維度的內(nèi)涵，但是，這種平衡的措辭方式在用語的順序上日漸發(fā)生了變化：將以前前置國內(nèi)維度而后置國外維度的做法變換為前置國外維度而后置國內(nèi)維度。

上述變化的出現(xiàn)大概與中央于2009年7月明確提出要加強(qiáng)“公共外交”這一背景有關(guān)。2009年7月，胡錦濤同志在第十一次駐外使節(jié)會(huì)議的講話中明確提出“要加強(qiáng)公共外交”。此后，“公眾外交”這一術(shù)語逐漸淡出了學(xué)術(shù)圈，國內(nèi)學(xué)者基本上都使用“公共外交”這一術(shù)語指稱Public Diplomacy。官方外事機(jī)構(gòu)也因此對工作思路作了相應(yīng)的調(diào)整，公共外交民間組織建設(shè)得到了極大的推動(dòng)。2009年10月，外交部強(qiáng)化了公共外交的機(jī)制建設(shè)，將公共外交處升格為新聞司公共外交辦公室，“建立公共外交的部內(nèi)、部際協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，促進(jìn)與各相關(guān)機(jī)構(gòu)的溝通和交流”⑦張朔：《外交部發(fā)言人馬朝旭暢談中國公共外交新發(fā)展》，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjdt_611265/sjxw_611273/t649122.shtml，2009年12月31日。。此后，外交部還創(chuàng)新了多種公共外交方式，并于2010年8月成立了公共外交咨詢委員會(huì)。全國政協(xié)外事委員會(huì)在推動(dòng)和加強(qiáng)公共外交理論研究和實(shí)踐工作方面更加活躍起來。在2010—2013年連續(xù)4年的政協(xié)全國委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告中，公共外交工作都成為不可或缺而被重點(diǎn)論述、總結(jié)和展望的內(nèi)容之一。①賈慶林：《中國人民政治協(xié)商會(huì)議全國委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——在政協(xié)第十一屆全國委員會(huì)第三次會(huì)議上》，《人民日報(bào)》2010年3月14日；賈慶林：《中國人民政治協(xié)商會(huì)議全國委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——在政協(xié)第十一屆全國委員會(huì)第四次會(huì)議上》，《人民日報(bào)》2011年3月14日；賈慶林：《中國人民政治協(xié)商會(huì)議全國委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——在政協(xié)第十一屆全國委員會(huì)第五次會(huì)議上》，《人民日報(bào)》2012年3月14日；賈慶林：《中國人民政治協(xié)商會(huì)議全國委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——在政協(xié)第十二屆全國委員會(huì)第一次會(huì)議上》，《人民日報(bào)》2013年3月13日。特別值得一提的是，全國政協(xié)外事委員會(huì)還主辦了《公共外交季刊》，推動(dòng)了非官方性質(zhì)的察哈爾學(xué)會(huì)的成立并與之形成了密切的合作關(guān)系，還在全國省、地兩級積極推動(dòng)并相繼成立了多個(gè)公共外交協(xié)會(huì)：自2011年2月起至2013年3月，上海、天津、廣東、溫州、惠州、南京、杭州、西寧、佛山、珠海先后成立省級或地級公共外交協(xié)會(huì)。在此基礎(chǔ)上，中國公共外交協(xié)會(huì)于2012年12月31日在京成立，協(xié)會(huì)由全國人大外事委員會(huì)主任、中國人民外交學(xué)會(huì)名譽(yù)會(huì)長、前外交部長李肇星任會(huì)長。與此同時(shí)，多家高校也先后成立了公共外交研究機(jī)構(gòu)：2010年8月，中國高校首家校級公共外交研究中心——北京外國語大學(xué)公共外交研究中心成立，至今先后舉辦了三屆公共外交論壇，出版兩本《中國公共外交研究報(bào)告》 （2011，2012）；2011年3月，上海大學(xué)上海合作組織公共外交研究院經(jīng)外交部批準(zhǔn)成立，舉辦“公共外交與全球治理”學(xué)術(shù)沙龍，出版《公共外交參考》；2011年11月，清華大學(xué)中國戰(zhàn)略與公共外交中心成立。另外，2009年10月，由中國前外交官聯(lián)誼會(huì)與中國橋緣公共外交文化交流有限責(zé)任公司聯(lián)合創(chuàng)辦的公共外交平臺——GBD公共外交文化交流中心成立，該中心創(chuàng)建了中心官方網(wǎng)站、公共外交門戶網(wǎng)，還創(chuàng)辦了《公共外交》雙月刊，開辦了“國家形象、全民塑造——公共外交講壇”，“大使面對面”訪談等特色節(jié)目。

總體而言，這一時(shí)期，公共外交從理論研究到實(shí)踐工作都得到了極大的推動(dòng)，國內(nèi)公眾開展公共外交的熱情被初步動(dòng)員起來，但是，人們的關(guān)注點(diǎn)過多地偏向于國外維度的公共外交。在這一階段，公共外交的重要理論家和實(shí)踐者——全國政協(xié)外事委員會(huì)主任趙啟正闡釋的公共外交定義被廣為傳播援引。他認(rèn)為：“‘本國政府和本國公眾之間的溝通和相互影響’，一般并不包括在公共外交的范疇之內(nèi)，但是卻與公共外交整體密切相關(guān)?！雹谮w啟正：《公共外交與跨文化交流》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2011年版，第7頁。人們或許更多地注意了這句話中有關(guān)“不包括”內(nèi)容的論述，然而，趙啟正本人在該書中也用了不少筆墨強(qiáng)調(diào)了爭取國內(nèi)公眾理解、支持外交政策對公共外交實(shí)踐的基礎(chǔ)性作用。

實(shí)際上，2009年7月之后，強(qiáng)調(diào)國內(nèi)維度的公共外交是中國公共外交一大特色的大有人在。2010年，國際問題研究所所長曲星就中國公共外交內(nèi)向性特點(diǎn)作總結(jié)時(shí)說：“全球化的形勢要求外交政策制定者和執(zhí)行者們必須具有‘國內(nèi)國外兩個(gè)大局’的意識，必須從國內(nèi)國外兩個(gè)角度交叉看問題，必須給國內(nèi)民眾關(guān)心和參與外交打開方便之門。這樣，內(nèi)外并重就應(yīng)運(yùn)而生地成了新時(shí)期中國公共外交最重要的特色。”③曲星：《公共外交的經(jīng)典含義與中國特色》，《國際問題研究》，2010年第6期。此外，中國人民外交學(xué)會(huì)副會(huì)長兼秘書長黃星原論述中國公共外交的特色時(shí)指出：公共外交的“行為對象是外國公眾，這有別于政府之間的官方外交”，但是，中國特色公共外交理論在歸納和提煉現(xiàn)有相關(guān)公共外交理論的基礎(chǔ)上，“探討符合中國實(shí)際情況的理論構(gòu)架，將國內(nèi)民眾也納入公共外交的行為主體和行為對象，向其說明中國內(nèi)外政策制定的依據(jù)及目的，使其自覺配合政府實(shí)施的公共外交戰(zhàn)略”。④黃星原：《積極探索中國公共外交新思路》，《外交》， 2012年第104期。

就官方機(jī)構(gòu)對公共外交維度內(nèi)涵的闡釋而言，外交部系統(tǒng)較為平衡地兼顧了公共外交的國內(nèi)維度和國外維度，盡管他們在措辭方式上逐漸將外向性公共外交和內(nèi)向性公共外交的論述順序作了調(diào)整，把外向性公共外交提到了前面而將內(nèi)向性公共外交放到了后面。例如，在2010年十一屆全國人大三次會(huì)議的一次答記者會(huì)上，前外交部長楊潔分析說：“公共外交的重要內(nèi)容之一就是通過傳播、交流等手段，向本國的公眾，向外國公眾介紹本國的內(nèi)外政策，以便增進(jìn)了解，減少誤解?！雹輻顫嶓骸吨袊餐饨粦?yīng)運(yùn)而生大有可為》，http://lianghui.people.com.cn/GB/181624/11089125.html，2010年3月7日。一年后，他更為全面地對公共外交作如下的詮釋：“公共外交作為對傳統(tǒng)外交的繼承和發(fā)展，通常由一國政府主導(dǎo)，借助各種傳播和交流手段，向國外公眾介紹本國國情和政策理念，向國內(nèi)公眾介紹本國外交方針政策及相關(guān)舉措，旨在獲取國內(nèi)外公眾的理解、認(rèn)同和支持，爭取民心民意，樹立國家和政府的良好形象，營造有利的輿論環(huán)境，維護(hù)和促進(jìn)國家根本利益?！雹贄顫嶓骸杜﹂_拓中國特色公共外交新局面》，《求是》，2011年第4期。在這兩次表述中，不變的是對公共外交國內(nèi)、國外維度的平衡兼顧，稍有變化的是公共外交國內(nèi)、國外維度的提及順序，這實(shí)際上也反映出公共外交國外維度內(nèi)涵在外交部系統(tǒng)中被重視程度得到了提高。此后，外交部系統(tǒng)在論述公共外交的內(nèi)涵時(shí)，基本上就是按照先論述國外維度再論述國內(nèi)維度的順序進(jìn)行。例如，2012年4月6日，外交部新聞司司長秦剛做客人民網(wǎng)強(qiáng)國論壇與網(wǎng)友在線交流中國公共外交問題時(shí)說：“就中國而言，公共外交是指由政府主導(dǎo)、社會(huì)各界普遍參與，借助傳播和交流等手段，向國外公眾介紹本國國情和政策理念，向國內(nèi)公眾介紹本國外交方針政策以及相關(guān)舉措”，“促進(jìn)中外的溝通交流和理解，讓國際社會(huì)了解一個(gè)真實(shí)的中國。同時(shí)，也要增進(jìn)國內(nèi)民眾對外交政策和外交工作的了解、認(rèn)同和支持，增進(jìn)中國人民和世界人民之間的友誼，不斷提升我國的國際影響力、感召力和親和力，維護(hù)和促進(jìn)國家的根本利益”。②《秦剛談公共外交》，http://fangtan.people.com.cn/GB/147553/241749/index.html，2012年4月6日。2012年12月31日，在中國公共外交協(xié)會(huì)成立大會(huì)上，前外交部長楊潔分析說：我們“通過各種渠道和平臺擴(kuò)大對外宣介，增進(jìn)國際社會(huì)對中國的了解，加強(qiáng)同國內(nèi)媒體和民眾溝通交流，汲取民意民智，拉近外交和民眾距離，爭取更多理解和支持”③《楊潔篪部長在中國公共外交協(xié)會(huì)成立大會(huì)上的講話》，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/zyjh_611308/t1002005.shtml，2012年12月31日。。他還分析道：“新形勢下，推進(jìn)公共外交和人文交流，就是要著力促進(jìn)中國與世界的相互認(rèn)知，深化中國同世界的關(guān)系，推動(dòng)中國與世界的良性互動(dòng)和共同發(fā)展。我們要全面介紹中國的和平發(fā)展道路、互利共贏的開放戰(zhàn)略和獨(dú)立自主的和平外交政策，將一個(gè)真實(shí)的中國展現(xiàn)給世界，積極引導(dǎo)國際社會(huì)樹立客觀全面的‘中國觀’。我們要積極向公眾介紹中國外交政策和外交工作，使公眾理性看待中國同外部世界的關(guān)系，理解和支持國家對外方針政策。”④《楊潔篪部長在中國公共外交協(xié)會(huì)成立大會(huì)上的講話》，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/zyjh_611308/t1002005.shtml，2012年12月31日。

近年來，自黨的十八大報(bào)告中平行地提出“公共外交”和“人文交流”以及“人大、政協(xié)、地方、民間團(tuán)體的對外交流”等概念以來，官方對“公共外交”內(nèi)涵的理解似乎開始向國外維度傾斜。外交部長王毅在致首屆中韓公共外交論壇的賀信中闡釋：“中國公共外交旨在向世界介紹、展示一個(gè)真實(shí)的當(dāng)代中國，推動(dòng)中華文明與世界其他文明的交流互鑒，增進(jìn)中國與各國人民之間的友好合作、相互了解與信任，推動(dòng)建設(shè)持久和平、共同繁榮的和諧世界。”⑤《王毅部長致首屆中韓公共外交論壇的賀信》，http://www.mfa.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1079841.shtml，2013年9月24日。

二、中國公共外交國內(nèi)維度

一般而言，在英美國家中，“公共外交”是就他國公眾這一客體而言的，將國內(nèi)公眾作為“公共外交”客體之一是新時(shí)期中國公共外交的一大特色。大致來說，中國公共外交國內(nèi)維度指，中國政府就對外政策議題向本國公眾開展解釋、說明，以爭取他們的理解、支持，同時(shí)，本國公眾也積極參與塑造中國對外政策決策過程的活動(dòng)。

以本國和某外國為例，這些活動(dòng)包括兩類共三種，如圖1所示。

圖1 中國公共外交的國內(nèi)維度

圖1一類是由本國政府指向本國公眾的活動(dòng)，這類活動(dòng)可區(qū)分為兩種：一種如箭頭①所示，指本國政府就對外政策問題向本國公眾開展解釋、說明，乃至對當(dāng)事者開展外交維權(quán)的活動(dòng)，屬于政府政治動(dòng)員和輿論引導(dǎo)的范疇，旨在爭取國內(nèi)民心支持本國對外政策；一種如箭頭③所示，它實(shí)際上也可歸入箭頭①所示之中，只不過區(qū)別在于，在箭頭③的方向中，本國政府對本國公眾開展的解釋、說明等活動(dòng)寓于政府間外交之中，在很大程度上具有間接性質(zhì)。因?yàn)?，與傳統(tǒng)的政府間外交不同，在外交對于公眾已不再神秘的當(dāng)今，各國政府在開展政府間外交前，大概會(huì)顧及到國內(nèi)外公眾可能會(huì)有的種種反應(yīng)，因而會(huì)詳盡評估、精心設(shè)計(jì)并審慎開展政府間外交；況且這種透明的政府間外交一般也不可避免會(huì)吸引不少國內(nèi)外公眾的關(guān)注，會(huì)影響到國內(nèi)外公眾的觀點(diǎn)、情緒，而且多會(huì)被媒體聚焦而得到廣泛傳播。此外，政府間也會(huì)就兩國外事報(bào)道問題，主動(dòng)加強(qiáng)新聞、輿論領(lǐng)域的磋商與合作。①《2012年度中俄外交部新聞司長磋商在京舉行》，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjdt_611265/sjxw_611273/t931895.shtml，2012年5月15日；《首輪中美外交部門新聞和公共外交磋商在京舉行》，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjdt_611265/sjxw_611273/t969117.shtml，2012年9月13日。因而，從政府間外交對本國公眾的積極影響的角度來看問題，如果單就本國政府的行為來說，箭頭③所示的方向可以歸為中國公共外交的國內(nèi)維度范疇，如果單就外國政府的行為而言，則箭頭③所示又可歸為外國政府公共外交國外維度的范疇了。上述箭頭①、③所示活動(dòng)的共同點(diǎn)在于，本國公眾都是公共外交的客體；而在箭頭②所示的活動(dòng)中，本國公眾則是公共外交的主體，它屬于第二類活動(dòng)。

在中國公共外交國內(nèi)維度的認(rèn)識上，過去過多強(qiáng)調(diào)了本國政府對本國公眾單向作用的一面，而忽視了本國公眾還有對本國政府發(fā)揮作用的一面。箭頭②所示的活動(dòng)也應(yīng)屬于公共外交國內(nèi)維度的范疇。就本國政府的對外政策過程來看，決策的科學(xué)化和民主化要求，政府要積極了解、掌握本國公眾的信息，滿足他們在對外政策議題上的參政訴求，積極應(yīng)對甚至是采納本國公眾的對外政策主張。而且，不管本國政府是要就對外政策和外交問題動(dòng)員、引導(dǎo)本國公眾，還是要有意識地要提高本國公眾參與國外維度的公共外交的意識和能力，還是要與外國政府競爭本國公眾的民心，這些都離不開對本國公眾的信息的了解和掌握。

中國公共外交國內(nèi)維度概念要涵蓋上述內(nèi)容，這反映了改革開放以來中國國內(nèi)社會(huì)與國家關(guān)系發(fā)生的深刻變化。

國內(nèi)公眾與對外政策、外交之間的關(guān)系可以看成是以下三種關(guān)系——公眾、公眾輿論與政治精英，公眾、公眾輿論與國家，社會(huì)與國家，自國內(nèi)領(lǐng)域向外交、國際政治、國際關(guān)系領(lǐng)域的延伸。如何理解國內(nèi)公眾與對外政策、外交之間的關(guān)系，在很大程度上取決于如何理解公眾、公眾輿論的特性。②余金城、崔卓：《約束還是操縱：試析公眾輿論的主體問題之爭》，《現(xiàn)代傳播》，2010年第5期?，F(xiàn)當(dāng)代西方的自由主義和現(xiàn)實(shí)主義兩大學(xué)術(shù)傳統(tǒng)在認(rèn)識公眾、公眾輿論的特性方面，前者強(qiáng)調(diào)了公眾和公眾輿論的理性特征，如英國人杰米里·邊沁③Jeremy Bentham，“A Plan For An Universal and Perpetual Peace，”The works of Jeremy Bentham，Vol.2，Edinburgh:William Tait，1843，P.553；Jeremy Bentham，“An Essay on Political Tactics，”The works of Jeremy Bentham，Vol.2，Edinburgh:William Tait，1843，PP.310-315.和密爾父子（詹姆斯·密爾、約翰·密爾）；后者則重點(diǎn)關(guān)注了公眾和公眾輿論的非理性特征，尤其是波動(dòng)、不穩(wěn)定的情緒性特征，如法國學(xué)者托克維爾、美國聯(lián)邦黨人漢密爾頓、杰出的政論家沃爾特·李普曼以及英國人格雷厄姆·沃拉斯。④［法］托克維爾：《論美國的民主》，董果良譯，北京：商務(wù)印書館，1991年版；［美］沃爾特·李普曼：《公眾輿論》，閻克文、江紅譯，上海：上海人民出版社，2002年版；［英］格雷厄姆·沃拉斯：《政治中的人性》，朱曾汶譯，北京：商務(wù)印書館，1995年版。根源于這些認(rèn)識，自由主義學(xué)者多強(qiáng)調(diào)公眾對政治精英的制約與影響，對國家政策的知情權(quán)、對國家政策決策過程的積極塑造，對國家政策執(zhí)行過程的監(jiān)督等，而現(xiàn)實(shí)主義學(xué)者多強(qiáng)調(diào)制造輿論、操縱和引導(dǎo)輿論，以爭取公眾對國家政策制定與執(zhí)行的政治支持。

將上述兩種觀點(diǎn)結(jié)合起來，由國內(nèi)領(lǐng)域引申到外交領(lǐng)域，公眾、公眾輿論與外交之間存在著如下的雙重關(guān)系：第一，公眾和公眾輿論對外交政策有積極塑造的一面；⑤A.Lawrence Lowell，Public Opinion and Popular Government，New York:Longmans Green and Co.，1913；Daniel Yankelovich，“Farewell to‘President Knows Best’，”Foreign Affairs 57，1979；W.R.Caspary，“The Mood Theory:A Study of Public Opinion and Foreign Policy，”American Political Science Review 64，1970；Ole R.Holsti，“Public Opinion and Foreign Policy:Challenges to the Almond-Lippmann Consensus Mersshon Series:Research Programs and Debates，”International Studies Quarterly，Vol.36，No.4，1992，PP.439-466.第二，外交政策的決策者，還有需要積極引導(dǎo)、調(diào)控公眾和公眾輿論的一面。⑥D(zhuǎn).A.Graber，Public Opinion，the President，and Foreign Policy:Four Case Studies from the Formative Years，New York:Holt，Rinehart and Winston，1968；B.C.Cohen，The Public’s impact on Foreign Policy，Boston:Little Brown，1973；T.A.Bailey，The Man in the Street:The Impact of American Public Opinion on Foreign Policy，New York:Macmillan，1948；Gabriel A.Almond，“Public Opinion and National Security Policy，”The Public Opinion Quarterly，Vol.20，No.2，1956.所以，上述關(guān)系表明，公眾既可作為主體來參與塑造對外政策決策和公共外交，又可作為客體成為政府爭取支持的對象。

改革開放以來，中國國家與社會(huì)關(guān)系發(fā)生的復(fù)雜變化延伸到外交領(lǐng)域，使國內(nèi)公眾與外交之間也展現(xiàn)出上述雙重關(guān)系模式。

首先，改革開放以來國內(nèi)政治體制在一定程度上因應(yīng)了國家與社會(huì)關(guān)系的變化，在外交、國際政治和國際關(guān)系領(lǐng)域，國內(nèi)公眾的信息分享、參與影響決策的主動(dòng)性功能在體制上得到了一定的保障。例如，中國高層領(lǐng)導(dǎo)人從提倡決策的科學(xué)化和民主化到倡導(dǎo)“執(zhí)政為民”、“以人為本”的新理念。“‘社會(huì)’這個(gè)過去受到忽略的對象，開始成為工作的中心和出發(fā)點(diǎn)。這是國家和社會(huì)關(guān)系之再塑造在對外關(guān)系領(lǐng)域的表現(xiàn)，也是中國社會(huì)進(jìn)步潛移默化折射到中國外交工作上?！雹偻跻葜郏骸鹅o悄悄的革命》，《世界知識》，2004年第7期。而且，公眾中的知識精英（專家、學(xué)者層面）開始有機(jī)會(huì)接觸中央高層，他們對外交決策的建議日益得到高層的重視。同時(shí)，外交為民的理念在外交實(shí)踐中得到具體的體現(xiàn)。從公眾外交處到公共外交辦公室，外交部通過采取包括開放外交檔案、舉辦外交部的開放日、讓外交部發(fā)言人制度化、外交官在線與民交流、開辦面對普通公眾的網(wǎng)站、微博等多種方式，讓外交走近公眾。所以，作為主體的公眾的外交知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)在體制上得到了一定程度的保障。

其次，在社會(huì)層面，伴隨著改革開放而來的是利益表達(dá)主體的多樣化，特別是在思想層面，中國政府對國內(nèi)多樣化社會(huì)思潮表達(dá)的控制日益松動(dòng)，加之新媒體技術(shù)快速發(fā)展帶來的信息傳播的便捷，思想解放的潮流激發(fā)了人們參政議政的熱情迸發(fā)。由此，國內(nèi)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、政治與得到孕育、發(fā)展的公民社會(huì)之間開始發(fā)生互動(dòng)，民意對包括外交、對外政策在內(nèi)的國家政治發(fā)展的影響日益增強(qiáng)。②王存剛：《當(dāng)今中國的外交政策：誰在制定？誰在影響？——基于國內(nèi)行為體的視角》，《外交評論》，2012年第2期；王軍：《網(wǎng)絡(luò)民族主義、市民社會(huì)與中國外交》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2010年第10期；蔣昌建、沈逸：《大眾傳媒與中國外交政策的制定》，《國際觀察》，2007年第1期；洪浚浩：《中國的網(wǎng)絡(luò)輿論:在國際關(guān)系領(lǐng)域與政府的互動(dòng)》，《當(dāng)代中國研究》，2007年第2期；齊建華：《影響中國外交決策的五大因素》，北京：中央編譯出版社，2010年版；郝雨凡、林：《中國外交決策開放與多元的社會(huì)因素分析》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007年版。中國對外政策決策和執(zhí)行的環(huán)境更加復(fù)雜。其中，特別值得關(guān)注的是，近年來，從迎來了崛起輝煌的、作為中國發(fā)展的偉大動(dòng)力之一的民族主義自豪感中，日益變異出某種具有相當(dāng)?shù)姆抢硇蕴卣鞯臉O端民族主義情緒。事關(guān)歷史認(rèn)知心理的危機(jī)事件、事關(guān)國家現(xiàn)實(shí)利益的危機(jī)事件是引起當(dāng)代中國極端民族主義情緒爆發(fā)的兩類主要原因。③余金城：《國際危機(jī)事件與中國公眾輿論方向》，《觀察與思考》，2012年第5期。這種極端的民族主義情緒，在社會(huì)公眾的群體中擁有很強(qiáng)的感染力，對于國家的對外戰(zhàn)略可能會(huì)產(chǎn)生有害的效應(yīng)，中國政府對此應(yīng)該有充分的防范意識、引導(dǎo)才能和制約手段，防止民族主義情緒的過度膨脹造成對外戰(zhàn)略目標(biāo)和相關(guān)努力過度伸展，從而損害中國在當(dāng)前和未來世界政治中的安全和健康的發(fā)展。

結(jié)合西方的學(xué)理解釋和改革開放以來中國國內(nèi)社會(huì)與國家關(guān)系的深刻變化，中國公共外交國內(nèi)維度的具體內(nèi)容大致有兩個(gè)方面：第一，作為主體的中國公眾對中國外交的知情權(quán)、決策的參與權(quán)、對外交政策執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)，這些既體現(xiàn)在政府對公眾實(shí)現(xiàn)上述權(quán)利給予保障的制度性建設(shè)方面，也體現(xiàn)在權(quán)利主體的積極、合理行使權(quán)利的方面；第二，中國政府為順利制定與執(zhí)行對外政策、開展對外交往而采取的對中國公眾輿論的積極開發(fā)、動(dòng)員、引導(dǎo)、調(diào)控等復(fù)雜的管理，包括“外交為民”的海外維權(quán)等措施。

三、中國公共外交國外維度

不少國內(nèi)學(xué)者盡管在將國內(nèi)公眾作為中國公共外交的客體之一的認(rèn)識上持謹(jǐn)慎的態(tài)度，但是，他們在將國外公眾作為公共外交的客體的認(rèn)識上基本沒有異議。寬泛地說，中國公共外交的國外維度主要指，這種以本國政府或本國公眾行為體（如企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、NGO組織甚至個(gè)人等，他們在很多情況下可能有政府支持的背景）為主體，以外國政府或外國公眾為客體，通過信息交流、溝通等多樣化手段，影響外國政府或使國外公眾樹立對本國的良好形象，爭取他們理解和支持本國的外交政策，增進(jìn)本國國家利益的活動(dòng)。這個(gè)定義雖然將政府間外交也納入了公共外交的范疇，但需要提前說明一點(diǎn)的是，這里所說的政府間外交并非傳統(tǒng)意義上的政府間外交，下文還要進(jìn)一步說明。

以本國和某外國為例，中國公共外交的國外維度涵蓋的活動(dòng)如圖2所示。

圖2 中國公共外交的國外維度

中國公共外交的國外維度主要包括三個(gè)方面：1.如箭頭①、②所示，由本國政府或公眾針對外國公眾的活動(dòng)；2.如箭頭③所示，由本國公眾針對外國政府開展的活動(dòng)；3.如箭頭④所示，本國政府對外國公眾開展的解釋、說明等活動(dòng)寓于政府間外交之中，具有間接性質(zhì)。箭頭①、②、③所示的活動(dòng)歸屬公共外交的國外維度，這些內(nèi)容已有不少學(xué)者有過專門的論述，盡管也有些學(xué)者并不認(rèn)同箭頭②、③這種以本國公眾為主體的活動(dòng)。箭頭④所示的活動(dòng)目前還沒有多少人贊同，但已引起部分學(xué)者的關(guān)注。①周鑫宇：《蛋糕里的公共外交》，《世界知識》，2013年第9期。對這一歸屬的理解可以參見本文對“圖1中國公共外交的國內(nèi)維度”箭頭③的詳細(xì)闡釋。主要原因在于，當(dāng)今各國政府在外交領(lǐng)域不僅幾無可能完全撇清公眾因素的影響，而且還會(huì)積極主動(dòng)考慮、吸納這些影響，以致國內(nèi)外公眾的訴求與影響已經(jīng)深深滲入政府間外交的過程之中，而使其大不同于傳統(tǒng)的政府間外交。因此，從政府間外交對外國公眾積極影響的角度來看問題，如果單就本國政府的行為來說，箭頭④所示的方向可以歸為中國公共外交的國外維度范疇，如果單就外國政府的行為而言，則箭頭④所示又可歸為外國政府公共外交的國內(nèi)維度范疇了。

新中國成立后至改革開放前，中國積極開展的國外維度的公共外交通過如人民外交、民間外交和對外宣傳等多種方式展現(xiàn)出來，②李永輝、張穎主編：《周恩來公共外交訪談錄》，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2013年版；盧樹民：《人民：官方外交與民間外交的共同落腳點(diǎn)——外交學(xué)會(huì)副會(huì)長盧樹民接受〈公共外交季刊〉專訪》，《外交》，2012年第104期。盡管學(xué)者中對此的認(rèn)識還存在一定的分歧。③唐小松：《中國公共外交的發(fā)展及其體系構(gòu)建》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2006年第2期；［日］金子將史、北野充主編：《公共外交：輿論時(shí)代的外交戰(zhàn)略》，《公共外交》翻譯組譯，北京：外語教學(xué)與研究出版社，2010年版，第11頁；韓光明：《公共外交與民間外交的特點(diǎn)分析》，《公共外交季刊》，2013年第13期。其中，此時(shí)的對外宣傳工作，如在《人民日報(bào)》等媒體上發(fā)表社論、中國政府的聲明、領(lǐng)導(dǎo)人的講話等，既有對外影響外國公眾，向他們闡明中國政府外交政策的動(dòng)機(jī)，也有對內(nèi)向中國民眾解釋國家對外政策的作用。但是，由于中國主要領(lǐng)導(dǎo)人持有這么一種觀念：“帝國主義是外強(qiáng)中干的，因?yàn)樗鼪]有人民的支持”④《毛主席在中央人民政府委員會(huì)第八次會(huì)議上的講話》，《世界知識》，1950年第3期。，這就使他們在外國的政府和外國國內(nèi)社會(huì)關(guān)系的認(rèn)識上，采取了二分法的思維模式，較為簡單地將西方政府與其人民對立起來，分別對待。這既低估了西方敵對國家對其國內(nèi)社會(huì)公眾進(jìn)行政治動(dòng)員的能力，又忽略了西方國家公眾對其國家、政府的較高的政治認(rèn)同度。這么一種觀念的存在，使中國在開展對外宣傳活動(dòng)時(shí)難以用西方國家公眾可以聽得懂的話語，對他們開展有效的外向性公共外交活動(dòng)。然而，意識形態(tài)上的重大分歧往往無法超越由地緣政治決定的國家利益，因而，此時(shí)的公共外交有時(shí)也能獲得開拓性進(jìn)展。中國對美日等西方國家開展的“乒乓外交”、“熊貓外交”就是兩個(gè)成功的案例。

改革開放之后，尤其是90年代中期以來，特別是進(jìn)入21世紀(jì)后，中國與世界的互動(dòng)日益頻繁起來。一方面，國外誤判中國戰(zhàn)略發(fā)展方向的聲音、誤解中國特色政治制度價(jià)值和國內(nèi)發(fā)展政策的指責(zé)，嚴(yán)重干擾了中國的發(fā)展，公共外交國外維度面臨的挑戰(zhàn)形勢非常嚴(yán)峻。另一方面，中國的文化、藝術(shù)開始在國際上大放異彩，中國改革開放的成就也日益吸引國際社會(huì)的關(guān)注，中國公眾參與“引進(jìn)來”、“走出去”戰(zhàn)略的程度日益加深，國外維度的公共外交有了更多可資利用的資源、手段。因而，充分發(fā)掘和利用現(xiàn)有的公共外交資源、手段，針對國外公眾，就中國的戰(zhàn)略發(fā)展方向議題，開展增信釋疑的工作，同時(shí)，有鑒于國外的各種指責(zé)，通過各個(gè)層面信息的傳播與交流，建構(gòu)魅力中國的形象，都顯得非常必要。

結(jié)語：國內(nèi)外維度的關(guān)系

在大眾政治時(shí)代，隨著信息技術(shù)的進(jìn)步及其在全球的拓展，公眾獲取國內(nèi)外信息日益便捷；經(jīng)濟(jì)全球化、政治民主化、國際合作領(lǐng)域的擴(kuò)展，一國內(nèi)政與外交的界限難以截然分清，即使是政府間外交也會(huì)在越來越多的成分上顧及國內(nèi)外公眾的反應(yīng)。公共外交國內(nèi)維度與國外維度間的關(guān)聯(lián)性在加強(qiáng)，但是，與此同時(shí)，本國公眾和本國政府在參與國內(nèi)外維度的公共外交時(shí)也面臨著一些難以克服的政治—文化困境。

中國公共外交維度的主客體關(guān)系、類型與目標(biāo)以表1總結(jié)如下：

表1 中國公共外交的維度

仔細(xì)觀察表1，中國公共外交國內(nèi)外維度間存在下列關(guān)系：1.在本國政府與本國公眾處于互動(dòng)狀態(tài)下的本國公眾，參與國外維度公共外交，積極影響外國公眾形成良好的中國國家形象，并借由外國公眾參與該國政策決策過程的渠道，或者由本國公眾作用于外國政府的辦法，進(jìn)而塑造外國政府的對華政策。本國政府與本國公眾在國內(nèi)維度中互動(dòng)的增加無疑有助于提高本國公眾參與國外維度公共外交的意識和能力（美國學(xué)者約瑟夫·奈一直認(rèn)為，導(dǎo)致中國軟實(shí)力微弱的一個(gè)主要原因就在于中國市民社會(huì)的人才沒能充分釋放出來①Joseph s.Nye，“What China and Russia Don’t Get About Soft Power:Beijing and Moscow are trying their hands at attraction，and failing-miserably”，http://www.foreignpolicy.com/articles/2013/04/29/what_china_and_russia_don_t_get_about_soft_power，April 29，2013.）。然而，新中國成立后至改革開放前，在國內(nèi)維度方面，政府的聲音與社會(huì)的聲音具有同質(zhì)性特點(diǎn)，中國政府與社會(huì)高度統(tǒng)一，“根本不存在相對于國家而獨(dú)立的社會(huì)公共領(lǐng)域和私人空間”②任遠(yuǎn)：《國內(nèi)輿論與中國公眾外交：“國家—社會(huì)”的研究視角》，博士學(xué)位論文，外交學(xué)院，2009年。，國家領(lǐng)導(dǎo)人控制了對外政策的話語權(quán)，社會(huì)個(gè)體成員則處于單向過度的政治動(dòng)員之中。我國的人民外交、民間外交基本反映了本國政府——國家領(lǐng)導(dǎo)人的聲音。改革開放以來，中國國內(nèi)社會(huì)與國家關(guān)系發(fā)生了深刻的變化，二者之間的雙向互動(dòng)性加強(qiáng)：中國公眾既在一定程度上影響了本國政府對外政策的決策過程和外交活動(dòng)，本國政府也在對外政策領(lǐng)域?qū)Ρ緡婇_展了動(dòng)員、引導(dǎo)、解釋、說明的努力。因而，中國公眾參與國外維度公共外交的意識與能力都得到了增強(qiáng)，在緩解因國外針對中國內(nèi)政外交問題的指責(zé)而開展的增信釋疑和建構(gòu)魅力中國的活動(dòng)中，可以發(fā)揮包括構(gòu)建、夯實(shí)中國與外國國家關(guān)系的社會(huì)基礎(chǔ)在內(nèi)的重要作用。

2.在本國政府與本國公眾處于互動(dòng)狀態(tài)下的本國政府，參與國外維度的公共外交，積極塑造國外公眾的中國觀。也就是說，中國政府既要面對本國公眾又要面對外國公眾：既要說服、引導(dǎo)本國公眾，贏得本國公眾的支持，組織、支持本國各種社會(huì)性渠道參與國外維度的公共外交，又要針對國外不同國家公眾的不同群體或個(gè)人采取有差異性的爭取策略（蓋洛普的一項(xiàng)調(diào)查顯示，在美國人中，18-34歲的年輕人較35歲以上的年輕人對中國的態(tài)度更友好，達(dá)到54%；而關(guān)注中國新聞的人比不關(guān)注的人，更不喜歡中國，也達(dá)到54%；③參見Cynthia English，“Americans，Opinion Leaders See U.S.-China Ties as Friendly，”http://www.gallup.com/poll/152618/Americans-Opinion-Leaders-China-Ties-Friendly.aspx，F(xiàn)ebruary 14，2012.比較而言，中國在非西方國家的吸引力要大大強(qiáng)于在歐美西方國家④Julie Ray，“China’s Leadership Better Regarded Outside the West:Approval in Asia，Middle East nearly twice as high as in Europe，the Americas，”http://www.gallup.com/poll/106858/Chinas-Leadership-Better-Regarded-Outside-West.aspx，April 29，2008.），并在促成兩國形成適宜的公共外交行為模式中積極發(fā)揮作用，以爭取國外民心。同理，中國政府對本國公眾開展的國內(nèi)維度的解釋、說明活動(dòng)，有助于國外維度公共外交的開展，因?yàn)椋@其中的不少公眾將作為國內(nèi)社會(huì)性力量參與到由中國政府支持的國外維度的公眾外交中去。

3.由于本國公眾要同時(shí)面對本國政府、外國政府或公眾，而國內(nèi)、國外的政治—文化氛圍差異很大，因而同時(shí)參與公共外交國內(nèi)外維度活動(dòng)的本國公眾，一般會(huì)遇到兩種政治—文化價(jià)值、理念的沖突。同理，本國政府在與國內(nèi)外公眾分別打交道，開展國內(nèi)外維度的公共外交時(shí)，也會(huì)遇到兩種政治—文化價(jià)值、理念沖突的問題：國內(nèi)外公眾分別處于不同政治—文化理念的熏陶之中，因而，這時(shí)，本國政府既可能會(huì)遇到用同一種國內(nèi)政治—文化語言應(yīng)對國內(nèi)外不同的對象開展解釋、說明的困境，還會(huì)遇到兩種不同的政治—文化價(jià)值、理念針對國內(nèi)外公眾同時(shí)展開競爭的局面。所以，研究如何占據(jù)政治—文化價(jià)值、理念的道德高度之道，對于破解中國國內(nèi)外維度的公共外交面臨的政治—文化困境難題，提升中國的軟實(shí)力，非常急迫，也具有重大的戰(zhàn)略價(jià)值。

責(zé)任編輯：孫艷蘭

*本文系教育部人文社科基金青年項(xiàng)目“中國對外政策中的國內(nèi)輿論引導(dǎo)機(jī)制研究”（11YJCZH219）的階段性成果。

作者余金城，男，北京工商大學(xué)馬克思主義學(xué)院教師，政治學(xué)博士（北京 100048）。