譚 雪，石 磊*，馬 中，張象樞，陸根法（.中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 0087；.南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院污染控制與資源化研究國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江蘇 南京 003）

基于污水處理廠運(yùn)營(yíng)成本的污水處理費(fèi)制度分析
——基于全國(guó)227個(gè)污水處理廠樣本估算

譚 雪1，石 磊1*，馬 中1，張象樞1，陸根法2（1.中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100872；2.南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院污染控制與資源化研究國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江蘇 南京 210023）

通過(guò)選取全國(guó)東、中、西部227個(gè)污水處理廠為樣本，估算這些樣本的運(yùn)營(yíng)成本及其結(jié)構(gòu)，分析其地區(qū)差異與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系.結(jié)果顯示樣本平均運(yùn)營(yíng)成本為1.38元/t，并且通過(guò)與污水處理廠所在地的污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)比較，判斷當(dāng)前我國(guó)大部分地區(qū)征收的污水處理費(fèi)只覆蓋污水處理廠的運(yùn)行成本，并未覆蓋我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理廠的全部運(yùn)營(yíng)成本.運(yùn)用成本收益分析研究污水處理廠運(yùn)行狀況，結(jié)果顯示227個(gè)樣本的平均單位污水處理費(fèi)收入為0.80元/t，平均治理污水的單位收益為3.24元/t，平均單位盈利水平為2.09元/t，政策補(bǔ)貼成為污水處理廠主要收入.進(jìn)一步探索污水處理費(fèi)制度的不足，并以此提出我國(guó)污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)基于科學(xué)的排放標(biāo)準(zhǔn)下的污水處理廠的運(yùn)營(yíng)成本而制定，堅(jiān)持污染者付費(fèi)原則和因地制宜原則.

污水處理費(fèi)；污水處理廠；運(yùn)營(yíng)成本；成本收益分析

2015年，《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知（發(fā)改委2015）》（下文簡(jiǎn)稱《通知》）中規(guī)定我國(guó)污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)將上調(diào)，至2016年底居民價(jià)格應(yīng)不低于0.95元/t，非居民價(jià)格應(yīng)不低于1.4元/t.《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例（國(guó)務(wù)院2013）》第三十三條規(guī)定:“污水處理費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于城鎮(zhèn)污水處理廠正常運(yùn)營(yíng)的成本.因特殊原因，收取的污水處理費(fèi)不足以支付城鎮(zhèn)污水處理廠正常運(yùn)營(yíng)的成本的，地方人民政府給予補(bǔ)貼”.《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法（財(cái)稅［2014］151號(hào)）》規(guī)定污水處理費(fèi)應(yīng)覆蓋污水處理廠正常運(yùn)營(yíng)和污泥處理處置成本，但是并沒有清晰界定該運(yùn)營(yíng)成本是否包含污水處理廠及管網(wǎng)的建設(shè)成本（或折舊）.對(duì)城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)營(yíng)成本規(guī)定模糊，污水處理費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)就可能不能完全覆蓋城鎮(zhèn)污水處理廠進(jìn)行治理的全部成本.當(dāng)所征收上來(lái)的污水處理費(fèi)不能滿足污水處理廠達(dá)標(biāo)處理的全部需要時(shí)，或者需要財(cái)政補(bǔ)貼，或者污水處理廠的處理水平下降，都將影響污水處理費(fèi)制度的實(shí)施和效果.

污水處理費(fèi)的制定和征收應(yīng)當(dāng)基于污水處理廠的運(yùn)營(yíng)成本而制定，因此，對(duì)于污水處理費(fèi)的研究應(yīng)當(dāng)以污水處理廠的運(yùn)營(yíng)成本的估算為前提.美國(guó)國(guó)家科學(xué)院（USNAS）［1］曾將十種不同類型的污水處理系統(tǒng)的出水濃度進(jìn)行平均化處理，估算污水處理廠的運(yùn)行與維護(hù)成本.周斌［2］通過(guò)比較華東地區(qū)污水處理廠的不同工藝所需成本，指出污泥運(yùn)行成本在核算中不能被忽略，并且目前華東地區(qū)執(zhí)行的污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)不能覆蓋不含折舊的污水處理廠的實(shí)際成本.褚俊英等［3］對(duì)我國(guó)81個(gè)污水處理廠的運(yùn)行情況和生產(chǎn)效率進(jìn)行了對(duì)比分析.同樣是基于DEA方法.田學(xué)跟［4］對(duì)此進(jìn)行了擴(kuò)展.通過(guò)構(gòu)建基于DEA方法的污水處理定價(jià)模型.將污水處理成本與定價(jià)聯(lián)系起來(lái).并從理論上進(jìn)行討論.原培勝［5］分析了城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行成本的概念和構(gòu)成，并結(jié)合實(shí)際工程經(jīng)驗(yàn)對(duì)假定的一個(gè)污水處理廠的成本進(jìn)行測(cè)算，提出降低運(yùn)行成本的相關(guān)建議.王佳偉等［6］以化學(xué)需氧量和氨氮為例分析了12家污水處理廠的運(yùn)行成本.於方等［7］運(yùn)用全國(guó)第一次污染普查數(shù)據(jù)對(duì)我國(guó)東、中、西部地區(qū)的污水處理廠的運(yùn)行成本進(jìn)行估算，并根據(jù)地域和排放量設(shè)計(jì)污水處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn).一些學(xué)者從技術(shù)的角度給出計(jì)算公式和技術(shù)流程［8-12］，研究在既定標(biāo)準(zhǔn)條件下的工藝改進(jìn)實(shí)現(xiàn)成本最小化管理；或從城市規(guī)劃角度［13-16］，分析污水處理與城市排水可持續(xù)化管理.

以上研究多是分析特定區(qū)域或少量污水處理廠情況，在估算污水處理廠的成本時(shí)鮮有考慮建設(shè)成本，且較少將污水處理廠的運(yùn)營(yíng)成本和污水處理費(fèi)關(guān)聯(lián)分析.因此，本文選取全國(guó)227個(gè)污水處理廠作為樣本，首先進(jìn)行運(yùn)營(yíng)成本估算，再通過(guò)估算結(jié)果與當(dāng)?shù)匚鬯幚碣M(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比進(jìn)行初步判斷，進(jìn)一步分析對(duì)污水處理廠的運(yùn)行狀況進(jìn)行分析，尋找污水處理費(fèi)制度存在的問題并據(jù)此提出相應(yīng)建議，旨在對(duì)污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的改進(jìn)和相關(guān)政策制度的完善提供有力的量化依據(jù).

1 研究方法

1.1 基于污水處理廠運(yùn)營(yíng)成本的污水處理費(fèi)分析框架

《中華人民共和國(guó)水污染防治法》、《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》、《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》等法律法規(guī)對(duì)我國(guó)污水處理費(fèi)制度的征收目的、征收主體、征收依據(jù)、實(shí)施管理等做出了相應(yīng)規(guī)定.依據(jù)《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》中定義污水處理費(fèi)“是由排水單位和個(gè)人繳納并專項(xiàng)用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行和污泥處理處置的資金”，《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》中的規(guī)定“污水處理費(fèi)應(yīng)當(dāng)納入地方財(cái)政預(yù)算管理，專項(xiàng)用于城鎮(zhèn)污水處理廠的建設(shè)、運(yùn)行和污泥處理處置”，本文將污水處理廠的運(yùn)營(yíng)成本界定為包含污水處理廠的建設(shè)成本和運(yùn)行成本，其中運(yùn)行成本包括污水運(yùn)行成本和污泥處置成本.基于污水處理廠運(yùn)營(yíng)成本的污水處理費(fèi)框架體系如圖1.

圖1 基于污水處理廠運(yùn)營(yíng)成本的污水處理費(fèi)分析框架體系Fig.1 Analytical framework of sewage treatment charge based on operating cost of sewage treatment plant

一方面，居民和工業(yè)企業(yè)等向污水處理廠所排放的污水水質(zhì)決定了污水處理廠的進(jìn)水水質(zhì)，也決定了污水處理廠的污水處理量和運(yùn)轉(zhuǎn)負(fù)荷，這些都直接影響著污水處理廠的運(yùn)營(yíng)成本，尤其是運(yùn)行成本.另一方面，污水處理廠的排水水質(zhì)影響著排入水體的水環(huán)境狀況.我國(guó)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)自然水體水質(zhì)設(shè)定，基于水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)制定污水排放標(biāo)準(zhǔn)，這決定了污水處理廠執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)，也影響著污水處理廠的運(yùn)營(yíng)成本.污水處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)基于污水處理廠的運(yùn)營(yíng)成本制定，并對(duì)所有向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排放污水的主體征收，對(duì)征收行為進(jìn)行管理和監(jiān)督，用于保障污水處理廠的正常運(yùn)營(yíng)，最終目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)水環(huán)境保護(hù).

1.2 數(shù)據(jù)來(lái)源及指標(biāo)選取

根據(jù)數(shù)據(jù)可得性和有效性原則，按照東、中、西地區(qū)污水處理廠分布密度選取全國(guó)227個(gè)污水處理廠樣本，其中，東部地區(qū)128個(gè)，中部地區(qū)62個(gè)，西部地區(qū)37個(gè)，如圖2.這些污水處理廠中，88個(gè)出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)，127個(gè)出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)，11個(gè)出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，1個(gè)出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行三級(jí)標(biāo)準(zhǔn).

圖2 研究區(qū)范圍與樣本分布Fig. 2 Spatial scale and sample distribution

樣本分析數(shù)據(jù)來(lái)源于《城鎮(zhèn)排水統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)統(tǒng)計(jì)年報(bào)》、《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》和實(shí)際調(diào)研所得.指標(biāo)包括:污水處理廠出水執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、污水年處理總量、污水年運(yùn)行總費(fèi)用、污泥年運(yùn)行總費(fèi)用、固定資產(chǎn)總額、城市維護(hù)建設(shè)資金支出（排水）等，數(shù)據(jù)值為2013年年度數(shù)據(jù). 由于每個(gè)樣本所獲財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)據(jù)無(wú)法得到，本文采用所在地的城市維護(hù)建設(shè)資金（財(cái)政性資金）支出中的排水支出與當(dāng)?shù)毓参鬯幚韽S處理污水總量的比值進(jìn)行代替.污水處理廠所在地的污水處理費(fèi)相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于《城鎮(zhèn)排水統(tǒng)計(jì)年鑒》、地方《污水處理費(fèi)管理辦法》和所在地財(cái)政局、發(fā)改委網(wǎng)站公開數(shù)據(jù).此外，在污水處理廠上報(bào)的相關(guān)運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)中，并未包含污水管網(wǎng)折舊成本，且部分地方的污水管網(wǎng)由于建設(shè)時(shí)間較長(zhǎng)已全部折舊，因此本文計(jì)算的污水處理廠的運(yùn)營(yíng)成本未能包含管網(wǎng)設(shè)施的折舊.

1.3 研究方法

本文采用定性分析與定量分析相結(jié)合的方式進(jìn)行研究，前者主要是用于政策和制度分析，后者主要用于案例分析.本文運(yùn)用成本-收益模型分析污水處理廠的運(yùn)營(yíng)情況，構(gòu)建污水處理廠的成本-收益函數(shù)如公式（1）.

式中:Li為污水處理廠的利潤(rùn)函數(shù)，Ri（p1，p2，s）為污水處理廠的收入函數(shù)；Ci（Ii， qw， cw， ws）為污水處理廠的成本函數(shù).參照基本的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，根據(jù)污水處理廠的成本構(gòu)成，確定在既定的排放標(biāo)準(zhǔn)下的單位運(yùn)營(yíng)成本，模型如公式（2）所示.

式中:I1為城鎮(zhèn)污水處理廠的固定資產(chǎn)投資；βi為污水處理廠的基本折舊率，以污水處理廠固定資產(chǎn)的折舊年限為20a、固定資產(chǎn)凈殘值率4%［13，17］計(jì)算得到污水處理廠的固定資產(chǎn)投資基本折舊率為4.8%；Cw為城鎮(zhèn)污水處理廠的污水年運(yùn)行總費(fèi)用，包括人員費(fèi)用、原材料費(fèi)用、水電費(fèi)用、維護(hù)費(fèi)及管理費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)等；qw為污水年處理總量，Cw/qw比值表示單位污水的運(yùn)行成本；Cs為污泥年運(yùn)行總費(fèi)用，Cs/qw比值表示單位污水的污泥處理成本.

污水處理廠治理污水的收益主要來(lái)源于污水處理費(fèi)（居民、非居民）與財(cái)政補(bǔ)貼兩部分.其中，財(cái)政補(bǔ)貼是指國(guó)家財(cái)政為了實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)目標(biāo)，而向單位或個(gè)人提供的一種轉(zhuǎn)移性支付方式，污水治理的公共財(cái)政資金主要是來(lái)源于轉(zhuǎn)移支付給污水處理廠的城鎮(zhèn)排水財(cái)政支出.構(gòu)建污水處理廠的單位收益函數(shù)如公式（3）.

式中:α為城鎮(zhèn)居民向污水處理廠排放污水占所有排水的比例；p1為污水處理廠所在地的居民污水處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，p2為污水處理廠所在地的非居民污水處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，αqwp1表示污水處理廠所獲得的城鎮(zhèn)居民污水處理費(fèi)收入，同理，（1-α）qwp2表示污水處理廠所獲得的非居民污水處理費(fèi)收入；S表示污水處理廠所獲的財(cái)政補(bǔ)貼總額.

2 結(jié)果與討論

2.1 運(yùn)營(yíng)成本計(jì)算結(jié)果

通過(guò)計(jì)算，2013年我國(guó)227個(gè)樣本的單位運(yùn)營(yíng)成本在0.51～3.01元/t之間，平均運(yùn)營(yíng)成本為1.38元/t，平均建設(shè)成本為0.37元/t，平均污水運(yùn)行成本為0.81元/t，平均污泥處理成本為0.20元/t.

根據(jù)《2013中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)》，截至2013年底，我國(guó)已建成污水處理設(shè)施5364座，污水處理能力1.66m3/d，年污水實(shí)際處理量為456.1億t，全年運(yùn)行費(fèi)用393.5億元，污水處理廠累計(jì)完成投資3868.2億元，固定資產(chǎn)凈殘值率4%，折舊率為4.8%，年折舊178.2億元.城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施全年運(yùn)行成本為393.5億元，建設(shè)成本為178.2億元，那么全國(guó)城鎮(zhèn)污水治理的總成本約為571.7億元.由此估算，我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的單位運(yùn)營(yíng)成本為1.25元/t，略低于227個(gè)樣本計(jì)算結(jié)果1.38元/t，但仍遠(yuǎn)高于樣本地區(qū)平均污水處理費(fèi)0.76元/t（居民）和0.98元/t（非居民）；全國(guó)污水處理設(shè)施的單位運(yùn)行成本約為0.86元/t.

2.2 地區(qū)對(duì)比分析

區(qū)域間污水處理廠的運(yùn)營(yíng)成本估算結(jié)果顯示（表1），不同地區(qū)的污水處理廠的治理成本不同，西部地區(qū)的平均運(yùn)營(yíng)成本最高，東部地區(qū)其次，中部地區(qū)平均治理成本最低，這與其他學(xué)者的研究結(jié)果相一致［7］.西部地區(qū)的相對(duì)較高的運(yùn)營(yíng)成本可能源于其地理地質(zhì)原因?qū)е陆ㄔO(shè)成本增加，東部地區(qū)和中部地區(qū)的地理地質(zhì)差距不大，但是東部地區(qū)的資源利用成本相對(duì)較高，例如建設(shè)用地、勞動(dòng)力、材料成本等，因此東部地區(qū)的成本較中部更高.

表1 東、中、西地區(qū)污水處理廠運(yùn)營(yíng)成本Table 1 Sewage treatment plants' operating cost in the eastern， central and western regions

東部和中部地區(qū)樣本的計(jì)算結(jié)果顯示，隨著執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的趨嚴(yán)，運(yùn)營(yíng)成本逐漸遞增，這符合一般現(xiàn)實(shí).但是在西部地區(qū)樣本的計(jì)算結(jié)果卻沒有出現(xiàn)這種現(xiàn)象，這可能是由于樣本選取地理原因造成的，因?yàn)閳?zhí)行一級(jí)A的4個(gè)樣本位于云南省昆明市，水資源較為富集，而西部其他樣本位于內(nèi)陸干旱地區(qū)，自然地理?xiàng)l件更為嚴(yán)峻，污水處理量更少，因此污水處理廠的單位運(yùn)營(yíng)成本更高.

2.3 不同標(biāo)準(zhǔn)下的運(yùn)營(yíng)成本分析

按照?qǐng)?zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不同整理計(jì)算結(jié)果，見圖3.執(zhí)行一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)的污水處理廠的平均運(yùn)營(yíng)成本是1.50元/t，執(zhí)行一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)的污水處理廠的平均運(yùn)營(yíng)成本是1.31元/t，執(zhí)行二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的污水處理廠的平均運(yùn)營(yíng)成本是1.25元/t，執(zhí)行三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的污水處理廠的平均運(yùn)營(yíng)成本是0.75元/t.

基于樣本計(jì)算結(jié)果可見，依不同執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的樣本之間的運(yùn)營(yíng)成本趨勢(shì)線隨著標(biāo)準(zhǔn)的趨嚴(yán)呈現(xiàn)陡峭-緩慢-再陡峭的上升趨勢(shì)，這些樣本的運(yùn)行趨勢(shì)線（包含污泥處置成本）也呈現(xiàn)同趨勢(shì)，但是它們的建設(shè)成本趨勢(shì)線卻非常平穩(wěn)略有增長(zhǎng).原因在于，不論污水處理廠執(zhí)行何種標(biāo)準(zhǔn)，其固定資本占建設(shè)成本的比例非常大，建設(shè)成本中的差別主要體現(xiàn)在設(shè)備設(shè)施的投資上，因此表現(xiàn)為建設(shè)成本的差別并不明顯.而執(zhí)行不同的處理標(biāo)準(zhǔn)，污水處理廠需要投入的人力、動(dòng)力、藥劑等不同，當(dāng)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)提升到一個(gè)水平點(diǎn)時(shí)，甚至需要污水處理廠更新技術(shù)，甚至更換處理工藝，造成運(yùn)行成本的大幅度提升.即使此次樣本為截面數(shù)據(jù)，也可以看出，執(zhí)行三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的污水處理廠技術(shù)要求和處理能力較低，其運(yùn)營(yíng)成本在樣本中最低；當(dāng)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，對(duì)比三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)需要更嚴(yán)的處理能力和技術(shù)設(shè)備條件，其運(yùn)行成本比執(zhí)行三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)行成本和建設(shè)成本高很多；二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)是現(xiàn)階段我國(guó)污水處理廠比較普遍的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，二者的運(yùn)營(yíng)成本差距不大，后者運(yùn)營(yíng)成本略高于前者，可能因?yàn)榧夹g(shù)的普及化和建設(shè)的規(guī)?；?；一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)需要更多的人力物力的投入，而且當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格的時(shí)候，需要污水處理廠的處理能力和技術(shù)水平大幅度提升，因此運(yùn)營(yíng)成本有大幅度增加的趨勢(shì)，這也符合污染物治理的邊際成本遞增規(guī)律.

圖3 污水處理廠執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)及運(yùn)營(yíng)成本Fig.3 Relationship between sewage treatment plants' operating cost and discharge standard

2.4 運(yùn)營(yíng)成本與污水處理費(fèi)比較

通過(guò)比較污水處理廠的運(yùn)營(yíng)成本與其所在地的污水處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，約85.5%的樣本的運(yùn)營(yíng)成本高于所在地的居民標(biāo)準(zhǔn)，約66.5%的樣本的運(yùn)營(yíng)成本高于所在地的工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（部分地區(qū)為非居民污水處理費(fèi)）.就運(yùn)行成本（包括污泥處置成本）來(lái)說(shuō)，約55.2%的樣本高于所在地的居民標(biāo)準(zhǔn)，約39.5%的樣本高于所在地的工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如圖4.

圖4 樣本成本與所在地的污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)比較Fig.4 Comparison of samples' cost and the local sewage treatment charge standard

現(xiàn)在大多數(shù)地方污水處理費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)只能涵蓋污水處理廠的部分運(yùn)營(yíng)成本，遠(yuǎn)不足以支付城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行和建設(shè)的全部成本，這可能造成兩方面的后果:社會(huì)為工業(yè)企業(yè)支付成本，或者降低運(yùn)營(yíng)頻率或處理水平.

一方面，居民用水排水具有一定的公共屬性，為了維持污水處理廠的正常運(yùn)營(yíng)，國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼居民排水屬于公共服務(wù)職能，在收費(fèi)不足時(shí)由財(cái)政補(bǔ)貼是合理的；但是，就樣本分析而言，還有約三分之二的污水處理廠所在地的工業(yè)污水處理費(fèi)低于其運(yùn)營(yíng)成本，如果這一部分由政府來(lái)補(bǔ)貼，那么本應(yīng)由工業(yè)企業(yè)來(lái)承擔(dān)的這部分成本卻由公共財(cái)政和全社會(huì)為其污染支付成本，這就違背了污染者付費(fèi)原則.另一方面，如果沒有財(cái)政補(bǔ)貼，就可能造成配套管網(wǎng)建設(shè)滯后和運(yùn)行費(fèi)用不足，可能導(dǎo)致污水處理廠的運(yùn)營(yíng)頻率的下降或處理水平的下降，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)污水處理的需求，其出水仍可能污染受納水體.

《通知》上調(diào)后的居民和非居民污水處理費(fèi)與樣本結(jié)果比較可得，仍有70%的樣本的運(yùn)營(yíng)成本高于上調(diào)后的居民標(biāo)準(zhǔn)0.95元/t，約37%的樣本的運(yùn)營(yíng)成本高于上調(diào)后的非居民標(biāo)準(zhǔn)1.4元/t.就運(yùn)行成本（包括污泥處置成本）來(lái)說(shuō)，約45%的樣本高于上調(diào)后的居民標(biāo)準(zhǔn)，約17%的樣本高于上調(diào)后的非居民標(biāo)準(zhǔn).從執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，上調(diào)后的居民標(biāo)準(zhǔn)只高于執(zhí)行三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的污水處理廠的平均運(yùn)營(yíng)成本，而非居民標(biāo)準(zhǔn)仍低于執(zhí)行一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)的污水處理廠的平均運(yùn)營(yíng)成本.

2.5 污水處理廠成本收益分析

《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》提出“征收污水處理費(fèi)要能夠補(bǔ)償城市污水處理廠運(yùn)營(yíng)成本和合理的投資回報(bào)”，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城市供水價(jià)格改革工作的通知》也提出“已開征污水處理費(fèi)的城市，要將污水處理費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)盡快提高到保本微利的水平”.污水處理廠獲得的污水處理費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼等收益，在抵消污水治理的運(yùn)營(yíng)成本后，應(yīng)該存在少許利潤(rùn)［18］.

227個(gè)樣本的平均單位污水處理費(fèi)收入為0.80元/t，平均治理污水的單位收益為3.24元/t，平均單位盈利水平為2.09元/t.其中，有178個(gè)樣本治理污水的單位噸水總收入大于單位運(yùn)營(yíng)成本，即78.4%污水處理廠能夠?qū)崿F(xiàn)盈利，21.6%污水處理廠存在收不抵支的情況，如圖5.

圖5 污水處理廠的成本與收益比較Fig.5 Cost-benefit analysis of sewage treatment plant

按照收入貢獻(xiàn)度排序，以城鎮(zhèn)排水財(cái)政支出為主的公共財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)污水處理廠的收入的貢獻(xiàn)作用最大，居民污水處理費(fèi)其次，非居民污水處理費(fèi)的貢獻(xiàn)比例最低.一方面，過(guò)低的污水處理費(fèi)收入既無(wú)法滿足污水處理廠的治理污水和正常運(yùn)營(yíng)的需要，也不能激勵(lì)排水主體減少?gòu)U水排放.城鎮(zhèn)排水財(cái)政支出是指公共財(cái)政為維持集中污水處理設(shè)施的日常運(yùn)行，而對(duì)集中污水處理設(shè)施的一種轉(zhuǎn)移支付，本意是對(duì)居民所繳納的污水處理費(fèi)不足以覆蓋全部污水治理成本的一種補(bǔ)償，但是現(xiàn)在卻成為了污水處理廠盈利的主要來(lái)源.另一方面，財(cái)政補(bǔ)貼居民排水符合公共服務(wù)職能要求，但是不應(yīng)該補(bǔ)貼工業(yè)企業(yè).盡管工業(yè)企業(yè)污水向污水處理廠排入量少于居民城鎮(zhèn)排水，但是因其污染濃度高危害大，這些污水的單位治理成本往往更高，而目前非居民污水處理費(fèi)收入僅為居民污水處理費(fèi)收入的一半左右，這違背了污染者付費(fèi)原則.此外，大量的財(cái)政資金還可能使得污水處理廠對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼收入產(chǎn)生依賴，這也限制了水處理服務(wù)市場(chǎng)發(fā)揮其資源配置的作用.

2.6 討論

就樣本結(jié)果來(lái)看，在大量財(cái)政補(bǔ)貼的情況下，多數(shù)污水處理廠可以實(shí)現(xiàn)收支平衡甚至盈利，即可以實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)營(yíng)，但是目前我國(guó)河流湖泊水質(zhì)依舊沒有得到有效改善.2013年，全國(guó)污水處理廠的集中處理率達(dá)到76.25%，但是全國(guó)廢水排放中的COD排放總量為2352.72萬(wàn)t，COD去除量為1114.28萬(wàn)t，COD去除率僅為47.36%.

《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》規(guī)定污水處理廠對(duì)出水水質(zhì)負(fù)責(zé)，在技術(shù)和管理水平既定的情況下，處理不同濃度的來(lái)水的污水處理廠的運(yùn)營(yíng)成本不同，執(zhí)行不同的排放標(biāo)準(zhǔn)污水處理廠的運(yùn)營(yíng)成本差距較大.一方面，如果進(jìn)水水質(zhì)得不到有效控制，進(jìn)水水質(zhì)濃度過(guò)高依舊會(huì)提高污水處理廠的運(yùn)營(yíng)成本.《中華人民共和國(guó)水污染防治法》中規(guī)定向污水處理廠排放的水污染物應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家或地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，但是目前我國(guó)這部分標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定還存在欠缺，《污水排入城市下水道水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》雖規(guī)定工業(yè)企業(yè)排入市政管網(wǎng)水質(zhì)，但這屬于城建標(biāo)準(zhǔn)并非環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)；部分地區(qū)執(zhí)行《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》，但標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)有限，且由于監(jiān)管不力存在工業(yè)企業(yè)預(yù)處理不到位甚至不處理情況，并不能保證入水水質(zhì).

另一方面，如果排放標(biāo)準(zhǔn)劣于現(xiàn)狀水質(zhì)的消解能力，即使污水處理廠達(dá)標(biāo)排放，其出水依然會(huì)污染水環(huán)境，那么在此排放標(biāo)準(zhǔn)前提下，即使污水處理費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)提高到污水處理廠的運(yùn)營(yíng)成本，所征收上來(lái)的資金仍不足以用于遏制受納水體的水環(huán)境質(zhì)量惡化.由此可見，進(jìn)水水質(zhì)和排放標(biāo)準(zhǔn)是決定運(yùn)營(yíng)成本的重要條件，科學(xué)的排放標(biāo)準(zhǔn)是測(cè)算污水處理廠運(yùn)營(yíng)成本的必要前提，也是制定污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的必要前提.

3 建議

3.1 應(yīng)依據(jù)環(huán)境質(zhì)量基準(zhǔn)修訂排放標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于環(huán)境容量富集地區(qū)可以酌情考慮，而對(duì)于環(huán)境污染嚴(yán)重或環(huán)境容量有限的地區(qū)必須制定更為嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，并且規(guī)定地方必須在科學(xué)核算區(qū)域環(huán)境質(zhì)量及容量的基礎(chǔ)上制定地方的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn).核算在此排放標(biāo)準(zhǔn)下的污水處理廠的運(yùn)營(yíng)成本，再以此制定污水處理費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將污水排放和處理的環(huán)境成本納入到污水處理費(fèi)制度體系中來(lái).

3.2 提高污水處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，減少財(cái)政補(bǔ)貼比例.排放標(biāo)準(zhǔn)修訂后，污水處理廠的成本隨之提升，污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)提高.一方面，污水處理費(fèi)可以用以維持污水處理廠的運(yùn)行和盈利；另一方面，當(dāng)征收標(biāo)準(zhǔn)提升到一定水平后可以促進(jìn)排水主體的減排，對(duì)工業(yè)企業(yè)和居民的節(jié)約用水和循環(huán)用水起到刺激作用.此外，可以嘗試污水處理廠產(chǎn)權(quán)屬性分配和市場(chǎng)化改革，采用多種運(yùn)營(yíng)模式實(shí)現(xiàn)污水處理廠的資金來(lái)源多樣化，減輕政府負(fù)擔(dān)，同時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用.

3.3 針對(duì)不同的排放主體，試行有差別的污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn).盡管目前我國(guó)多數(shù)地區(qū)實(shí)行居民和工業(yè)、商業(yè)差別收費(fèi)，但是目前的差別額度仍不足以包含工業(yè)企業(yè)污水的全部治理費(fèi)用.《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》規(guī)定污水處理費(fèi)應(yīng)按照“污染者付費(fèi)”原則征收，對(duì)于居民而言，這部分公共服務(wù)可以由政府提供，對(duì)于提高的污水處理費(fèi)可以進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼；對(duì)于向市政管網(wǎng)排污的工業(yè)商業(yè)而言，排水屬于商業(yè)生產(chǎn)行為，不應(yīng)當(dāng)由政府補(bǔ)貼，而應(yīng)由排污者來(lái)承擔(dān).盡管居民公共排水部分可能需要增加財(cái)政補(bǔ)貼，但是當(dāng)工業(yè)企業(yè)承擔(dān)其排污成本，取消對(duì)工業(yè)企業(yè)的補(bǔ)貼可以部分抵消居民排水的補(bǔ)貼增加，從而緩解財(cái)政壓力并逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼比重降低.

3.4 污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)因地制宜，體現(xiàn)公平.上調(diào)后的污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)能覆蓋更大比例的污水處理廠的運(yùn)營(yíng)成本，但個(gè)別地區(qū)仍存在成本大于征收標(biāo)準(zhǔn)的情況，基于運(yùn)營(yíng)成本的污水處理費(fèi)的制定應(yīng)當(dāng)考慮具體地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異.一方面，依據(jù)環(huán)境質(zhì)量基準(zhǔn)提高排放標(biāo)準(zhǔn)之后，由于西部地區(qū)環(huán)境容量較東部和中部地區(qū)更多，在環(huán)境無(wú)退化的排放標(biāo)準(zhǔn)下的地方污水處理廠的運(yùn)營(yíng)成本的區(qū)位特征可能出現(xiàn)變化，西部地區(qū)的污水處理廠的運(yùn)營(yíng)成本可能不再高于東部和中部地區(qū).另一方面，如果提高排放標(biāo)準(zhǔn)后西部地區(qū)的污水處理廠的運(yùn)營(yíng)成本依舊偏高，由于西部地區(qū)的運(yùn)營(yíng)成本主要體現(xiàn)在建設(shè)成本上，污水處理廠的建設(shè)具有一定的公共服務(wù)屬性，可以酌情考慮對(duì)西部予以財(cái)政支持.

4 結(jié)論

4.1 運(yùn)算結(jié)果顯示，全國(guó)227個(gè)污水處理廠樣本平均運(yùn)營(yíng)成本為1.38元/t，平均建設(shè)成本為0.37元/t，平均運(yùn)行成本為1.01元/t；2013年我國(guó)已建成污水處理設(shè)施單位運(yùn)營(yíng)成本為1.25元/t，單位運(yùn)行成本為0.86元/t.

4.2 污水處理廠的運(yùn)營(yíng)成本呈現(xiàn)地區(qū)差異，單位運(yùn)營(yíng)成本按照降序排列依次是西部地區(qū)、東部地區(qū)、中部地區(qū).

4.3 污水處理廠的運(yùn)營(yíng)成本普遍高于污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前污水處理費(fèi)普遍可以覆蓋污水處理廠的運(yùn)行成本，未能覆蓋全部運(yùn)營(yíng)成本.

4.4 財(cái)政補(bǔ)貼在污水處理廠的收入來(lái)源占比最大，污水處理費(fèi)占比較小，且對(duì)于居民和工業(yè)企業(yè)同時(shí)存在補(bǔ)貼情況，有違污染者付費(fèi)原則.

4.5 基于樣本結(jié)果，本文建議提高廢水排放標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)污水處理廠的運(yùn)營(yíng)成本提高污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，降低財(cái)政補(bǔ)貼在污水處理廠的收益中的比例，針對(duì)不同排水主體實(shí)行差別定價(jià)，同時(shí)要考慮地區(qū)差異制定完善相關(guān)政策.本文中對(duì)污水處理廠的運(yùn)營(yíng)結(jié)果的計(jì)算分析僅限于所選取的227個(gè)樣本污水處理廠.

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Institutional analysis of sewage treatment charge based on operating cost of sewage treatment plant—an empirical research of 227samples in China.

TAN Xue1， SHI Lei1*， MA Zhong1， ZHANG Xiang-shu1， LU Gen-fa2 （1.School of Environment and Natural Resources， Renmin University of China， Beijing 100872， China；2.State Key Laboratory of Pollution Control and Resource Reuse， School of the Environment， Nanjing University， Nanjing 210023， China）. China Environmental Science， 2015，35（12）：3833～3840

This paper calculated the differences in the regional operating costs using data from 227 sewage treatment plants， covering eastern， central and western regions of China. A thorough comparison of the operating cost structure and the standard of the regional sewage treatment charge-taking into account the treatment plant location， indicate that the sewage treatment charge levied currently only covers the partial cost， not the total whole-of-life cost， that are estimated to be 1.38yuan/t on average. Via cost-benefit analysis， research findings show that average sewage treatment charge of samples is 0.80yuan/t， average income is 3.24yuan/t， average profitability is 2.09yuan/t， most of which does mainly come from the financial subsidies. Furthermore， the paper discusses the insufficiencies of the sewage treatment charge and therefore， proposes that the levy standard of sewage treatment charge should be based on the operating cost of sewage treatment plants under scientific discharge standard， while premised on polluter-pays principle and local conditions.

sewage treatment charge；sewage treatment plant；operating cost；cost-benefit analysis

X196

A

1000-6423（2015）12-3833-08

譚 雪（1988-），女，遼寧撫順人，博士研究生，主要從事水資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理研究.發(fā)表論文10余篇.

2015-05-20

國(guó)家水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)課題（2008ZX07633-02）；國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目（09&ZD052）；北京高等學(xué)校青年英才計(jì)劃（YETP0200）；中國(guó)人民大學(xué)2014年度拔尖創(chuàng)新人才培育資助計(jì)劃成果

* 責(zé)任作者， 副教授， shil@ruc.edu.cn