陸思行

我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的制定與完善

陸思行

在經(jīng)過(guò)環(huán)境治理的不斷試錯(cuò)以及對(duì)環(huán)境污染的深刻認(rèn)識(shí)之后，我國(guó)已經(jīng)初步建立起相對(duì)比較完善的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的制度體系，然而問(wèn)題在于，雖然既有的制度體系相對(duì)完備，但是在操作實(shí)施環(huán)節(jié)還存在著一些立法上的矛盾和實(shí)施中的疏漏，從而影響到環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的總體實(shí)施效果。因此，從環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的發(fā)展階段、體系結(jié)構(gòu)、立法不足以及實(shí)施環(huán)節(jié)等問(wèn)題出發(fā)，闡述我國(guó)環(huán)境評(píng)價(jià)法律制度的發(fā)展歷程，評(píng)析現(xiàn)行環(huán)評(píng)法律，指出不足并提出完善建議。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)；后治理；評(píng)價(jià)監(jiān)督

如果問(wèn)當(dāng)前世界范圍內(nèi)比較緊迫的問(wèn)題之一是什么？那么莫過(guò)于“環(huán)境”問(wèn)題了。人類(lèi)共享一個(gè)地球，因此，環(huán)境問(wèn)題是無(wú)國(guó)界的。世界各國(guó)，無(wú)論意識(shí)形態(tài)與政治制度如何，都要面對(duì)人類(lèi)共同的敵人——環(huán)境污染。為此，世界各國(guó)都制定或者開(kāi)始制定環(huán)境保護(hù)法。中國(guó)作為全球人口最多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度最快的大國(guó)，建立健全環(huán)境保護(hù)法律制度，對(duì)自身以及對(duì)世界的意義，無(wú)疑都是巨大的和極其重要的。而且，現(xiàn)實(shí)中的環(huán)境污染事件大多數(shù)還體現(xiàn)為環(huán)境群體性事件①參見(jiàn)凌斌《規(guī)則選擇的效率比較：以環(huán)保制度為例》《法學(xué)研究》2013年第3期，第17-21頁(yè)。，所以，運(yùn)用法律手段解決環(huán)境保護(hù)問(wèn)題尤為必要。

一、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的必要性

“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”這個(gè)概念第一次被提出是在1964年加拿大舉行的國(guó)際會(huì)議上，而作為一個(gè)正式的法律制度是由美國(guó)首創(chuàng)，始于1969年出臺(tái)的《國(guó)家環(huán)境政策法》；隨后瑞典（1970年）、新西蘭（1973年）、加拿大（1973年）、澳大利亞（1974年）、馬來(lái)西亞（1974年）、德國(guó)（1976年）、印度（1978年）、菲律賓（1979年）、泰國(guó)（1979年）先后建立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。目前，全世界已經(jīng)有100多個(gè)國(guó)家建立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，由此可見(jiàn)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的國(guó)際化意義。《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)評(píng)法》）第二條明確定義：本法所稱(chēng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。

（一）環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的內(nèi)涵

1.“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”包括以下三方面基本內(nèi)容

（1）運(yùn)用各種科學(xué)技術(shù)手段對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估；

（2）根據(jù)預(yù)測(cè)和評(píng)估結(jié)果，針對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的具體情況，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施；

（3）對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題，采取相應(yīng)措施加以解決。

2.制定和完善“環(huán)境影響評(píng)價(jià)法”的意義

眾所周知，環(huán)境污染主要由兩大部分構(gòu)成：“社會(huì)民眾生活”和“社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”。但后者所占的比例是巨大的，尤以其中的“工業(yè)”及“建設(shè)”為重。新中國(guó)建立后，就開(kāi)始了“城鎮(zhèn)化、工業(yè)化”的進(jìn)程，尤其是改革開(kāi)放之后，大大加快了推進(jìn)步伐，發(fā)展速度成績(jī)斐然，令世界矚目。但由于初期走的是粗放型發(fā)展路線，為此，付出了極其慘重的環(huán)境污染代價(jià)。

《中國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算研究報(bào)告2008（公眾版）》統(tǒng)計(jì)：2008年的生態(tài)環(huán)境退化成本達(dá)到12745.7億元，其中環(huán)境退化成本8947.5億元，生態(tài)破壞損失（森林、濕地、草地和礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)）3798.2億元，分別占生態(tài)環(huán)境總損失的70.2%和29.8%。2008年，生態(tài)環(huán)境退化成本占當(dāng)年GDP的3.9%。這些數(shù)據(jù)是怵目驚心的。

對(duì)于環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互關(guān)系，有一種“先污染、后治理”的觀點(diǎn)：認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期階段，不得不忍受環(huán)境污染，只有當(dāng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平，才可能有效地去治理。這種觀點(diǎn)認(rèn)為：“先污染后治理”具有一定的客觀規(guī)律性。而事實(shí)上“先行起步的發(fā)達(dá)國(guó)家在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)一直以損害環(huán)境的方式進(jìn)行低成本發(fā)展，經(jīng)過(guò)幾百年對(duì)環(huán)境的濫用，環(huán)境質(zhì)量承載力已經(jīng)大大下降，不允許后來(lái)的發(fā)展中國(guó)家繼續(xù)采用此種方式?！保?］這也的確是所有發(fā)達(dá)國(guó)家傳統(tǒng)的發(fā)展模式。

這個(gè)觀點(diǎn)不是本文討論的重點(diǎn)，但筆者要說(shuō)的是，“后治理”的代價(jià)是巨大的。環(huán)境保護(hù)部官員在十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議新聞中心陳述道：“‘十二五’前三年，我們國(guó)家環(huán)保的投入力度進(jìn)一步加大，每年以2000億元以上的幅度在增加。我這里有一個(gè)數(shù)字，2011年，全社會(huì)環(huán)保投入是6026億元，2012年是8253億元，占GDP的1.59%。2013年，我們預(yù)計(jì)將超過(guò)1萬(wàn)億元。我們預(yù)計(jì)，‘十二五’期間，全社會(huì)環(huán)保投入可能要超過(guò)5萬(wàn)億元。這些投入當(dāng)然包括了政府、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和社會(huì)的投資。其中中央政府的投資，2011年、2012年、2013年全國(guó)公共財(cái)政節(jié)能環(huán)保投資的支出分別為2641億元、2963億元、3383億元，年均增長(zhǎng)超過(guò)了14%”。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，肯定是不能繼續(xù)再走“先污染后治理”的發(fā)展路線了。對(duì)于已經(jīng)發(fā)生并存在的環(huán)境污染源（存量），只有支付巨大代價(jià)去改造；而對(duì)可能發(fā)生的環(huán)境污染源（增量），一定要做到“先防止”。如何做到呢？唯有嚴(yán)格執(zhí)行《環(huán)評(píng)法》，將新增的環(huán)境污染遏制在源頭。這就是《環(huán)評(píng)法》對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)和未來(lái)的重大戰(zhàn)略意義①我國(guó)1979年確立和實(shí)施的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)于有效遏制“先污染后治理”的相關(guān)論述，可參見(jiàn)高焰、孔慶珍、李大秋《<從環(huán)境影響評(píng)價(jià)法>看我國(guó)當(dāng)前環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的進(jìn)步與不足》一文，載《中國(guó)環(huán)境管理》2003年第3期。?！董h(huán)評(píng)法》第一條就開(kāi)宗明義：為了實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)環(huán)境造成不良影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，制定本法。“預(yù)先防止”，是《環(huán)評(píng)法》的立法宗旨。

（二）環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的類(lèi)別

中國(guó)著名法學(xué)家韓德培教授理論研究得出環(huán)境影響評(píng)價(jià)有廣義和狹義之分。狹義的環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指在“一定區(qū)域內(nèi)”進(jìn)行某項(xiàng)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，事先對(duì)擬建設(shè)項(xiàng)目可能對(duì)周?chē)h(huán)境造成的影響進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測(cè)和評(píng)定，并提出防治對(duì)策和措施，為項(xiàng)目決策提供科學(xué)依據(jù)。廣義的環(huán)境影響評(píng)價(jià)也稱(chēng)宏觀活動(dòng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，又稱(chēng)戰(zhàn)略性環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是指進(jìn)行某項(xiàng)“重大活動(dòng)（如經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策、規(guī)劃、重大經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)計(jì)劃等）”之前，事先對(duì)該項(xiàng)活動(dòng)可能給環(huán)境帶來(lái)的影響進(jìn)行評(píng)價(jià)。

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》第七條規(guī)定：在老城市改造和新城市建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)氣象、地理、水文、生態(tài)等條件，對(duì)工業(yè)區(qū)、居民區(qū)、公用設(shè)施、綠化地帶等作出環(huán)境影響評(píng)價(jià)，全面規(guī)劃，合理布局，防治污染和其他公害，有計(jì)劃地建設(shè)成為現(xiàn)代化的清潔城市。由于只限定在“老城區(qū)改造”和“新城市建設(shè)”實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)，因此，初期的環(huán)境影響評(píng)價(jià)是狹義的。

但在2014年修改的《環(huán)評(píng)法》第三條明確規(guī)定：編制本法第九條所規(guī)定的范圍內(nèi)的規(guī)劃，在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域和中華人民共和國(guó)管轄的其他海域內(nèi)建設(shè)對(duì)環(huán)境有影響的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依照本法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。第十九條也明確規(guī)定：編制有關(guān)開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，建設(shè)對(duì)環(huán)境有影響的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實(shí)施；未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，不得開(kāi)工建設(shè)。取消了以前所有的“局限性”，只要是“建設(shè)對(duì)環(huán)境有影響的項(xiàng)目”，就必須“依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)”。從而，環(huán)境影響評(píng)價(jià)正式進(jìn)入了“廣義”階段。

二、我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法的發(fā)展階段及其現(xiàn)有體系架構(gòu)

我國(guó)環(huán)評(píng)法律制度的建設(shè)，主要?dú)v經(jīng)了三個(gè)階段：

（一）開(kāi)立階段

在1973年第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上，環(huán)境影響評(píng)價(jià)被首次引入我國(guó)；1973～1979年，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)行環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)的研究，并開(kāi)展環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)工作；1978年12月31日，中發(fā)【1978】79號(hào)文批轉(zhuǎn)的國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組《環(huán)境保護(hù)工作匯報(bào)要點(diǎn)》中，提出了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的意向②；1979年4月，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組在《全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議情況的報(bào)告》中，提出把環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為一項(xiàng)方針政策；1979年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》頒發(fā)，規(guī)定了“建設(shè)項(xiàng)目必須提出環(huán)境影響報(bào)告書(shū)”。至此，環(huán)境影響評(píng)價(jià)雖然還沒(méi)有單獨(dú)立法，但已經(jīng)被正式導(dǎo)入中國(guó)的法律制度體系之內(nèi)。

（二）基礎(chǔ)建設(shè)階段

1981年我國(guó)頒布《基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》，規(guī)定了環(huán)評(píng)制度的基本內(nèi)容和主要程序；1986年在《基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》的基礎(chǔ)上修訂《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》，進(jìn)一步細(xì)化環(huán)評(píng)制度的內(nèi)容；1992年原國(guó)家環(huán)保局成立了“環(huán)境工程評(píng)價(jià)中心”作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的技術(shù)支持單位；1993年發(fā)布《輻射環(huán)境保護(hù)管理導(dǎo)則》、《電磁輻射環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法與標(biāo)準(zhǔn)》、《環(huán)境影響技術(shù)導(dǎo)則》（聲環(huán)境）、《火電廠建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)編制規(guī)范》；1998年，國(guó)務(wù)院253號(hào)令發(fā)布實(shí)施《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，發(fā)布《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》（非污染生態(tài)影響）。這些都使得我國(guó)的環(huán)境評(píng)價(jià)制度日趨專(zhuān)業(yè)化、系統(tǒng)化，為正式單獨(dú)立法奠定了良好的基礎(chǔ)。

（三）提高階段

2002年10月28日修訂并于2003年9月1日起施行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》正式頒布，這種單獨(dú)立法，是我國(guó)環(huán)評(píng)法律制度的里程碑，是環(huán)評(píng)法律制度趨于完善化的標(biāo)志。而后，2009年國(guó)務(wù)院頒布《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》，則標(biāo)志著我國(guó)戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的完善。

我國(guó)自1979年第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》開(kāi)啟至今，在環(huán)境保護(hù)方面，已經(jīng)建立了“三層四塊”的完整法律制度體系，見(jiàn)圖1。

圖1

其中：國(guó)家主要環(huán)境保護(hù)法的“法律法規(guī)”：如《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等9件（截止到2003年，下同）；國(guó)務(wù)院有關(guān)合理開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、改善環(huán)境和資源方面的“行政法規(guī)”：如《噪聲污染防治條例》、《海洋傾廢管理?xiàng)l例》等100多件；各部委有關(guān)合理開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、改善環(huán)境和資源方面的“規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)”：如《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》、《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《環(huán)境保護(hù)行政處罰辦法》等；地方政府有關(guān)合理開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、改善環(huán)境和資源方面的“對(duì)方法規(guī)”：如《四川省環(huán)境保護(hù)條例》、《上海市環(huán)境保護(hù)條例》等。因此，從立法的層次上來(lái)看，我國(guó)已經(jīng)建立了相對(duì)比較完善合理的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法體系架構(gòu)。

三、我國(guó)《環(huán)評(píng)法》評(píng)析

《環(huán)評(píng)法》的誕生，填補(bǔ)了我國(guó)環(huán)保法律制度的一個(gè)空白，無(wú)疑具有里程碑式的意義。但我們首先要知道：《環(huán)保法》是母法，《環(huán)評(píng)法》是子法。而母法是原則性、綱領(lǐng)性的；子法是母法原則、綱領(lǐng)的延展，是實(shí)施細(xì)則。子法若不完善，就無(wú)法貫徹母法的原則和綱領(lǐng)，就不具備可實(shí)施性、可操作性，就會(huì)將母法束之高閣。《環(huán)評(píng)法》自正式實(shí)施至今，已有十余載，是否已經(jīng)盡善盡美了呢？筆者試圖通過(guò)本文，闡述一下《環(huán)評(píng)法》的立法亮點(diǎn)與立法不足。

（一）立法亮點(diǎn)

《環(huán)保法》出臺(tái)后，很多學(xué)者都看到并指出了《環(huán)評(píng)法》上述的劃時(shí)代意義，這些是毋庸置疑的。但筆者想強(qiáng)調(diào)說(shuō)明的是，《環(huán)評(píng)法》作為一部法律，它最大的亮點(diǎn)是對(duì)涉及到環(huán)評(píng)的“三大主體”——建設(shè)單位、評(píng)價(jià)單位、審批單位，都做出了相應(yīng)的“法律責(zé)任”規(guī)定。法律的社會(huì)意義就在于它對(duì)“違法行為”的“懲戒”。一個(gè)新的建設(shè)項(xiàng)目，如果導(dǎo)致了新的環(huán)境污染，那么，必然是這三大主體之一、之二，或者全部違法所致。因此，要想杜絕新的環(huán)境污染源，就必須將這三大主體，毫無(wú)例外地全部納入到法律的懲戒范圍之內(nèi)。

（二）立法不足

同樣，《環(huán)保法》出臺(tái)后，很多學(xué)者都指出了各種不足，其中最典型的是，應(yīng)“將環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍由目前對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，擴(kuò)大到對(duì)環(huán)境有影響的‘政策’和規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)”。

筆者非常贊同這些學(xué)者的意見(jiàn)。因?yàn)?，地方政府的環(huán)境政策在地區(qū)整體環(huán)境規(guī)劃中歷來(lái)就占據(jù)著主導(dǎo)地位。尤其是市場(chǎng)化改革伴之以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“分權(quán)”（尤其是“財(cái)政分權(quán)”），使得地方政府擁有了更大的經(jīng)濟(jì)資源的占有和支配權(quán)；加上我國(guó)以往采取的以GDP為主的地方政府官員的政績(jī)考核機(jī)制。基于這兩點(diǎn)，使得不少地方政府“有支配能力、有利益驅(qū)動(dòng)”，為了單純追求對(duì)方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而做出“忽視環(huán)境”甚至“犧牲環(huán)境”的政策決策。

但對(duì)于將“政策”納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍之內(nèi)的問(wèn)題，《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》解讀中明確說(shuō)明：在提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法（草案）中，曾在全國(guó)人大常委會(huì)審議過(guò)程中，一些常委會(huì)委員和地方、部門(mén)提出，草案關(guān)于對(duì)政策進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)定，缺乏可操作性；我國(guó)迄今尚無(wú)對(duì)政策進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，國(guó)外也才剛開(kāi)展研究，也沒(méi)有成熟的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，目前對(duì)政策進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的立法條件尚不成熟。經(jīng)過(guò)反復(fù)研究協(xié)調(diào)，刪去了草案關(guān)于對(duì)政策進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)定，按照環(huán)境保護(hù)的需要和實(shí)際可行的原則，將應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍，規(guī)定為有關(guān)的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目。

這說(shuō)明，立法者們?cè)缇驼J(rèn)識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題，只是這涉及到更深層次的政治改革。事實(shí)上，中央已經(jīng)提出了“綠色GDP”以及“淡化GDP考核、防市場(chǎng)受行政干擾”的若干改革方向。習(xí)近平主席指出，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，必須全面貫徹落實(shí)黨的十八大精神，以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，著力樹(shù)立生態(tài)觀念、完善生態(tài)制度、維護(hù)生態(tài)安全、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。節(jié)約資源是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策。要大力節(jié)約集約利用資源，推動(dòng)資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)全過(guò)程節(jié)約管理，大幅降低能源、水、土地消耗強(qiáng)度，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)過(guò)程的減量化、再利用、資源化。相信這個(gè)問(wèn)題會(huì)隨著改革的深化，而得以解決。

因此，筆者想從另外一個(gè)視角，提出《環(huán)評(píng)法》的不足。一個(gè)領(lǐng)域法律制度的建設(shè)，只解決了“無(wú)法可依”的問(wèn)題。但是，“有法不依”，“法之不行”，則映射出法律制度的不完善。明代張居正感嘆“天下之事不難于立法，而難于法之必行”，講的就是這個(gè)道理。

1.違法處罰方式

《環(huán)評(píng)法》第四章“法律責(zé)任”從第二十九條到第三十五條（共7條），對(duì)違反《環(huán)評(píng)法》的處罰方式，一律都是“依法給予行政處分”。唯一的差別是：對(duì)“規(guī)劃編制機(jī)關(guān)”（第二十九條）以及“規(guī)劃審批機(jī)關(guān)”（第三十條和第三十二條），對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由“上級(jí)機(jī)關(guān)”或者“監(jiān)察機(jī)關(guān)”依法給予行政處分。筆者認(rèn)為這是極為不妥，甚至是十分荒誕的

（1）《環(huán)評(píng)法》既然是法律，那么，違反了其規(guī)定，就是違法；違法了，就必須由有關(guān)執(zhí)法部門(mén)來(lái)執(zhí)法?！吧霞?jí)機(jī)關(guān)”和“監(jiān)察機(jī)關(guān)”哪里來(lái)的“執(zhí)法權(quán)力”呢？

（2）《環(huán)評(píng)法》既然是法律，違法了，就必須接受法律的懲罰。而一般意義的“行政處分”是指：國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位對(duì)所屬的“國(guó)家工作人員違法失職行為”“尚不構(gòu)成犯罪”，依據(jù)法律、法規(guī)所規(guī)定的權(quán)限而“給予的一種懲戒”。在法律上屬于“行政處罰”的范疇。因此，施法的主體對(duì)象是不適于《環(huán)評(píng)法》的；且以“行政處罰”代替“法律懲罰”，也是明顯不符合現(xiàn)代法律制度的。

（3）《環(huán)評(píng)法》既然是法律，那么就要“法律面前人人平等”。對(duì)“規(guī)劃編制機(jī)關(guān)”以及“規(guī)劃審批機(jī)關(guān)”，是由“上級(jí)機(jī)關(guān)”或者“監(jiān)察機(jī)關(guān)”依法給予行政處分；而唯獨(dú)對(duì)“建設(shè)單位”，是“依法給予行政處分”。且對(duì)“規(guī)劃編制機(jī)關(guān)”以及“規(guī)劃審批機(jī)關(guān)”沒(méi)有罰款；而對(duì)“建設(shè)單位”，還輔以了“罰款”，是“連打帶罰”。兩相比較，對(duì)“建設(shè)單位”顯然是不公允的。對(duì)“規(guī)劃編制機(jī)關(guān)”以及“規(guī)劃審批機(jī)關(guān)”，有“法外施恩”之嫌，等同于把他們排除在“法律懲戒處罰”之外。

（4）雖然，有些條款都追加了一條：“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。但若仔細(xì)研究，會(huì)發(fā)現(xiàn)：這里的“構(gòu)成犯罪”，顯然都不是針對(duì)“違反環(huán)評(píng)法”的。第三十五條是最明確的：環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)或者其他部門(mén)的工作人員徇私舞弊，濫用職權(quán)，玩忽職守，違法批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。顯然，這里的“構(gòu)成犯罪的”，僅是針對(duì)“徇私舞弊，濫用職權(quán)，玩忽職守”而言的。

這些是《環(huán)評(píng)法》設(shè)計(jì)缺陷的最大癥結(jié)所在。我們?cè)囅胍幌?，“建設(shè)單位”（包括很多“評(píng)價(jià)單位”）一般都是混合所有制甚至純民營(yíng)的企業(yè)，不是“行政機(jī)構(gòu)”，沒(méi)有“上級(jí)機(jī)關(guān)”或者“監(jiān)察機(jī)關(guān)”的轄制，對(duì)它們的違法，法院能做出什么“行政處分”呢？對(duì)“規(guī)劃編制機(jī)關(guān)”以及“規(guī)劃審批機(jī)關(guān)”的違法，固然它們有“上級(jí)機(jī)關(guān)”或者“監(jiān)察機(jī)關(guān)”，但這種“行政體系”內(nèi)部的“行政處罰”又能有什么力度呢？其結(jié)果是什么？無(wú)疑是直接導(dǎo)致《環(huán)評(píng)法》執(zhí)法的“無(wú)的放矢”，或者是“有的無(wú)矢”，無(wú)法做到“法之必行”，使得《環(huán)評(píng)法》中的“法律責(zé)任”條款形同虛設(shè)。

2.違反處罰力度

這個(gè)問(wèn)題除了體現(xiàn)在上述“違法處罰方式”上，還表現(xiàn)在“經(jīng)濟(jì)處罰”條款上?！董h(huán)評(píng)法》對(duì)“建設(shè)單位”的違法處罰還輔之以罰款。但是區(qū)區(qū)幾萬(wàn)元乃至20萬(wàn)元罰款的上限，和動(dòng)輒就數(shù)以億計(jì)的違法獲利相比，根本無(wú)法比擬，震懾力或威懾力完全可以忽略不計(jì)。筆者認(rèn)為至少要處罰“與違法收益相應(yīng)的”，或者“以造成環(huán)境污染損失相應(yīng)的”的數(shù)額。此外，甚至可以參照《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》和《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，在此基礎(chǔ)之上再增加成倍的懲罰性罰款。

綜上，筆者認(rèn)為：應(yīng)該改變《環(huán)評(píng)法》的違法處罰方式，應(yīng)該明確和刑罰掛鉤，并必須覆蓋到全部主體。尤其對(duì)是“規(guī)劃審批單位”，因?yàn)樗麄兩碡?fù)著公權(quán)力的責(zé)任，是防止環(huán)境污染的最后一道閘門(mén)。

前面說(shuō)過(guò)，《環(huán)評(píng)法》的立法思維是“預(yù)先防止”。我們以“酒駕”為例：酒駕，本身不一定必然會(huì)產(chǎn)生惡果。按照一般的法律規(guī)則，應(yīng)該只針對(duì)那些產(chǎn)生惡果的酒駕行為予以法律的制裁，并且這種制裁應(yīng)該是和惡果程度相對(duì)應(yīng)的。但由于酒駕是惡果產(chǎn)生的土壤和條件，從“預(yù)先防止”的角度出發(fā)，必須予以杜絕。以前的交規(guī)，對(duì)酒駕有處罰，但僅限于小額經(jīng)濟(jì)罰款和“暫扣駕照”，沒(méi)有和“刑事處罰”掛鉤。這種“犯罪成本”過(guò)低的結(jié)果，使得酒駕這種行為屢禁不止、愈演愈烈。而新交規(guī)將對(duì)酒駕行為的處罰，引入了真正意義的“刑事處罰”（拘役），酒駕行為就得到了有力的遏制。

我們應(yīng)該知道：不但是《環(huán)評(píng)法》，包括其他的法律，之所以普遍存在“有法不依”，之所以普遍存在“屢禁不止”，涉及的因素很多，但其中“犯罪成本”過(guò)低，是個(gè)主要且極其重要的因素。

筆者贊同“適度執(zhí)法”，反對(duì)“過(guò)度執(zhí)法”。但是，我們必須認(rèn)識(shí)到：“酒駕”的危害性根本無(wú)法和“環(huán)境污染”的危害性相比擬。一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，一旦造成環(huán)境污染，其社會(huì)代價(jià)就是極其高昂的，且有些是不可逆轉(zhuǎn)的。所以，遵循同樣的法理，對(duì)違反《環(huán)評(píng)法》的單位和個(gè)人，都需要也必須加大懲罰力度，以提高“犯罪成本”。唯有如此，才有可能將環(huán)境污染遏制在源頭。

綜上所述，只有制定出嚴(yán)格的法律，并嚴(yán)格執(zhí)行該法律，才能使我們的國(guó)家天長(zhǎng)藍(lán)，水常綠，才能為我們的子孫后代創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。

［1］韓德培.環(huán)境保護(hù)法教程［M］.北京：法律出版社，1998.

［2］張燕，張倩，張洪.“先污染后治理”的成因及解決對(duì)策［J］.電力環(huán)境保護(hù)，2002，（2）.

［3］劉左軍.中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法釋義及實(shí)用指南［M］.北京：中國(guó)民主法制出版社，2002.

［4］環(huán)保部.“十二五”全社會(huì)環(huán)保投入預(yù)計(jì)超5萬(wàn)億.［EB/OL］http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-03/08 /c_119672375.htm.

陸思行，廣西師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法，廣西桂林，541004

D922.6

A

1007-7723（2015）01-0027-0005