林力 張自力

( 廣東金融學(xué)院 ，廣東 廣州 510521)

引 言

韓國地方政府1債務(wù)融資市場的發(fā)展源自于其地方自治改革全面實(shí)施的大背景。自20世紀(jì)60年代積極推進(jìn)“出口主導(dǎo)型”的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略以來，在較短時(shí)間里韓國就創(chuàng)造了工業(yè)化背景下發(fā)展的“漢江奇跡”。本土經(jīng)濟(jì)的快速崛起客觀上為韓國推動(dòng)地方自治改革創(chuàng)造了有利的條件，恢復(fù)1949年以來地方自治選舉的民眾呼聲日益高漲。在此背景下，韓國中央政府在1988年修訂了《地方自治法》，并開始組織地方政府的議會(huì)和行政長官選舉，分階段在全國范圍內(nèi)推行地方自治。然而，地方自治改革雖然使韓國地方政府在行政管理、司法立法上擁有著更大的自主權(quán)，但同時(shí)也意味著在促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供社會(huì)保障等方面地方政府將承擔(dān)更加繁重的責(zé)任。從實(shí)踐情況來看，韓國地方政府自治改革的全面推行在增大了地方政府財(cái)政壓力的同時(shí)，客觀上也促使韓國通過積極尋求外部融資的形式拓展了地方政府債務(wù)融資的渠道及規(guī)模。韓國本土經(jīng)濟(jì)之所以能夠較快地從1997年亞洲金融危機(jī)與2007年次貸危機(jī)的打擊中得以恢復(fù)，與韓國中央政府積極的政策性引導(dǎo)和地方政府較強(qiáng)的籌資輸血能力不無關(guān)系，這更凸顯出韓國發(fā)展地方政府債務(wù)融資市場的現(xiàn)實(shí)意義。

本文選擇以韓國為研究對(duì)象，一方面是基于隨著兩國自貿(mào)協(xié)定簽訂以及亞投行戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的確定，作為東亞地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)體，韓國對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的影響力及關(guān)聯(lián)度已經(jīng)越來越大了。追根朔源，地方政府債務(wù)是地方經(jīng)濟(jì)乃至本國宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資金來源，地方政府債務(wù)安全與否關(guān)乎國家經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定。在中韓經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展背景下，韓國地方政府是如何探索多元化債務(wù)融資方式、拓展市政建設(shè)融資渠道、消除財(cái)務(wù)預(yù)算壓力的？政策的實(shí)施可能會(huì)對(duì)未來國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生什么影響？這一系列問題理應(yīng)引起國內(nèi)學(xué)者們的關(guān)注；另一方面，中韓地方政府債務(wù)管理體制都具有行政主導(dǎo)的顯著特征，兩國地方政府債務(wù)融資市場在其發(fā)展過程中都不同程度地存在著：“中央和地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)分配過程不對(duì)等”2以及“債務(wù)易隱性”和“監(jiān)管真空”等類似問題。由此，通過對(duì)韓國市場的研究與分析或許能夠?yàn)槿蕴幱谔剿鹘ㄔO(shè)中的我國地方政府債務(wù)融資規(guī)范發(fā)展提供更富有借鑒意義的相關(guān)啟示。

韓國地方政府債務(wù)融資管理概況

一、韓國地方政府債務(wù)融資管理主體

從管理分工上看，韓國地方政府國內(nèi)債務(wù)融資計(jì)劃由中央政府授權(quán)的內(nèi)務(wù)部(Ministry of Government Administration and Home Affairs)進(jìn)行審核。按照規(guī)定，所有地方政府債務(wù)融資安排最終都必須通過內(nèi)務(wù)部和韓國議會(huì)的審核，如果在審核過程中存在不統(tǒng)一意見，還需要舉行專門的聽證會(huì)，論證通過之后方能生效。內(nèi)務(wù)部屬下的地方政府與稅務(wù)辦公室具體承擔(dān)著：制定地方政府債務(wù)融資政策、頒布發(fā)債指引細(xì)則、評(píng)價(jià)分析地方政策財(cái)務(wù)運(yùn)行管理的績效、探索地方政府財(cái)稅系統(tǒng)改革以及制定地方稅收中長期發(fā)展規(guī)劃方案等相應(yīng)職責(zé)。

韓國地方政府海外的債務(wù)融資計(jì)劃則由財(cái)政經(jīng)濟(jì)部負(fù)責(zé)管理。2008年韓國財(cái)政經(jīng)濟(jì)部與企劃預(yù)算處合并，改組為企劃財(cái)政部(Ministry of strategy and finance)，除了對(duì)地方政府海外負(fù)債計(jì)劃進(jìn)行審核管理之外，目前該部門具體職能還主要包括：(1)管理并監(jiān)督公共行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)作；(2)協(xié)調(diào)國際合作、制定外匯交易及國際金融政策；(3)規(guī)劃并制定財(cái)政經(jīng)費(fèi)管理政策；(4)評(píng)估政府資源分配效率以及政府預(yù)算執(zhí)行的有效性；(5)負(fù)責(zé)制定、規(guī)劃韓國的稅收政策和稅收制度改革。

二、韓國地方政府債務(wù)的定義及分類

韓國地方自治法案(Local Autonomy Act)第115條明確指出：“在中央政府允許的前提下，地方政府可以通過債務(wù)融資來籌措資金用于地區(qū)治理與支持本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，并將地方政府債務(wù)的定義表述為：“地方政府以貸款或地方債券等形式借入的、償還期在1年以上的債務(wù)?！?韓國地方融資法案(Local Finance Act)則對(duì)地方政府債務(wù)的構(gòu)成內(nèi)容及具體融資細(xì)節(jié)做出了規(guī)定。從舉債用途來看，韓國地方政府債務(wù)劃分為這幾大類別：(1)一般帳戶債務(wù)(general account debt)，涉及道路建設(shè)、橋梁建設(shè)、公共設(shè)施修復(fù)、救災(zāi)等公共項(xiàng)目所發(fā)生的債務(wù)；(2)特別帳戶債務(wù)(special account debt)，涉及住房建設(shè)、污水處理、供水系統(tǒng)、農(nóng)村企業(yè)管理與發(fā)展所發(fā)生的債務(wù)；(3)公共企業(yè)債務(wù)(public enterprise debt)，涉及具有地方政府背景的公共企業(yè)經(jīng)營的地鐵、公共事業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所發(fā)生的債務(wù)。

三、韓國地方政府舉債資格要求

韓國地方政府舉債資格與合理性受到內(nèi)務(wù)部的嚴(yán)格監(jiān)管、審核，監(jiān)管部門通常從債務(wù)管理能力、償債能力與財(cái)政狀況等多方面對(duì)地方政府的舉債申請(qǐng)進(jìn)行考評(píng)，地方政府地方只有達(dá)到下列標(biāo)準(zhǔn)才能具備基本的舉債資格，這包括：(1)前期的地方市政債務(wù)沒有延期償還記錄；(2)債務(wù)償還比率小于20%；(3)地方政府財(cái)政預(yù)算赤字規(guī)模與其一般收入規(guī)模的比率不超過10%；(4)下一年度當(dāng)?shù)囟愃A(yù)測收入規(guī)模應(yīng)不少于之前地方稅收收入的90%；(5)債務(wù)融資項(xiàng)目明細(xì)報(bào)告必須與遞交到內(nèi)務(wù)部的初次申請(qǐng)文件保持一致。如果地方政府債務(wù)融資規(guī)模出現(xiàn)新的增長、地方政府市政項(xiàng)目發(fā)債成本增加、市政項(xiàng)目債務(wù)期限需要延長等情況，地方政府必須要得到內(nèi)政部額外的批準(zhǔn)。

此外，韓國內(nèi)務(wù)部還會(huì)結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)沒有額外融資費(fèi)用的再融資市政項(xiàng)目、所產(chǎn)生收益足夠償還債務(wù)的市政項(xiàng)目、符合特定時(shí)期中央政府政策與防治災(zāi)害的有關(guān)項(xiàng)目、中央政府專門撥款的專項(xiàng)地方融資項(xiàng)目(exceptional cases)給予特事特辦，對(duì)特定時(shí)期及部分重點(diǎn)地區(qū)地方政府債務(wù)的融資需求作出政策性傾斜及引導(dǎo)，優(yōu)先滿足[1]。

四、地方政府債務(wù)融資的舉債程序

韓國地方政府提交的發(fā)債申請(qǐng)，首先必須滿足內(nèi)務(wù)部所頒布的年度內(nèi)地方政府發(fā)債指引要求，地方政府的債務(wù)融資計(jì)劃需要以文件形式上報(bào)給內(nèi)務(wù)部，列明具體的籌建項(xiàng)目和籌資規(guī)模，發(fā)債申請(qǐng)需由基層地方政府經(jīng)高級(jí)地方政府再向內(nèi)務(wù)部逐級(jí)上報(bào)，最終由韓國內(nèi)務(wù)部及議會(huì)來決定地方政府債務(wù)融資項(xiàng)目是否立項(xiàng)獲批(參見圖1)。

韓國地方政府債務(wù)融資的規(guī)模及結(jié)構(gòu)特征

一、韓國地方政府與中央政府的事權(quán)承擔(dān)比例已發(fā)生根本改變

長期以來，韓國地方政府尤其是中小城市及落后地區(qū)用于改善居民生活福利水平、支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金都嚴(yán)重依賴于中央政府的轉(zhuǎn)移支付[2]，地方政府在這些方面的財(cái)政支出規(guī)模一直遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中央財(cái)政相應(yīng)支出規(guī)模。然而進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著地方自治改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，韓國地方政府在履行管理職責(zé)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的總支出已經(jīng)接近甚至大于中央政府，對(duì)韓國地方政府債務(wù)融資需求提出了更高要求3(參見表1)。

從表1我們看到，在2008～2013的連續(xù)6年時(shí)間里，央政府，這其中，2008年與2009年韓國中央政府財(cái)政支出規(guī)模分別為111萬億韓元和133萬億韓元，分別占政府總預(yù)算支出的40.3%與42.9%，而韓國地方政府這兩年的財(cái)政支出規(guī)模則分別為124萬億韓元和134萬億韓元，約占政府總預(yù)算支出的45.1%和43.3%，已經(jīng)超過了中央政府的財(cái)政支出規(guī)模及政府總預(yù)算支出占比。這說明，韓國地方政府與中央政府的事權(quán)承擔(dān)比例已發(fā)生了根本改變，在完善交通道路、醫(yī)療衛(wèi)生以及城市運(yùn)行系統(tǒng)這些市政基礎(chǔ)設(shè)施等方面所承擔(dān)的責(zé)任迅速增大，地方政府的財(cái)政支出壓力日益繁重。

二、地方政府債務(wù)融資市場呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)下階段性增長的特征

近些年來，韓國地方政府債務(wù)融資市場的發(fā)展有了長足發(fā)展，債務(wù)融資規(guī)模有了較大提高(見圖2)。

圖2顯示，自20世紀(jì)90年代中期推行地方自治改革以后，韓國地方政府債務(wù)融資市場曾有過兩次增速明顯的發(fā)展階段：1998～2000年韓國地方政府債務(wù)融資規(guī)模由15.2萬億韓元增長至20萬億韓元左右，2007～2010年韓國地方政府債務(wù)融資規(guī)模又由18.2萬億韓元飆升至28.9萬億韓元，而這兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)分別對(duì)應(yīng)的是1997年亞洲金融危機(jī)和2007年底發(fā)生的美國次貸危機(jī)。究其原因，這是韓國中央政府為了擺脫世界范圍內(nèi)金融危機(jī)對(duì)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響，通過政策性傾斜手段鼓勵(lì)本國地方政府積極籌措債務(wù)，這對(duì)恢復(fù)本國國民經(jīng)濟(jì)起到了積極引導(dǎo)作用，同時(shí)也顯示了韓國地方政府債務(wù)融資市場階段性增長的特征。

三、地方政府債務(wù)融資向人口密集與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)集中的趨勢較為明顯

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，韓國地方政府債務(wù)融資并沒有得到均衡的發(fā)展，在兩級(jí)地方政府以及同級(jí)地方政府里的不同地區(qū)，債務(wù)融資增速與規(guī)模都存在著一定差異(參見表2、圖3)。

從表2我們可以看到，2007年韓國地方政府債務(wù)融資總額為18.2萬億韓元，其中高級(jí)地方政府的債務(wù)規(guī)模為11.9萬億韓元，約占總債務(wù)規(guī)模的65.7%；而在行政區(qū)劃中屬低一級(jí)別的基層地方政府債務(wù)規(guī)模為6.2萬億韓元，只占總債務(wù)規(guī)模的34.3%。到了2012年,差距又進(jìn)一步拉大了:在27.1萬億的地方政府債務(wù)中,高級(jí)地方政府的債務(wù)規(guī)模達(dá)到19.2萬億韓元, 占當(dāng)年總債務(wù)規(guī)模的70.8%,而基層地方政府債務(wù)規(guī)模為7.9萬億韓元，占當(dāng)年總債務(wù)規(guī)模的比例下降至29.2%，顯示出兩級(jí)地方政府債務(wù)融資規(guī)模上的巨大差異。

圖3顯示，從地方債務(wù)增長速度來看，2012年在韓國17個(gè)高級(jí)地方政府中，仁川市的增幅最快，其地方政府債務(wù)總量已達(dá)到2000年的4.26倍，以下依次是全羅南道(為2000年的2倍)，慶尚南道(為2000年的1.75倍)，首爾(為2000年的1.58倍)及京畿道(為2000年的1.45倍)。從地方政府債務(wù)融資規(guī)模絕對(duì)數(shù)看，2012年債務(wù)融資規(guī)模最大的地區(qū)依次為屬于韓國首都圈五大城市的京畿道(4.3萬億韓元)、首爾(2.96萬億韓元)和仁川(2.85萬億韓元)，這顯示出在韓國，地方政府債務(wù)融資具有向人口密度大、兼具經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)集中的趨勢5，基層地方政府不同程度地存在著財(cái)力緊張的問題。

四、較早拓展海外市場成為韓國地方政府債務(wù)融資的一個(gè)特色

多年來，韓國政府一直堅(jiān)持通過探索地方政府債務(wù)海外融資的方式，不斷拓寬地方政府融資渠道，以滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期性融資需求，是亞洲較早涉足海外地方政府債務(wù)融資的國家。早在20世紀(jì)90年代在大多數(shù)亞洲新興市場經(jīng)濟(jì)國家地方政府債務(wù)融資市場尚處于摸索、起步階段的時(shí)候，韓國的海外地方政府債務(wù)融資市場就已經(jīng)達(dá)到了一定的規(guī)模：1997年韓國地方政府外債總規(guī)模已經(jīng)有7650億韓元(約占當(dāng)年全國地方政府總債務(wù)的4.2%)，包括外債貸款3920億韓元，外債債券(日本武士債券)3730億韓元，融資債務(wù)主體主要是濟(jì)州、釜山、京畿道和首爾等地方政府。其中作為著名旅游地的濟(jì)州島,在1997年發(fā)行了價(jià)值相當(dāng)于2090億韓元的武士債券用于島上道路建造及維修，京畿道當(dāng)年地方交通的建造和修復(fù)經(jīng)費(fèi)來自于其所發(fā)行的價(jià)值1200億韓元武士債券，釜山也通過發(fā)行價(jià)值約為1100億韓元的武士債券來修建城市高速公路。在這之后，韓國地方政府始終保持著一定的外債規(guī)模，海外債務(wù)融資成本低、期限長的優(yōu)勢成為韓國地方政府債務(wù)融資渠道的有益補(bǔ)充6。

韓國地方政府債務(wù)融資市場存在的突出問題

一、地方政府債務(wù)融資渠道相對(duì)單一，市政債市場發(fā)展滯后

目前，韓國各類政府性管理基金在地方政府債務(wù)融資結(jié)構(gòu)中占有主導(dǎo)地位。政府性管理基金是韓國中央政府在對(duì)地方政府承擔(dān)公共服務(wù)項(xiàng)目所需資助進(jìn)行評(píng)估后所給予的特定借(撥)款，或是由中央、地方政府資助或牽頭成立的專項(xiàng)發(fā)展基金向地方政府提供貸款以資助重點(diǎn)市政建設(shè)項(xiàng)目順利推進(jìn)7(參見表3)。

從表3可以看到，2012年韓國地方政府債務(wù)總規(guī)模為26.7559萬億韓元，大部分以借貸為主，規(guī)模達(dá)到了16.3757萬億韓元，占總債務(wù)規(guī)模的61.2%，包括從韓國公共資本管理基金借入7.3843萬億韓元；借入其他政府性管理基金1.7864萬億韓元；借入地區(qū)發(fā)展基金4.4517萬億韓元；借入全國住房建設(shè)基金0.4760萬億韓元以及從私有金融機(jī)構(gòu)借入2.277萬億韓元。作為地方政府債務(wù)融資渠道的補(bǔ)充，2012年韓國地方政府通過發(fā)行債券融入資金10.3802萬億韓元，占總債務(wù)規(guī)模的38.8% 。但值得注意的是：市政債發(fā)行規(guī)模在當(dāng)年韓國整個(gè)債券市場的比重僅占1.4%，就傳統(tǒng)亞洲債券市場大國的韓國而言，其市政債市場的發(fā)展還是相當(dāng)不起眼甚至是滯后的8。韓國地方政府債務(wù)融資結(jié)構(gòu)中所具有的這種政府性管理基金為主導(dǎo)的特點(diǎn)，凸顯出地方政府財(cái)政嚴(yán)重依附政府的缺陷，也形成了長期以來中央政府對(duì)地方政府債務(wù)融資市場巨大的影響、控制力。

現(xiàn)如今，市政債券已經(jīng)成為亞洲許多新興市場經(jīng)濟(jì)國家地方政府債務(wù)融資的有益補(bǔ)充，相對(duì)而言，韓國地方政府債務(wù)融資渠道則顯得過于單一。如何借助已有良好的債券市場基礎(chǔ)9促進(jìn)本國市政債券的發(fā)展、通過積極引導(dǎo)民間金融資源、開發(fā)公私合作市政項(xiàng)目等市場化手段來改善地方政府融資條件及財(cái)務(wù)狀況是韓國政府需要正視的問題[3][4]。

二、韓國地方政府存在著承擔(dān)大量“隱性債務(wù)”的風(fēng)險(xiǎn)隱患

對(duì)地方政府性債務(wù)的內(nèi)涵及外延進(jìn)行科學(xué)界定和分類是準(zhǔn)確衡量地方政府償債能力、加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)監(jiān)督、完善地方政府債務(wù)融資管理制度的基本前提[5]。目前韓國所定義的“地方政府債務(wù)”，僅僅是統(tǒng)計(jì)地方政府以自身名義發(fā)生的直接債務(wù)。但事實(shí)上地方政府那些負(fù)有償還、擔(dān)保責(zé)任的間接性責(zé)任的債務(wù)，同樣會(huì)對(duì)地方政府的償債及連帶債償債能力提出相應(yīng)要求，考驗(yàn)著地方政府債務(wù)規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理水平。

韓國《朝鮮日?qǐng)?bào)》2013年5月31日的文章指出：2012年韓國安全行政部10宣布地方政府負(fù)債總規(guī)模接近27萬億韓元，然而那些具有地方政府背景的國有企業(yè)負(fù)債以及由地方政府予以擔(dān)保的民營資本工程所應(yīng)償還的租賃金、經(jīng)營費(fèi)用11等債務(wù)卻未被公布，事實(shí)上這一類“隱形債務(wù)”加起來，預(yù)計(jì)達(dá)到了127萬億韓元，約是地方政府負(fù)債規(guī)模的4.7倍。毫無疑問，韓國目前存在著地方政府承擔(dān)大量“隱性債務(wù)”的償還風(fēng)險(xiǎn)壓力。

因此，韓國政府應(yīng)當(dāng)依照國際慣例更為全面地界定出“地方政府性債務(wù)”管理的覆蓋范圍，將地方政府債務(wù)融資表述為“地方政府性債務(wù)”12：既應(yīng)當(dāng)包括直觀的顯性債務(wù)，也應(yīng)當(dāng)涵蓋間接的隱性債務(wù)。只有準(zhǔn)確界定出地方政府性債務(wù)的外延與分類，全面摸清各級(jí)地方政府債務(wù)底數(shù)，才能夠增大韓國地方政府性債務(wù)的透明度，便于監(jiān)管部門針對(duì)性地選擇處置方式，這樣才能夠在地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)控制過程中做到有的放矢，提高監(jiān)管效率，消除財(cái)政資金出現(xiàn)運(yùn)作黑洞的隱患。

三、缺乏地方政府債務(wù)融資統(tǒng)計(jì)與監(jiān)測的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫

多年來，與地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)防控相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直被韓國政府所忽視。這類問題突出體現(xiàn)在：目前韓國仍沒有建立起一個(gè)專門性的、針對(duì)地方政府債務(wù)融資統(tǒng)計(jì)與監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，無論是直接擔(dān)負(fù)地方政府債務(wù)融資管理責(zé)任的韓國內(nèi)務(wù)部、企劃財(cái)政部，還是韓國統(tǒng)計(jì)局、中央銀行等官方機(jī)構(gòu)網(wǎng)站都沒有向社會(huì)公眾提供過有關(guān)地方政府債務(wù)融資規(guī)模及結(jié)構(gòu)的年度性公報(bào)，歷年的地方政府債務(wù)融資統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)(借貸規(guī)模存量、還本付息規(guī)模、債務(wù)償還比率)也零散不全，尤其是地方政府債務(wù)融資違約率數(shù)據(jù)以及違約情況分析資料更幾乎為空白。而與此形成鮮明對(duì)比的是，作為目前擁有著世界上市政債務(wù)融資規(guī)模最大、運(yùn)作最為規(guī)范的美國，其市政債發(fā)行交易市場中早已建立起專業(yè)的違約率統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫13，這就為提供科學(xué)研判地方政府負(fù)債規(guī)模、違約風(fēng)險(xiǎn)率水平以及市政債償債能力提供了重要保證[6]。而在這方面，韓國地方政府債務(wù)融資市場的規(guī)范發(fā)展顯然還有很長的一段路要走。

四、中央與地方政府的事權(quán)責(zé)任界限模糊不清，缺乏相應(yīng)的財(cái)政問責(zé)機(jī)制

目前，韓國的相關(guān)法律也并未對(duì)所有中央政府和地方政府財(cái)政項(xiàng)目支出比例做出明確規(guī)定，韓國中央與地方政府在履行其行政職能過程中存在著不少職能盲區(qū)，事權(quán)財(cái)權(quán)責(zé)任的追究難免出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象，地方政府財(cái)政資金使用效率處于一種軟約束狀態(tài)[7]。從韓國的實(shí)際情況看，部分通過民主選舉上臺(tái)的地方自治政府，經(jīng)常大搞無序開發(fā)，醉心于舉辦各種大規(guī)模地方慶典儀式，申辦國際比賽，使得地方財(cái)政陷入困境。此外，有些地方行政官員為了凸顯政績，通過“賒賬”等方式在任期內(nèi)積極上馬各種市政項(xiàng)目而置效率于不顧，造成其后任地方政府與本地居民被迫承擔(dān)這些“爛尾工程”所欠下巨額債務(wù)。

因此，明確劃分中央與地方政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)界限，建立一個(gè)有序的地方政府財(cái)政資金使用效率硬約束機(jī)制，對(duì)舉債融資管理不力、財(cái)政惡化的地方政府實(shí)行問責(zé)，不斷提高地方政府債務(wù)融資運(yùn)作的健全性和透明度，是化解韓國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積累、提高其財(cái)政資金運(yùn)作效率所亟待解決的問題。

五、缺乏具有可操作性的地方政府債務(wù)破產(chǎn)保護(hù)機(jī)制

為了遏制地方財(cái)政預(yù)算浪費(fèi)之風(fēng)，2014年韓國中央政府曾公開提出將以立法的形式在本國推行地方自治政府破產(chǎn)制度，消息一出立刻在韓國社會(huì)引起軒然大波14，這其中有一個(gè)重要原因在于：韓國仍缺乏與懲治地方政府財(cái)政弊端相配套的債務(wù)破產(chǎn)保護(hù)機(jī)制15，目前韓國政府并未針對(duì)這類投資者的權(quán)益推出任何保護(hù)制度，尤其是在地方政府財(cái)務(wù)運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)控制、債權(quán)人權(quán)益保障等方面的規(guī)章制度設(shè)計(jì)可以說仍處于真空地帶。

地方政府自治背景下選舉出來的韓國地方政府是具有政府機(jī)構(gòu)特征的法定實(shí)體，其運(yùn)作功能一般不受融資市場主管機(jī)構(gòu)及法院等外部監(jiān)管力量所約束，即便出現(xiàn)了地方政府債務(wù)融資的違約事件，通常也很難采取像對(duì)待一般企業(yè)借貸違約處置的常用方式進(jìn)行債務(wù)清算，韓國的《合同法》及《破產(chǎn)法》目前既不能有效介入地方政府違約處置，也無法強(qiáng)制對(duì)地方政府市政機(jī)構(gòu)進(jìn)行破產(chǎn)處理。那么，地方自治政府破產(chǎn)制度具體由誰來操作？如何操作？這一系列問題尚待規(guī)劃、落實(shí)。

因此在現(xiàn)行的法律體系下，韓國應(yīng)當(dāng)考慮在內(nèi)務(wù)部建立一個(gè)正式的、制度化的職能機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)對(duì)這類地方政府債務(wù)融資破產(chǎn)進(jìn)行處置。這一管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有干預(yù)地方政府債務(wù)融資和違約處置的明確職權(quán)，并在統(tǒng)一、透明的執(zhí)行規(guī)則下，以一種系統(tǒng)、客觀的方式對(duì)地方政府債務(wù)所引發(fā)的相應(yīng)社會(huì)問題進(jìn)行全權(quán)處理(包括各級(jí)地方政府之間債務(wù)問題的梳理、談判，債權(quán)人和其他利益相關(guān)者之間權(quán)益分配，違約責(zé)任的追究及處理等)，以此構(gòu)建起一個(gè)有效的補(bǔ)償保障體系，以維護(hù)市場穩(wěn)定。

結(jié)論及啟示

一、韓國中央政府在本國地方政府債務(wù)融資市場建設(shè)過程中所發(fā)揮的主導(dǎo)作用較為突出，成為該市場發(fā)展的重要引導(dǎo)者和政策實(shí)施的協(xié)調(diào)、推動(dòng)者。盡管目前該市場仍存在著融資渠道較為單一、缺乏有效的投資者保護(hù)機(jī)制以及監(jiān)管難言效率等等問題，但是客觀地說，經(jīng)過多年的建設(shè)發(fā)展韓國地方政府債務(wù)融資市場對(duì)推動(dòng)地方政府市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、繁榮地方經(jīng)濟(jì)無疑做出過重要的貢獻(xiàn)。從未來發(fā)展的趨勢看，地方政府債務(wù)融資市場的發(fā)展既對(duì)地方政府的融資渠道及平臺(tái)提出越來越高的要求，更是對(duì)地方政府如何提升市政資金運(yùn)作效率提出了挑戰(zhàn)與考驗(yàn)[8]。未來韓國地方政府債務(wù)融資市場亟需從市場化角度進(jìn)一步拓展其融資渠道，盡快建立權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)、激勵(lì)相容的懲戒、問責(zé)機(jī)制。

二、近些年來，財(cái)稅體制改革及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快對(duì)中國規(guī)范地方政府債務(wù)管理提出了更高要求。與韓國情況類似的是，中國目前也面臨著地方政府存在著承擔(dān)“隱性債務(wù)”的風(fēng)險(xiǎn)隱患以及如何有效甄別債務(wù)存量的問題。由于各地存量地方債中有不少地方融資平臺(tái)關(guān)聯(lián)債務(wù)，再加上各地方政府對(duì)于本地債務(wù)是否屬于“地方債務(wù)”沒有統(tǒng)一的鑒別標(biāo)準(zhǔn)，由此造成各地存在債務(wù)數(shù)據(jù)錯(cuò)報(bào)、虛報(bào)現(xiàn)象，官方口徑和民間調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果相差甚遠(yuǎn)，全國性的地方政府債務(wù)存量清理盤點(diǎn)工作難以準(zhǔn)確完成。未來我國必須完成好準(zhǔn)確界定地方政府債務(wù)的外延與分類工作，全面厘清地方政府債務(wù)底數(shù)，應(yīng)盡快建立起地方政府債務(wù)融資統(tǒng)計(jì)與違約監(jiān)測的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，力爭為科學(xué)研判地方政府負(fù)債承受能力、合理界定地方債置換規(guī)模提供基礎(chǔ)性技術(shù)支持，這既是地方政府債務(wù)融資市場投資者保護(hù)制度得以建立與有效實(shí)現(xiàn)的必要條件，同時(shí)也能為各地方政府合理制定債務(wù)融資規(guī)模、設(shè)計(jì)償債周期、構(gòu)建債券風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系和防控風(fēng)險(xiǎn)提供重要保證。

三、要在我國地方政府債務(wù)融資市場中建立針對(duì)性的信息披露與信用評(píng)價(jià)體系。2015年新國家預(yù)算法的推出將我國地方債發(fā)行的改革方向由此前的國家“代發(fā)代還”轉(zhuǎn)變成地方政府的“自發(fā)自還”，這意味著未來地方債的發(fā)行將更依托于市場化模式，依靠市場化方式對(duì)地方債的運(yùn)作進(jìn)行管理。由于地方政府債務(wù)所涉及的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、債務(wù)和政府治理等問題在融資過程中要求更復(fù)雜，投資者識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的難度更大，因此地方政府債務(wù)在發(fā)行、組織、承銷、招標(biāo)和治理模式等運(yùn)作環(huán)節(jié)要求與針對(duì)一般企業(yè)融資的信息披露和信用評(píng)級(jí)制度安排將會(huì)存在較大差異，這需要結(jié)合地方政府市政債務(wù)融資產(chǎn)品的實(shí)際特點(diǎn)針對(duì)性地做出改進(jìn)。在地方債務(wù)融資市場中引入獨(dú)立有效的信息披露與信用評(píng)級(jí)制度，發(fā)揮其專業(yè)、客觀、中立的市場甄別作用，對(duì)于有效保障投資者權(quán)益、科學(xué)預(yù)判地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)以及規(guī)范引導(dǎo)地方政府債務(wù)融資行為無疑具有重要意義。

四、目前我國地方政府債務(wù)率處于較高水平，融資缺口及壓力在日漸擴(kuò)大16。我國應(yīng)借鑒韓國主動(dòng)尋求國際合作的有益經(jīng)驗(yàn)，積極尋找海外發(fā)債等融資新渠道(如嘗試發(fā)行伊斯蘭債券)17，可以考慮在拓展地方政府融資平臺(tái)的同時(shí)，探索在本國地方政府債務(wù)市場中引入境外投資者的可操作性，進(jìn)一步降低融資成本，力爭在未來市場發(fā)展的國際化趨勢下把握主動(dòng)。

注釋

1.1988年韓國新修訂的《地方自治法》將地方自治政府分為高級(jí)地方政府 (upper-lever local governments )和基層地方政府(lower-lever local governments )。其中，高級(jí)地方政府包括首爾特別自治市、6個(gè)廣域市(相當(dāng)于直轄市，分別是釜山、大邱、仁川、光州、大田、蔚山)以及9個(gè)道(相當(dāng)于省，分別是江原道、京畿道、忠清北道、忠清南道、全羅北道、全羅南道、慶尚北道、慶尚南道和濟(jì)州道)；韓國行政區(qū)劃中的區(qū)、市(小市)和郡屬于基層地方政府。本文所涉及的“韓國地方政府”是指中央政府以下的這兩級(jí)地方自治政府。

2.公共財(cái)政理論和財(cái)政分權(quán)理論指出：由于地方性公共產(chǎn)品不會(huì)產(chǎn)生全國性的外部性，因此由地方政府來提供地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)將會(huì)更具效率性和可行性，但是這些事權(quán)的承擔(dān)應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)財(cái)權(quán)安排做保障。然而以中國為例，與1994年分稅制改革前相比，地方政府所承擔(dān)的市政建設(shè)任務(wù)越來越重，與此同時(shí)，中央財(cái)政對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付持續(xù)減少，使得地方政府財(cái)政資金缺口進(jìn)一步擴(kuò)大，從而造成了中央與地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等的現(xiàn)實(shí)問題，對(duì)地方政府履行相應(yīng)職能產(chǎn)生了不利的影響。

3.韓國地方自治法案第9條列出了地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的主要職能：(1)履行地方行政事務(wù)管理職能；(2)促進(jìn)本地居民福利提高；(3)對(duì)本地農(nóng)業(yè)與商業(yè)進(jìn)行管理；(4)促進(jìn)地方城鎮(zhèn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)(涉及到交通工具、城市規(guī)劃、城鎮(zhèn)建筑工程,道路交通、居住環(huán)境)的建設(shè)發(fā)展；(5)教育文化；(6)環(huán)境保護(hù)(供水、污水處理、文物古跡保護(hù),城市公園、監(jiān)督區(qū)域河流、賑災(zāi))；(7)消防及地區(qū)安保。這其中，超過一半的事權(quán)責(zé)任中央政府沒有給予相應(yīng)的財(cái)權(quán)安排，尤其是本地居民福利中的“基礎(chǔ)老齡年金”，地方政府負(fù)擔(dān)比例更是高達(dá)74.5%，凸顯出地方政府在事權(quán)和財(cái)權(quán)上的不對(duì)應(yīng)。

4.韓國的教育資金來源由中央政府及地方政府共同承擔(dān)，故此表中依據(jù)歷年中央政府及地方政府具體分擔(dān)的教育資金數(shù)額，將韓國教育資金單列出一欄另計(jì)。

5.韓國統(tǒng)計(jì)局2014年12月的數(shù)據(jù)顯示，首都首爾及仁川市、京畿道已經(jīng)集中了全國超過45%的人口，而到2029年將有可能增至2618萬人，約占韓國總?cè)丝诘?0.2%。

6.資料來源：根據(jù)韓國Ministry of Government Administration and Home Affairs (MOGAHA) 的相關(guān)數(shù)據(jù)整理而成。

7.韓國中央政府專門設(shè)計(jì)出諸如：全國住房建設(shè)基金(the national housing fund)；農(nóng)村發(fā)展專門賬戶(rural development special account)；環(huán)境改善專門賬戶(environment improvement special account)等多種給予地方政府債務(wù)融資支持的專項(xiàng)基金。

8.在2012年同年的數(shù)據(jù)中，韓國國債存量規(guī)模占了其整個(gè)債券市場的32.9%；特殊債券占19.9%，企業(yè)債占了17.1%；金融債占15.9%；資產(chǎn)支持債券占了12.8%。資料來源：Korea Securities Depository , Financial Supervisory Service ,The Bank of Korea。

9.在亞洲，韓國債券市場的發(fā)展有著良好的廣度及深度，其主要優(yōu)勢體現(xiàn)在：具有較高的國際化程度、完善的監(jiān)管體系、多元化投資機(jī)構(gòu)及較為發(fā)達(dá)的交易結(jié)算系統(tǒng)。

10.2013年1月，在韓國新一屆政府機(jī)構(gòu)改革方案中，新任的樸槿惠政府正式將原“行政安全部”改編為“安全行政部”，同時(shí)廢除特任長官室。

11.例如：韓國于2005年開始引進(jìn)民間投資市政工程項(xiàng)目，這類民營資本企業(yè)對(duì)學(xué)校、圖書館、博物館、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等市政基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資建設(shè)后，一般是由地方政府承諾在20年的時(shí)間內(nèi)，通過支付租賃費(fèi)、運(yùn)營費(fèi)等手段對(duì)建設(shè)施工企業(yè)進(jìn)行償還。

12.地方政府性債務(wù)應(yīng)包括所有政府有直接和或然責(zé)任的債務(wù)。例如，按照我國審計(jì)署全國地方政府性債務(wù)審計(jì)公報(bào)的界定，它涉及融資平臺(tái)公司、地方政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位等的債務(wù)，含政府負(fù)有直接償還責(zé)任和負(fù)有擔(dān)保責(zé)任兩類債務(wù)。

13.目前美國在測算統(tǒng)計(jì)市政債違約率口徑時(shí)業(yè)內(nèi)廣泛采用的是標(biāo)普公司的“公共融資違約和評(píng)級(jí)轉(zhuǎn)換數(shù)據(jù)”，該數(shù)據(jù)庫剛剛更新至2010年，覆蓋了從1986年至2010年25年間的數(shù)據(jù)。

14.據(jù)分管此事的韓國安全行政部介紹，“地方自治政府破產(chǎn)制度”擬針對(duì)無法履行債務(wù)責(zé)任而陷入財(cái)政危機(jī)的地方政府和機(jī)構(gòu)，由上級(jí)政府和部門介入，促進(jìn)財(cái)政復(fù)蘇的制度。破產(chǎn)發(fā)生時(shí)，將采取精簡機(jī)構(gòu)、限制地方債發(fā)行等強(qiáng)制措施。該部強(qiáng)調(diào)，破產(chǎn)制并非是向社會(huì)民眾轉(zhuǎn)嫁破產(chǎn)責(zé)任，而是作為對(duì)財(cái)政運(yùn)營失誤的地方負(fù)責(zé)人最終的制裁手段，目的是提高地方財(cái)政的健全性和透明度。

15.通常來說，投資者保護(hù)機(jī)制將涉及到擔(dān)保、資產(chǎn)評(píng)估、破產(chǎn)清算、民事訴訟、打擊發(fā)債主體因蓄意公布虛假信息所獲得的不當(dāng)?shù)美约皩?duì)違約主體清償?shù)膹?qiáng)制約束等一系列制度安排。通過規(guī)范性的運(yùn)作，將市場投資者的合法權(quán)益置于一個(gè)有效的保障體系之中。

16.根據(jù)國發(fā)2014(43號(hào))《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見》的文件要求：自2015年起我國各地方政府債務(wù)將不得由企業(yè)和平臺(tái)公司舉借，傳統(tǒng)城投債發(fā)債資源面臨枯竭危機(jī)，地方政府所承擔(dān)的促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各方面壓力會(huì)越來越大。

17.伊斯蘭債券(SUKUK)是資產(chǎn)支持的、穩(wěn)定收益的、可交易且符合伊斯蘭教法精神的金融工具。由于受到美國領(lǐng)導(dǎo)的全球范圍內(nèi)反恐的影響，伊斯蘭世界的資金近年來在歐美國家往往受到嚴(yán)格的監(jiān)管和約束，使得這些資金的收益大大降低，存在巨大的低風(fēng)險(xiǎn)投資需求，許多伊斯蘭金融機(jī)構(gòu)紛紛將投資重點(diǎn)從西方轉(zhuǎn)移到了亞洲。目前，在伊斯蘭國家，尤其是中東國家沉淀著的充裕而低成本的石油美元資金，已成為各國眼中亟待開發(fā)、前景無限的資金藍(lán)海。