田華文,魏淑艷

(1.東北大學(xué)文法學(xué)院,遼寧沈陽(yáng) 110819;2.山東科技大學(xué)文法學(xué)院,山東青島 266590)

作為治理工具的政策網(wǎng)絡(luò)
——一個(gè)分析框架

田華文1,2,魏淑艷1

(1.東北大學(xué)文法學(xué)院,遼寧沈陽(yáng) 110819;2.山東科技大學(xué)文法學(xué)院,山東青島 266590)

政策網(wǎng)絡(luò)作為一種治理工具已得到眾多學(xué)者的認(rèn)可,且治理途徑的研究當(dāng)下已成為該領(lǐng)域研究的主流。治理途徑的研究到如今已歷經(jīng)理論起源、網(wǎng)絡(luò)管理、網(wǎng)絡(luò)定量分析三代,雖成果豐富但依然缺乏清晰的理論框架。采用管理學(xué)和漸進(jìn)主義的基本邏輯,將學(xué)派繁雜的西方理論進(jìn)行融合,結(jié)合我國(guó)實(shí)際提煉出初步的政策網(wǎng)絡(luò)治理分析框架。該框架由網(wǎng)絡(luò)描述、網(wǎng)絡(luò)管理和網(wǎng)絡(luò)檢查三個(gè)前后銜接的環(huán)節(jié)構(gòu)成,其中網(wǎng)絡(luò)描述從行動(dòng)者、行動(dòng)者之間的關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)規(guī)則四個(gè)維度展開(kāi),網(wǎng)絡(luò)管理和網(wǎng)絡(luò)檢查則主要圍繞管理者、行動(dòng)者、聯(lián)盟關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)規(guī)則四個(gè)方面進(jìn)行。

政策網(wǎng)絡(luò)治理;網(wǎng)絡(luò)描述;網(wǎng)絡(luò)管理;網(wǎng)絡(luò)檢查

政策網(wǎng)絡(luò)研究始于美、英、德、荷等國(guó),一般認(rèn)為20世紀(jì)四五十年代美國(guó)學(xué)者提出的“次級(jí)政府”“次系統(tǒng)”等理論是政策網(wǎng)絡(luò)的思想源頭。其后的“鐵三角”“政策社區(qū)”“議題網(wǎng)絡(luò)”等理論都可視為政策網(wǎng)絡(luò)研究的早期鋪墊。英國(guó)學(xué)者在20世紀(jì)80年代以后開(kāi)始關(guān)注政策活動(dòng)中的政府間關(guān)系,并正式使用“政策網(wǎng)絡(luò)”這一術(shù)語(yǔ)。到了90年代,政策網(wǎng)絡(luò)的研究熱潮已遍布?xì)W洲,與此同時(shí),研究視角和研究旨趣也分化成了以英國(guó)學(xué)者為主的“利益調(diào)和學(xué)派”[1]和以德國(guó)、荷蘭等國(guó)學(xué)者為主的“治理學(xué)派”。就“治理學(xué)派”而言,在20世紀(jì)90年代以后盡管已成為歐洲政策網(wǎng)絡(luò)研究的主流,但讓人信服的理論模型和分析框架仍然缺乏。我國(guó)關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)的研究開(kāi)展的相對(duì)較晚,且關(guān)注“利益調(diào)和學(xué)派”較多,作為治理工具的研究相對(duì)較少,已有的多是以介紹為主,如孫柏瑛、李卓青對(duì)“治理學(xué)派”的主要觀點(diǎn)作過(guò)介紹,并稱其為“政策網(wǎng)絡(luò)治理”[2],本文也沿用這一說(shuō)法。鑒于理論研究的最終意義是要解決復(fù)雜的實(shí)際問(wèn)題,因此構(gòu)建一個(gè)清晰的理論框架很有必要。

一、治理學(xué)派的主要觀點(diǎn)與發(fā)展脈絡(luò)

如今,“治理學(xué)派”的研究已歷經(jīng)三代,本文借鑒學(xué)者達(dá)森的說(shuō)法將“治理學(xué)派”的研究脈絡(luò)作一梳理[3]。

第一代,理論起源①按達(dá)森的劃分,第一代政策網(wǎng)絡(luò)研究還包括美國(guó)早期的研究及以英國(guó)為主的利益調(diào)和學(xué)派研究,因其不在本文的考察范圍內(nèi)故不做介紹。。20世紀(jì)90年代,政策網(wǎng)絡(luò)是一種新的治理形式這一說(shuō)法開(kāi)始在歐洲大陸的學(xué)者中間流行。他們認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是可以取代政府和市場(chǎng)兩種傳統(tǒng)治理模式的第三種模式。政策網(wǎng)絡(luò)通過(guò)不斷橫向的、協(xié)商的自我協(xié)調(diào),最終產(chǎn)生正和結(jié)果。網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的頻繁互動(dòng)可以產(chǎn)生相對(duì)統(tǒng)一的信念和比較充分的信任,是解決碎片化社會(huì)里復(fù)雜公共問(wèn)題的理想方式[1]。荷蘭學(xué)者瓦爾特·科克特等人進(jìn)一步比較了政策網(wǎng)絡(luò)治理模式和中央控制模式的異同,并提出在政策網(wǎng)絡(luò)模式下政府只是行動(dòng)者之一,不再具有絕對(duì)的影響力,政策活動(dòng)是行動(dòng)者合作的過(guò)程,政策結(jié)果取決于所有行動(dòng)者最終達(dá)成的共識(shí),因此政策網(wǎng)絡(luò)是“真正民主的替代方案”[4]。行動(dòng)者之間的關(guān)系是治理學(xué)派的核心要素。與德國(guó)、荷蘭學(xué)者的理性制度主義視角不同,美國(guó)學(xué)者薩巴蒂爾認(rèn)為應(yīng)從信念的角度對(duì)行動(dòng)者之間的關(guān)系進(jìn)行研究,并認(rèn)為行動(dòng)者基于信念的差異會(huì)分化成幾個(gè)倡議聯(lián)盟[5]26-28。

第二代,網(wǎng)絡(luò)管理。20世紀(jì)90年代新公共管理的熱潮席卷全球,荷蘭從事政策網(wǎng)絡(luò)研究的學(xué)者們吸納了新公共管理的思想,嘗試從管理的角度研究政策網(wǎng)絡(luò),同時(shí)他們繼續(xù)強(qiáng)化其治理的傳統(tǒng),并開(kāi)始使用“治理網(wǎng)絡(luò)”這一名詞取代政策網(wǎng)絡(luò)?？肆质蔷W(wǎng)絡(luò)管理研究中的突出貢獻(xiàn)者,他從博弈管理和網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建兩個(gè)角度概括了網(wǎng)絡(luò)管理的主要策略[6]。肯尼斯和普若文對(duì)網(wǎng)絡(luò)控制有獨(dú)到的研究,提出了個(gè)人權(quán)威控制、專制控制、結(jié)果控制、文化或團(tuán)體控制,以及信譽(yù)控制等五種控制機(jī)制,并總結(jié)了有效管理網(wǎng)絡(luò)的三個(gè)定理[7]。

第三代,網(wǎng)絡(luò)定量分析。為解決政策網(wǎng)絡(luò)解釋政策現(xiàn)象不夠精確,預(yù)測(cè)能力不強(qiáng)等問(wèn)題,以德國(guó)學(xué)者為主的研究者們引入了社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法,使政策網(wǎng)絡(luò)研究轉(zhuǎn)向定量化,該研究側(cè)重對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部行動(dòng)者之間關(guān)系的描述,并使用圖形對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)作精確的表達(dá)。施耐德和菲利普·萊菲爾德對(duì)20世紀(jì)80年代德國(guó)化學(xué)品政策網(wǎng)絡(luò)圖的繪制便是其中的典范[8]。另外,網(wǎng)絡(luò)內(nèi)行動(dòng)者的影響力、小團(tuán)體、位置和角色、核心—邊緣結(jié)構(gòu)等都可以進(jìn)行量化分析。

20世紀(jì)90年代末以來(lái)的研究,更多還是沿襲治理的傳統(tǒng),尤其是第二代的網(wǎng)絡(luò)管理研究,強(qiáng)調(diào)政策網(wǎng)絡(luò)應(yīng)是解決實(shí)際問(wèn)題的工具而不僅僅是描述政策現(xiàn)象的“拓碑”。然而,即便是在治理傳統(tǒng)內(nèi)部,政策網(wǎng)絡(luò)研究依然是學(xué)派流雜,甚至出現(xiàn)了治理網(wǎng)絡(luò)、公共網(wǎng)絡(luò)等更多容易引起混淆的概念。治理傳統(tǒng)的研究,理性制度主義是主流,但也有明確的反對(duì)者,如從“信念”角度出發(fā)的倡議聯(lián)盟理論同樣著稱于世。不過(guò),看似雜亂的觀點(diǎn)也并非沒(méi)有共通之處,如對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)概念的理解,盡管稱謂有所不同,但對(duì)內(nèi)涵的理解基本一致;對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)核的理解,對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵要素的把握等等都有共通性。因此,學(xué)者們的觀點(diǎn)存在融合的可能,借助科學(xué)的邏輯可以對(duì)其進(jìn)行整理和

提煉。

二、政策網(wǎng)絡(luò)治理的邏輯過(guò)程

借助管理學(xué)和漸進(jìn)主義的基本邏輯,從政策網(wǎng)絡(luò)的三個(gè)基礎(chǔ)假設(shè)出發(fā)可對(duì)分散的西方理論進(jìn)行融合,提煉出政策網(wǎng)絡(luò)治理的邏輯過(guò)程。

1.邏輯起點(diǎn)——三個(gè)基本假設(shè)

假設(shè)一:政策網(wǎng)絡(luò)存在于大部分政策活動(dòng)中。當(dāng)今社會(huì),國(guó)家去中心化、社會(huì)碎片化的特征已越來(lái)越明顯,在此背景下,任何政策活動(dòng)都很難讓政府壟斷,利益攸關(guān)的社會(huì)群體總會(huì)利用各種渠道參與其中,謀求對(duì)己有利的政策結(jié)果。在一項(xiàng)政策活動(dòng)中,各參與者自然地會(huì)聚攏在一起,形成所謂的“政策社區(qū)”。他們之間有錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系鏈條,呈現(xiàn)出相互交織的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。

假設(shè)二:政策網(wǎng)絡(luò)治理發(fā)生作用的機(jī)理在于內(nèi)部的行動(dòng)者可以充分地交流、協(xié)商和討價(jià)還價(jià),在頻繁的互動(dòng)中建立起基本的信任并達(dá)成共識(shí),使政策結(jié)果具有充分的代表性。政策制定階段討價(jià)還價(jià)導(dǎo)致的效率損失會(huì)在執(zhí)行階段得到補(bǔ)償,最終的結(jié)果輸出無(wú)論從效率、效益還是效果考量都將是理想的。

假設(shè)三:原始的政策網(wǎng)絡(luò)并不會(huì)必然輸出理想結(jié)果。政策網(wǎng)絡(luò)失效的原因可作如下分析:第一,部分行動(dòng)者無(wú)法參與政策網(wǎng)絡(luò)或缺乏參與的積極性。在現(xiàn)實(shí)中,由于體制、文化和資源等方面的原因,可能會(huì)讓部分“行動(dòng)者”無(wú)法參與或缺乏參與的積極性,而沒(méi)有充分參與的政策網(wǎng)絡(luò)是殘缺的,其結(jié)果必然不具備充分的代表性。第二,行動(dòng)者無(wú)法順暢地溝通。網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的行動(dòng)者可能會(huì)受各種制約導(dǎo)致溝通無(wú)法順暢進(jìn)行,而不到位的溝通顯然會(huì)影響信任的建立和共識(shí)的達(dá)成。角色定位失范、溝通渠道缺乏、社會(huì)心理因素、信息的不對(duì)稱等都可成為阻礙溝通的原因。第三,資源分布過(guò)于懸殊。討價(jià)還價(jià)機(jī)制的達(dá)成有一個(gè)前提條件,即各方所掌握的資源大致均衡,或者各方所掌握的資源對(duì)彼此都形成制約,否則討價(jià)還價(jià)則難以進(jìn)行。第四,缺乏健康的規(guī)則。網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的協(xié)商與討價(jià)還價(jià)須在一套健康、統(tǒng)一的規(guī)則之下才能進(jìn)行。如果規(guī)則存在明顯的漏洞,如含糊不清、缺乏足夠的約束力、對(duì)特定群體有明顯的傾向性而有失公允等等,則協(xié)商和討價(jià)還價(jià)將很難正常開(kāi)展。第五,沖突過(guò)于劇烈。根據(jù)薩巴蒂爾的倡議聯(lián)盟理論,聯(lián)盟之間發(fā)生政策學(xué)習(xí)并最終形成統(tǒng)一信念的前提之一是存在中等程度的沖突,即沖突不能太過(guò)劇烈。信念尤其是根本規(guī)范性的、公理性的深層信念(比如人的本性,終極價(jià)值等)若存在分歧將很難調(diào)和。

2.政策網(wǎng)絡(luò)治理的過(guò)程

任何管理活動(dòng)都需要對(duì)管理對(duì)象有充分的了解,根據(jù)理論假設(shè)一,政策網(wǎng)絡(luò)存在于絕大部分政策活動(dòng)中,但客觀的存在并不意味著政策網(wǎng)絡(luò)就會(huì)清晰地呈現(xiàn)在我們面前,還需要進(jìn)行深入的分析才能把握其關(guān)鍵點(diǎn),即要對(duì)原始政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行識(shí)別并描述出關(guān)鍵要素,這一環(huán)節(jié)稱之為“網(wǎng)絡(luò)描述”。根據(jù)上述假設(shè)三,對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)需額外干預(yù),沿用西方學(xué)者的話語(yǔ)即進(jìn)行“網(wǎng)絡(luò)管理”。政策網(wǎng)絡(luò)管理如其他管理活動(dòng)一樣,并不是一次性的活動(dòng),因?yàn)槿魏喂芾砘顒?dòng)都無(wú)法承諾必然的結(jié)果。漸進(jìn)主義的思想是可取的,政策網(wǎng)絡(luò)治理需要反復(fù)的調(diào)適,調(diào)適的依據(jù)是不斷檢查政策網(wǎng)絡(luò)的描述及管理是否存在疏漏,也即是“網(wǎng)絡(luò)檢查”。以上三個(gè)環(huán)節(jié)便構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)治理的全過(guò)程。

(1)網(wǎng)絡(luò)描述

根據(jù)人們一般的認(rèn)識(shí)規(guī)律,對(duì)新事物尤其是復(fù)雜事物的認(rèn)知通常需要先預(yù)設(shè)幾個(gè)合理的維度才能更有效地把握事物的關(guān)鍵點(diǎn)。對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的識(shí)別同樣如此,根據(jù)假設(shè)三,行動(dòng)者和規(guī)則與政策網(wǎng)絡(luò)失效密不可分,同時(shí)也是構(gòu)成政策網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵要素;網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的沖突屬于行動(dòng)者之間的關(guān)系范疇,而且與網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)分化密不可分。因此本文從西方學(xué)者在網(wǎng)絡(luò)分類和網(wǎng)絡(luò)管理研究中經(jīng)常使用的維度中選取四個(gè)作為網(wǎng)絡(luò)描述的維度,即行動(dòng)者、行動(dòng)者之間的關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)規(guī)則。

第一,行動(dòng)者。行動(dòng)者是政策網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn),自然也是最基本的構(gòu)成要素。當(dāng)然,西方主流的政策網(wǎng)絡(luò)研究都是中觀視角,所指的行動(dòng)者主要是組織或群體。鑒于其重要性,描述政策網(wǎng)絡(luò)首先要從行動(dòng)者開(kāi)始。在行動(dòng)者維度下,需要明確的信息有行動(dòng)者數(shù)量、行動(dòng)者掌握的資源、行動(dòng)者的利益訴求、行動(dòng)者的信念和行動(dòng)者的策略等。

第二,行動(dòng)者間的關(guān)系。它是構(gòu)成政策網(wǎng)絡(luò)的要素之一,自然也是描述政策網(wǎng)絡(luò)不可或缺的重要維度。盡管早期的研究者并沒(méi)有重視對(duì)這一要素的研究(這也被一些學(xué)者認(rèn)為是早期政策網(wǎng)絡(luò)研究的重要缺憾),但在量化分析的研究途徑興

起以后,行動(dòng)者間的關(guān)系已成為重要的分析變量。在這一維度下包含的幾個(gè)重要的指標(biāo)分別是:行動(dòng)者之間關(guān)系的性質(zhì)、行動(dòng)者之間關(guān)系的強(qiáng)度、行動(dòng)者之間關(guān)系的方向和行動(dòng)者的影響力等。

第三,網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。結(jié)構(gòu)是政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部基于信念等因素分化成的次級(jí)團(tuán)體。有學(xué)者認(rèn)為,行動(dòng)者加入政策網(wǎng)絡(luò)的動(dòng)機(jī)之一便是結(jié)盟,價(jià)值觀趨同、利益訴求一致的行動(dòng)者往往聯(lián)系會(huì)更加緊密,從而結(jié)成較為穩(wěn)定的同盟[9]。當(dāng)然,學(xué)者們對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的理解還有所不同。范瓦登在其分類模型中就將結(jié)構(gòu)作為重要的分類維度之一,并將政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)界定為行動(dòng)者之間的關(guān)系模式[10]。更為著名的倡議聯(lián)盟理論中關(guān)于聯(lián)盟的劃分實(shí)質(zhì)上也是一種結(jié)構(gòu)劃分,但劃分聯(lián)盟的唯

一依據(jù)是以政策為導(dǎo)向的信念[5]33-34。本文認(rèn)為后者用于政策網(wǎng)絡(luò)治理的結(jié)構(gòu)劃分更加適宜,在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)這一維度,網(wǎng)絡(luò)描述所要做的就是基于倡議聯(lián)盟理論所主張的信念原則,再適當(dāng)吸收其他理論的精華對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)中的聯(lián)盟進(jìn)行區(qū)分。

第四,網(wǎng)絡(luò)規(guī)則。網(wǎng)絡(luò)規(guī)則即網(wǎng)絡(luò)內(nèi)行動(dòng)者須一致遵守的行為準(zhǔn)則,對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行及最終結(jié)果的輸出有重要影響,也是被研究者所普遍重視的要素之一。從事網(wǎng)絡(luò)分類研究的學(xué)者(如范瓦登、喬丹、舒伯特等)都將制度作為劃分網(wǎng)絡(luò)類型的基本維度,而所謂的制度即是一系列規(guī)則的統(tǒng)稱。從事網(wǎng)絡(luò)管理研究的學(xué)者(如克林、科克特、考伯尼等)在設(shè)計(jì)網(wǎng)絡(luò)管理策略時(shí)也極為重視網(wǎng)絡(luò)規(guī)則,認(rèn)為靈活的應(yīng)用規(guī)則或改變規(guī)則是網(wǎng)絡(luò)管理的重要策略。

以上通過(guò)四個(gè)維度構(gòu)建了描述政策網(wǎng)絡(luò)的框架。網(wǎng)絡(luò)描述是政策網(wǎng)絡(luò)治理的第一個(gè)環(huán)節(jié),清楚地識(shí)別并很好地把握關(guān)鍵要素可為之后的網(wǎng)絡(luò)管理作好鋪墊。

(2)網(wǎng)絡(luò)管理

網(wǎng)絡(luò)管理是第二代政策網(wǎng)絡(luò)研究的核心主題。受新公共管理的啟發(fā),第二代研究者將政策網(wǎng)絡(luò)看做類似“組織”的事物,并從管理的角度予以探討。網(wǎng)絡(luò)管理研究認(rèn)為可以通過(guò)采取干預(yù)策略改變網(wǎng)絡(luò)內(nèi)行動(dòng)者間的博弈,或者通過(guò)重新構(gòu)建政策網(wǎng)絡(luò)以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)化。無(wú)論哪種渠道,最終的目的是提高政策網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行效率,輸出理想的治理效果?？肆质褂眯袆?dòng)者、認(rèn)知和制度三個(gè)維度,構(gòu)建了包含政策管理、博弈管理和網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建三種管理類型的網(wǎng)絡(luò)管理分析框架。之后,克林又對(duì)分析框架進(jìn)行了修正,增加了“資源”這一維度,并提出更清晰的管理策略[6],經(jīng)整理后的分析框架見(jiàn)表1。

表1 克林網(wǎng)絡(luò)管理架構(gòu)

在克林框架的基礎(chǔ)上,結(jié)合上述網(wǎng)絡(luò)描述的內(nèi)容,對(duì)其作以下幾點(diǎn)修正:第一,將“資源”和“認(rèn)知”兩個(gè)維度合并入“行動(dòng)者”作為同一維度。資源必然為行動(dòng)者所掌控,而認(rèn)知也為行動(dòng)者所有,因此資源和認(rèn)知都是行動(dòng)者的屬性。克林也指出,資源和行動(dòng)者是相關(guān)的,動(dòng)員資源即是動(dòng)員掌握資源的行動(dòng)者;而改變認(rèn)知,實(shí)際也是從另一角度對(duì)行動(dòng)者施加影響。因此,三者可以進(jìn)行合并,從而使分析框架更簡(jiǎn)化。第二,增加“基于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的行動(dòng)者之間的關(guān)系”分析維度。有學(xué)者認(rèn)為,前兩代政策網(wǎng)絡(luò)研究存在的一大缺陷便是忽略了對(duì)行動(dòng)者之間關(guān)系的研究。增加網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的分析維度便是彌補(bǔ)這一缺陷,因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是行動(dòng)者之間關(guān)系分化的結(jié)果,也是行動(dòng)者之間關(guān)系最有意義的表現(xiàn)。第三,增加“網(wǎng)絡(luò)管理者”維度。西方的研究者們已經(jīng)意識(shí)到網(wǎng)絡(luò)管理者的重要性,但并沒(méi)有對(duì)其作深入研究,這不能不說(shuō)是網(wǎng)絡(luò)管理研究的一大遺憾。根據(jù)前文的假設(shè),政策網(wǎng)絡(luò)不能自行輸出理想結(jié)果,需要對(duì)其進(jìn)行干預(yù),而干預(yù)的施加者便是網(wǎng)絡(luò)管理者,網(wǎng)絡(luò)管理者的

重要性可見(jiàn)一斑。在我國(guó),原始的政策網(wǎng)絡(luò)通常是無(wú)序的,甚至是殘缺的;強(qiáng)勢(shì)的行動(dòng)者(一般是政府或壟斷利益集團(tuán))有能力對(duì)其他行動(dòng)者施加過(guò)多影響,從而讓政策網(wǎng)絡(luò)復(fù)辟到等級(jí)制的形態(tài)。正因?yàn)槿绱?在我國(guó)要理順政策網(wǎng)絡(luò),發(fā)揮其治理優(yōu)勢(shì),網(wǎng)絡(luò)管理者角色顯得更加重要。第四,不再區(qū)分管理類型。無(wú)論是政策管理、博弈管理還是網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建,其目的一致,內(nèi)涵也無(wú)實(shí)質(zhì)性差別。如此一來(lái),調(diào)整后的政策網(wǎng)絡(luò)管理分析框架便相對(duì)簡(jiǎn)化,包括四個(gè)維度:網(wǎng)絡(luò)管理者分析、行動(dòng)者管理、基于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的行動(dòng)者之間關(guān)系的管理,以及網(wǎng)絡(luò)規(guī)則管理。政策網(wǎng)絡(luò)管理活動(dòng)便表現(xiàn)為四個(gè)維度下的一系列分析與管理措施。

第一,網(wǎng)絡(luò)管理者分析?？肆终J(rèn)為網(wǎng)絡(luò)管理是一項(xiàng)復(fù)雜而困難的工作,需要包括談判技能在內(nèi)的無(wú)數(shù)技能;網(wǎng)絡(luò)管理者必須是協(xié)調(diào)者和激勵(lì)者;政府可以扮演管理者的角色,但并不排斥其他行動(dòng)者成為管理者[11]。在上述觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國(guó)實(shí)際,筆者認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)管理者應(yīng)具備以下特征:①網(wǎng)絡(luò)管理者應(yīng)具有足夠的聲望;②網(wǎng)絡(luò)管理者需掌握充足的各類資源;③網(wǎng)絡(luò)管理者需能利用各類溝通媒介;④網(wǎng)絡(luò)管理者需有現(xiàn)代化的治理理念;⑤網(wǎng)絡(luò)管理者不能有明顯的利益傾向。所以,政府是網(wǎng)絡(luò)管理者的重要候選,但同時(shí)也要吸納更多的行動(dòng)者參與網(wǎng)絡(luò)管理。

第二,行動(dòng)者管理。行動(dòng)者是政策網(wǎng)絡(luò)最基本的構(gòu)成要素,管理網(wǎng)絡(luò)自然首先要管理行動(dòng)者。管理行動(dòng)者,即是著眼于網(wǎng)絡(luò)整體運(yùn)行效果的考慮,對(duì)某個(gè)特定行動(dòng)者的行為施加一定的影響,使其符合政策網(wǎng)絡(luò)良性運(yùn)行的預(yù)設(shè)。行動(dòng)者管理所采用的手段或策略主要包括選擇行動(dòng)者、資源管理和認(rèn)知管理三個(gè)方面。

第三,基于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的行動(dòng)者間的關(guān)系管理。基于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的行動(dòng)者間的關(guān)系,即是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部不同聯(lián)盟之間的關(guān)系。信念是聯(lián)盟劃分和維系的基礎(chǔ),聯(lián)盟內(nèi)部的信念比較一致,信念沖突主要發(fā)生在聯(lián)盟之間。網(wǎng)絡(luò)管理的目的是在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)形成較一致的信念,因此需要消除信念沖突,這也是關(guān)系管理的目的。按照薩巴蒂爾的理論,聯(lián)盟之間可以通過(guò)政策學(xué)習(xí)逐漸改變自己的信念,最終實(shí)現(xiàn)雙方的信念趨同[5]47-53。網(wǎng)絡(luò)管理者就要通過(guò)創(chuàng)造條件、發(fā)起倡議和采取一定的激勵(lì)措施等方法促進(jìn)聯(lián)盟之間的交流,也即是促進(jìn)各方之間的政策學(xué)習(xí)。

第四,網(wǎng)絡(luò)規(guī)則管理。政策網(wǎng)絡(luò)的規(guī)則對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的互動(dòng)有顯而易見(jiàn)的影響。網(wǎng)絡(luò)規(guī)則管理便是要更好地發(fā)揮規(guī)則的作用,促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的頻繁且良性的互動(dòng)。規(guī)則管理一方面要做的是維護(hù)網(wǎng)絡(luò)規(guī)則的權(quán)威性。網(wǎng)絡(luò)規(guī)則通常分為兩類,一類是為大家所知曉的規(guī)則,另一類是隱藏的規(guī)則,前者相對(duì)比較容易維護(hù),后者則更容易被人為利用。對(duì)于隱藏的規(guī)則,有效的管理方式便是將其透明化。另一方面,網(wǎng)絡(luò)管理者還要學(xué)會(huì)策略性地使用規(guī)則和必要時(shí)改變規(guī)則。鑒于規(guī)則的巨大作用,改變規(guī)則可以從根本上改變網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的互動(dòng)。當(dāng)然,規(guī)則涉及網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的所有行動(dòng)者,而且許多規(guī)則并不為多數(shù)行動(dòng)者所知,因此改變規(guī)則對(duì)管理者的聲望和管理技巧考驗(yàn)很大。

(3)網(wǎng)絡(luò)檢查

西方三代政策網(wǎng)絡(luò)的研究者提出的理論觀點(diǎn)可稱豐富多彩,但是,有一個(gè)問(wèn)題卻較少有人提及,即對(duì)網(wǎng)絡(luò)輸出效果的承諾。換言之,當(dāng)網(wǎng)絡(luò)輸出效果不佳時(shí)有無(wú)進(jìn)一步的舉措?筆者認(rèn)為,政策網(wǎng)絡(luò)管理應(yīng)是一個(gè)同組織管理類似的過(guò)程,需要周而復(fù)始地運(yùn)行。政策網(wǎng)絡(luò)管理的對(duì)象更復(fù)雜,管理的效果也更難保證,因此網(wǎng)絡(luò)管理應(yīng)是一個(gè)漸進(jìn)、調(diào)適的過(guò)程,在不斷的試錯(cuò)中逐漸完善,最終實(shí)現(xiàn)理想的治理效果。因此,一個(gè)完整的政策網(wǎng)絡(luò)治理過(guò)程還應(yīng)包含一個(gè)重要的環(huán)節(jié)即對(duì)前述環(huán)節(jié)的檢查,筆者稱之為網(wǎng)絡(luò)檢查。網(wǎng)絡(luò)檢查就是對(duì)前述兩個(gè)環(huán)節(jié)中存在的疏漏進(jìn)行篩查,以備進(jìn)一步改進(jìn)。承接以上環(huán)節(jié),網(wǎng)絡(luò)檢查也分為四個(gè)維度進(jìn)行。

第一,網(wǎng)絡(luò)管理者自查。需審視的問(wèn)題有:管理者是否有足夠的聲望、管理者所掌握的資源對(duì)行動(dòng)者是否構(gòu)成足夠的吸引力、管理者是否存在破壞網(wǎng)絡(luò)民主的做法。

第二,檢查行動(dòng)者及其管理情況。行動(dòng)者是政策網(wǎng)絡(luò)的基本要素,是網(wǎng)絡(luò)識(shí)別、網(wǎng)絡(luò)管理的重點(diǎn)對(duì)象,自然也是網(wǎng)絡(luò)檢查的主要目標(biāo)。檢查網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者,需重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題有:是否有重要的行動(dòng)者未加入網(wǎng)絡(luò)、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的資源分布是否合理、是否達(dá)成一致的認(rèn)知。

第三,檢查網(wǎng)絡(luò)內(nèi)聯(lián)盟間的關(guān)系及其管理情況。一方面要確定網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的聯(lián)盟劃分是否準(zhǔn)確,聯(lián)盟之間是否存在充分的互動(dòng),是否有阻礙互動(dòng)的因素存在,管理者構(gòu)建的交流平臺(tái)是否能吸引行動(dòng)者的參與,等等。另一方面要審查聯(lián)盟之間

的沖突是否過(guò)于劇烈,雙方之間的分歧是否是根本性的,網(wǎng)絡(luò)內(nèi)探討的主題是否與政策游戲密切相關(guān),等等。

第四,檢查網(wǎng)絡(luò)規(guī)則及其管理情況。管理者首先要反思是否已正確認(rèn)知網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的所有規(guī)則尤其是隱藏規(guī)則。其次,要檢查是否有破壞規(guī)則的行為存在。最后,檢查管理者管理規(guī)則的行為是否為大部分行動(dòng)者所接受,比如策略性使用規(guī)則的行為是否超出共同認(rèn)可的底線、改變規(guī)則的行為是否侵害了主要行動(dòng)者的利益、新構(gòu)建的規(guī)則是否能為行動(dòng)者接受,等等。

政策網(wǎng)絡(luò)檢查是為了篩查之前環(huán)節(jié)中可能存在的紕漏,并將篩查結(jié)果反饋回網(wǎng)絡(luò)描述和網(wǎng)絡(luò)管理階段,目的是糾正已有的錯(cuò)誤,完善政策網(wǎng)絡(luò)治理的全過(guò)程。

三、政策網(wǎng)絡(luò)治理分析框架

上文分析了政策網(wǎng)絡(luò)治理的邏輯過(guò)程,由此可以形成一個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)治理的初步分析框架。該框架包含三個(gè)環(huán)節(jié),每個(gè)環(huán)節(jié)從四個(gè)維度進(jìn)行構(gòu)建,每個(gè)維度下又包含若干要素和行動(dòng)策略。整個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)治理的過(guò)程從網(wǎng)絡(luò)描述開(kāi)始,網(wǎng)絡(luò)描述的目的是要清晰認(rèn)知既有的政策網(wǎng)絡(luò)。在此基礎(chǔ)上,要對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行技術(shù)性干預(yù),即網(wǎng)絡(luò)管理。網(wǎng)絡(luò)管理并不是政策網(wǎng)絡(luò)治理的終點(diǎn),在網(wǎng)絡(luò)輸出效果不理想的情況下還要對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)治理的前兩個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查。最后,網(wǎng)絡(luò)檢查的結(jié)果會(huì)反饋到網(wǎng)絡(luò)描述和網(wǎng)絡(luò)管理環(huán)節(jié),三者循環(huán)往復(fù),直至輸出良好的治理效果,見(jiàn)圖1。

圖1 政策網(wǎng)絡(luò)治理框架圖

以上分析框架主要是基于思想的邏輯構(gòu)建,正如理論與實(shí)踐的時(shí)常脫節(jié),思想的邏輯與實(shí)踐的邏輯之間仍有很深的鴻溝需要跨越。政策網(wǎng)絡(luò)治理分析框架在思想邏輯上的合理性并不具有足夠的說(shuō)服力,仍有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。

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(責(zé)任編輯:付示威)

PolicyNetwork as a Governance Tool——An Analytical Framework

TIAN Hua-wen1,2,WEI Shu-yan1
(1.School of Humanities&Law,Northeastern University,Shenyang 110819,China;2.School of Humanities&Law,Shandong University of Science and Technology,Qingdao 266590,China)

Policy network which works as a governance tool has been recognized by a number of scholars.In the present,the studies on governance approaches have become the mainstream in this field,which have so far undergone three generations including theoretical origin,network management and network quantitative analysis.Despite the fruitful achievements,there still lacks a clear theoretical framework.Using the basic logic of management and gradualism,a preliminary analysis framework of policy network governance has been refined by integrating the western theories from different schools and combining China's realities.The framework is composed of three successive links including network description, network management and network examination.Network description is expanded from four dimensions such as actors,relationship between actors,network structure and network rules.Network management and network examination mainly revolve around four aspects including managers,actors,relationship between alliances and network rules.

policy network governance;network description;network management;network examination

D 601

A

1008-3758(2015)05-0502-06

10.15936/j.cnki.1008-3758.2015.05.010

2015-05-02

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)資助項(xiàng)目(15AGL017);山東省軟科學(xué)研究計(jì)劃資助項(xiàng)目(2015RKB01233)。

田華文(1980-),男,山東莒縣人,東北大學(xué)博士研究生,山東科技大學(xué)講師,主要從事公共政策理論研究;魏淑艷(1965-),女(滿族),遼寧北鎮(zhèn)人,東北大學(xué)教授,博士生導(dǎo)師,主要從事公共政策理論與實(shí)踐、政府應(yīng)急管理研究。