李林

選舉民主與協(xié)商民主的“主詞”都是民主，都是人類基于“多數(shù)人的統(tǒng)治”這個民主概念的核心理念，直接或者間接管理國家、治理社會、實現(xiàn)自我價值的重要方式、手段和形式。在現(xiàn)代國家，民主本質(zhì)上是一個關乎國體與政體、權力與權利、國家與公民、合法與非法的憲法問題。其中，選舉民主是現(xiàn)代民主國家及其憲法具有合法性、正當性的前提性、根本性問題?？梢哉f，沒有選舉民主，就沒有世界公認的民主國家，就沒有真正體現(xiàn)民意的國家憲法。在世界憲法視野下，協(xié)商民主是一個新生事物，是民主運行中產(chǎn)生的一種新方式，是對歷史悠久且廣泛采行的選舉民主的輔助性手段和補充性方法。我國憲法明確規(guī)定了中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度要長期存在和不斷發(fā)展，但這一基本政治制度不等于是我國的“協(xié)商民主”。在我國的政治生活中，協(xié)商民主不僅是民主黨派和無黨派人士政治協(xié)商、參政議政的重要民主形式，也是有關政治主體在決策前后對選舉民主的重要補充，但這種操作層面的“協(xié)商民主”形式，在我國憲法中還缺乏規(guī)范性的國家制度安排。用憲法思維和憲法方式來解釋，選舉民主本質(zhì)上是一種國家形態(tài)、國家權力和公民權利，而協(xié)商民主本質(zhì)上是一種民主方式、民主形式和民主手段，就本質(zhì)而言兩者不屬同一層面的問題；就運作形式、方式、方法、手段等操作層面的民主而言，兩者在許多方面是可以相互補充、相輔相成、相得益彰的。

一、我國的選舉民主及其憲法本質(zhì)

選舉民主作為“國家形態(tài)”縱向民主的起點，是指人民享有和行使國家的主權權力，通過全民公決、直接選舉、間接選舉等選舉方式，產(chǎn)生民意代表、國家機構領導人、執(zhí)政黨等主體，建立或延續(xù)國家政權及其機構，維護國體和政體，保證國家機器有序運行的一種重要國家制度和運行機制。選舉民主的本質(zhì)是代議制政體下的人民當家作主，人民享有最廣泛真實的公民權利和國家權力，依照憲法和法律管理國家與社會事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)。在有關制度設計和具體實踐操作的層面上，選舉民主有時也可以指公民的選舉權和被選舉權，或者指民主運行的一種具體方式方法，或者指民主過程的一種具體程序制度，等等。因此可以說，沒有選舉民主，就沒有民主政治。選舉民主是民主政治的基礎，是政治參與的渠道，是社會多元利益的調(diào)節(jié)器。

在我國現(xiàn)行憲法框架和法律體系下，選舉民主是國家憲法民主制度的重要內(nèi)容。我國憲法和法律關于選舉民主的規(guī)定比比皆是，這些憲法制度安排全面支撐著共和國政權和人民當家作主的國家政權體系。在我國現(xiàn)行憲法中，有29處出現(xiàn)了“選舉”“選舉權”這類概念。例如，憲法第三條規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生”；第三十四條規(guī)定：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民……都有選舉權和被選舉權”；第六十二條規(guī)定：全國人民代表大會……選舉中華人民共和國主席、副主席，選舉中央軍事委員會主席，選舉最高人民法院院長，選舉最高人民檢察院檢察長；第九十七條規(guī)定：“省、直轄市、設區(qū)的市的人民代表大會代表由下一級的人民代表大會選舉；縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表由選民直接選舉”；第一百零一條規(guī)定：“地方各級人民代表大會分別選舉并且有權罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長”。

在我國憲法性法律層面，直接規(guī)定國家選舉制度的法律有3部，它們是：全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法，全國人民代表大會常務委員會關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定，中國人民解放軍選舉全國人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會代表的辦法。在現(xiàn)行有效的35件憲法性法律中，還有代表法、地方人大和地方政府組織法、全國人大組織法、法院組織法、檢察院組織法、法官法、檢察官法、居民委員會組織法、村民委員會組織法等法律，明確規(guī)定了民主選舉制度。此外，在工會法、婦女權益保障法、刑事訴訟法、民事訴訟法、治安管理處罰法等其他部門的法律中，也不同程度地規(guī)定了對公民選舉權和被選舉權的法律保障。

由上可見，在我國憲法和法律層面上，選舉民主的核心要義是一種國家形態(tài)、一種國家政治制度，是我國人民代表大會制度的重要內(nèi)容和民主基礎，是我國公民的一項基本權利。這是因為，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由人民按照憲法和選舉法的規(guī)定通過民主選舉產(chǎn)生，各級人大代表享有參加人民代表大會會議、審議各項議案和報告、提出質(zhì)詢案和罷免案、提出議案和批評建議、參加會議的選舉和表決等權利，享有發(fā)言和表決的免責權。人大代表對人民負責，受人民監(jiān)督，努力為人民服務。這就在選舉民主的基礎上，通過憲法設計的人民代表大會制度，把人民當家作主的民主權利與國家主權權力緊密結合起來，把人民的主體地位與國家政權、國家政治制度緊密結合起來，把主權在民的原則具體落實到國家根本和基本政治制度之中。人民代表大會制度作為國家政權的根本組織形式，從政體上有效實現(xiàn)了人民民主權利與國家性質(zhì)的統(tǒng)一，充分體現(xiàn)了“中華人民共和國的一切權力屬于人民”的根本原則，有力地保證了全國各族人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有憲法和法律規(guī)定的廣泛民主權利和公民權利。

選舉民主之于新中國政權的合憲性以及人民代表大會制度全面建立的重要性，可以從制定1954年憲法的背景中略見一斑。眾所周知，1949年新中國的建立不是通過制定一部憲法來實現(xiàn)的，而是以起臨時憲法作用的《共同綱領》為依據(jù)建立起來的。在《共同綱領》下，國家還沒有一個正式通過民主選舉建立起來的政權機關，而是由政治協(xié)商會議暫時行使人民代表大會的職權。

1952年，劉少奇在給斯大林的信中對新中國為何不急于制定憲法做了解釋。劉少奇在信中說：因為中國目前已有一個共同綱領，而且在群眾和階層中有很好的威信，在目前過渡時期以共同綱領為國家的根本大法，是可以過得去的。如果在目前要制定憲法，其絕大部分特別是資產(chǎn)階級和小資產(chǎn)階級的關系，也還是要重復共同綱領。在基本上不會有什么變化，不過是把條文的形式及共同綱領的名稱改變而已。因此，我們考慮在目前過渡時期是否可以暫時不制定憲法，而以共同綱領代替憲法，待中國基本進入社會主義后再制定一個正式的社會主義憲法。斯大林贊成中共關于向社會主義過渡的設想，但斯大林同時提出，中共應當通過選舉和制憲解決自身的合法性問題，通過選舉實現(xiàn)向一黨政府轉換，應當將召開全國人民代表大會會議和制定憲法的時間提前。斯大林還建議說：“你們可在1954年進行選舉和通過憲法。”1952年底，中共中央根據(jù)我國的實際情況，同時認真考慮并接受了斯大林的建議，決定要盡快召開全國人民代表大會會議和制定憲法，并向全國政協(xié)提議，由全國政協(xié)向中央人民政府委員會提出定期召開全國人民代表大會會議的建議[1]。

從以上決策過程不難看出，通過選舉民主來成立全國人民代表大會，進而制定憲法以解決新中國政權以及中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性、合憲性問題，是中共中央決定召開第一屆全國人民代表大會會議和制定1954年憲法的重要動因。

沒有選舉民主，就沒有真正的代議制民主。在民主是一種國家形態(tài)的意義上，選舉民主是與代議制民主（代表制）的政治理念和國家政體設計緊密相連的。馬克思指出：“在君主制中是國家制度的人民；在民主制中是人民的國家制度。民主制獨有的特點，就是國家制度無論如何只是人民存在的環(huán)節(jié)……不是國家制度創(chuàng)造人民，而是人民創(chuàng)造國家制度?！盵2]馬克思進一步設問道：“人民是否有權來為自己建立新的國家制度呢？”他回答說：“對這個問題的回答應該是絕對肯定的，因為國家制度如果不再真正表現(xiàn)人民的意志，那它就變成有名無實的東西了。”[3]人民掌握國家政權后創(chuàng)造國家制度的主要方式，就是選舉民主。1940年，毛澤東在《新民主主義論》中闡釋我國人民代表大會的制度設計時說過：“沒有適當形式的政權機關，就不能代表國家。中國現(xiàn)在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區(qū)人民代表大會直到鄉(xiāng)人民代表大會的系統(tǒng)，并由各級代表大會選舉政府。但必須實行無男女、信仰、財產(chǎn)、教育等差別的真正普遍平等的選舉制?！盵4]

列寧在俄國十月革命前夕說：“不實現(xiàn)民主，社會主義就不能實現(xiàn)，這包括兩個意思：（1）無產(chǎn)階級如果不在民主斗爭中為社會主義革命做好準備，它就不能實現(xiàn)這個革命；（2）勝利了的社會主義如果不實行充分的民主，它就不能保持它所取得的勝利，引導人類走向國家的消亡?！盵5]鄧小平也曾指出，沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化。這里講的“民主”，一是指無產(chǎn)階級要采取一切手段爭得民主，使自己上升為統(tǒng)治階級，掌握國家政權；二是指通過選舉民主等形式，產(chǎn)生人民代表機關，制定憲法和法律，建立并鞏固自己的國家政權；三是指通過以人民普遍真實廣泛享有選舉權和被選舉權的選舉民主，保證最廣大人民群眾當家作主，從國家形態(tài)上最大限度地實現(xiàn)“民主是多數(shù)人統(tǒng)治”的本意。在馬克思主義民主理論中，選舉民主的本意，是人民掌握國家政權、實現(xiàn)多數(shù)人統(tǒng)治的一種政治形態(tài)和政治制度。因此，從一定意義上可以說，選舉民主是代議民主制的根本要求，是我國的立國之本、制憲之基，是我國人民代表大會制度的一項基礎性、前提性的制度。

二、我國的協(xié)商民主及其政治本質(zhì)

協(xié)商民主（Deliberative Democracy有時也譯為“審議民主”），是20世紀后期國際學術界開始關注的新領域，它強調(diào)在多元社會背景下，以公共利益為目標，通過公民的普遍參與，就決策和立法等公共事務達成共識。我國有學者進行梳理研究后認為，國際上的協(xié)商民主理論自興起以來經(jīng)歷了三個階段：“第一階段的協(xié)商民主理論家確立了協(xié)商民主的規(guī)范性。如哈貝馬斯和羅爾斯，主要是論述協(xié)商民主規(guī)范的正當性，認為理性溝通的交往形式會帶來偏好的改變，并有助于達成共識，但未考慮到社會的復雜性。第二階段的協(xié)商民主理論家，如博曼、古特曼和湯普森等，認為協(xié)商必須在承認文化的多元化和社會的復雜性的基礎上，才能發(fā)展出具有現(xiàn)實意義的協(xié)商民主，但是究竟怎么保證在復雜社會中進行協(xié)商民主，卻沒有提供足夠的細節(jié)。第三階段的協(xié)商民主理論家強調(diào)協(xié)商民主的‘經(jīng)驗轉向，如巴伯、巴特萊特、歐弗林和帕金森，試圖通過經(jīng)驗性的證據(jù)來尋求協(xié)商民主實踐的制度類型，從而促進了協(xié)商民主規(guī)范理論和實證研究的結合 ?！盵6]

當然，我國學術界普遍認為，西方協(xié)商民主理論與中國特色社會主義協(xié)商民主理論，在經(jīng)濟基礎、社會制度、政黨體制、文化背景、階級基礎、政治制度等方面，存在本質(zhì)的不同和重大的差別，我們不能照搬照抄西方的協(xié)商民主理論。

目前在我國語境下，“協(xié)商民主”愈來愈成為民主政治理論研究的一個“熱詞”，關于“協(xié)商民主”的概念也存在多種多樣的學術表述和不同的理論觀點[7]。例如，有研究綜述認為，關于協(xié)商民主的界定有如下幾種主要觀點：“一是治理形式論。有學者認為，協(xié)商民主是不同政黨、政治組織和公民等通過參與立法與決策，賦予立法和決策以合法性的治理形式。二是公共決策論。有學者認為，協(xié)商民主是不同政黨、政治組織和公民等通過平等對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活。三是民主形態(tài)論。有學者認為，協(xié)商民主是在一定政治共同體中通過對話、討論、商談、溝通等形式參與政治的一種民主形態(tài)。四是折中論。有學者認為，協(xié)商民主既是一種民主形態(tài)，又是一種民主決策程序和機制，還是一種國家和社會治理形式。這些觀點雖然側重點不同，但都認為協(xié)商民主應具有協(xié)商性、平等性、合法性等重要特征，具有對話、磋商、交流、聽證、溝通等多種形式?！盵8]從“協(xié)商民主”在我國產(chǎn)生發(fā)展的歷史以及中央文件的規(guī)定等方面來看，這個概念主要還是指一種民主形式、民主方法，它與“選舉民主”在許多方面都不可同日而語。

需要指出的是，西方協(xié)商民主理論所使用的英文“Deliberative”（協(xié)商）一詞，其本意是“審議的，協(xié)議的，評議的，討論的”，在我國上世紀八、九十年代，“Deliberative Democracy”通常翻譯為“審議民主”“慎議民主”等[9]，而“協(xié)商民主”只是后來為了我國民主協(xié)商理論研究的某些現(xiàn)實需要才調(diào)整和改變的。我國政治協(xié)商會議對中文“協(xié)商”這個詞匯所使用的英文“Consultative”一詞（如中國人民政治協(xié)商會議“the Chinese People's Political Consultative Conference”），其英文的本意是“商議的，協(xié)商的，顧問的，咨詢的”。在英語世界，“Deliberative”與“Consultative”兩者的英文詞義是有明顯區(qū)別的。應當說，“Consultative Democracy”的英文表述才比較符合我國當下對于“協(xié)商民主”的理解，但由此一來，我國的協(xié)商民主理論與國際上通行的“協(xié)商民主”（Deliberative Democracy）概念在理論淵源上就存在錯位和不同，后者為前者提供理論與學術正當性證明的效力將大大降低。

從憲法視角來看，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議的召開和《共同綱領》等一系列憲制性法律文件的制定，“標志著100多年來中國人民爭取民族獨立和人民解放運動取得了歷史性的偉大勝利，標志著愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線和全國人民大團結在組織上完全形成，標志著中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度正式確立”，翻開了新中國協(xié)商民主和選舉民主的新篇章?！叭嗣裾f(xié)為新中國的建立作出了重大貢獻?！盵10]

1949年9月22日，毛澤東在中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議的開幕詞中指出：“中國人民政治協(xié)商會議在自己的議程中將要制定中國人民政治協(xié)商會議的組織法，制定中華人民共和國中央人民政府的組織法，制定中國人民政治協(xié)商會議的共同綱領，選舉中國人民政治協(xié)商會議的全國委員會，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會”[11]。

1949年9月23日通過的《中國人民政治協(xié)商會議第一屆全會議事規(guī)則》[12]，明確規(guī)定了選舉民主的程序和內(nèi)容。例如，該規(guī)則第三條規(guī)定：“中國人民政協(xié)全體會議，須有全體代表總額二分之一以上的出席，始可宣布開會，須有出席代表二分之一以上的贊成或反對，始得成立決議。贊成與反對同數(shù)時取決于主席?！钡谒臈l規(guī)定：“凡出席中國人民政協(xié)全體會議之代表均有表決權。候補代表有發(fā)言權，無表決權?！钡谖鍡l規(guī)定：“關于議案討論之表決方式規(guī)定如下：（1）一般決議采用舉手方式表決。（2）有下列情形之一時，得由主席采用起立方式表決”。

1949年9月23日董必武在“中華人民共和國中央人民政府組織法草擬的經(jīng)過及基本內(nèi)容的報告”[13]關于新政府組織的原則中解釋說：“這個原則是民主集中制，它具體的表現(xiàn)是人民代表大會制的政府。即人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府。各級人民代表大會代表由人民用普選方法產(chǎn)生。各級人民代表大會選舉各級人民政府?！?/p>

1949年9月27日通過的《中國人民政治協(xié)商會議組織法》[14]，有8個條款將“協(xié)商”作為動詞使用。例如，該組織法第二條規(guī)定：“凡贊成本組織法第一條之規(guī)定的民主黨派及人民團體，經(jīng)中國人民政協(xié)全國委員會協(xié)商同意，得參加中國人民政協(xié)?！钡谌龡l規(guī)定：“每屆中國人民政協(xié)全體會議的參加單位、名額及代表人選，由上屆中國人民政協(xié)全國委員會協(xié)商定之，但第一屆由中國人民政協(xié)籌備會協(xié)商定之。”第十三條規(guī)定政協(xié)全國委員會的職權包括：協(xié)商并提出對中華人民共和國中央人民政府的建議案，協(xié)商并提出……的聯(lián)合候選名單，協(xié)商并決定下屆中國人民政協(xié)全體會議的參加單位、名額及代表人選，協(xié)商并處理其他有關中國人民政協(xié)內(nèi)部合作的事宜。第十八條規(guī)定：“中國人民政協(xié)地方委員會，為該地方各民主黨派及人民團體的協(xié)商并保證實行決議的機關?！迸c此同時，該組織法有6個條款明確使用了“選舉”概念。例如，第七條規(guī)定：“中國人民政協(xié)全體會議選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，”“選舉中國人民政協(xié)全國委員會?！钡诰艞l規(guī)定：“中國人民政協(xié)全體會議設主席團，由全體會議選舉之?！钡谑畻l規(guī)定：“中國人民政協(xié)全體會議設秘書長一人，由全體會議選舉之。”第十四條規(guī)定：“中國人民政協(xié)全國委員會的委員及候補委員，由中國人民政協(xié)全體會議選舉之?！钡谑鶙l規(guī)定：“中國人民政協(xié)全國委員會設秘書長一人，由全國委員會選舉之?！?/p>

起臨時憲法作用的《共同綱領》是在周恩來擔任起草小組組長的領導下，經(jīng)過各民主黨派、各方面代表反復研究、縝密商討，由中國共產(chǎn)黨負責起草，并由中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議于1949年9月29日通過的?；谌嗣衩裰髦髁x的政治基礎，基于統(tǒng)一戰(zhàn)線的民主政治制度，通過協(xié)商民主和選舉民主等方式，產(chǎn)生了作為新中國法統(tǒng)的《共同綱領》。在《共同綱領》的第四條、第十二條、第十三條等條款中，多處規(guī)定了“選舉權和被選舉權”“普選”“選舉”等內(nèi)容，把選舉民主直接規(guī)定為國家政治生活的重要內(nèi)容?！豆餐V領》雖然沒有直接規(guī)定“協(xié)商民主”的各種制度、程序和方式方法，但中華人民共和國的建立和《共同綱領》的產(chǎn)生，本身就是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、人民團體、無黨派民主人士等單位的代表通過“協(xié)商民主”取得的最大政治成果。因此，從一定意義上講，是中國人民政治協(xié)商會議以“協(xié)商民主”等民主政治形式建立了新中國。正如《共同綱領》宣告的：“中國人民政治協(xié)商會議代表全國人民的意志，宣告中華人民共和國的成立，組織人民自己的中央政府。”這就是人民政協(xié)的“協(xié)商建國”。

從憲法視角來看，中國人民政治協(xié)商會議之所以能夠“協(xié)商建國”，并非因為采取了“協(xié)商民主”的方式方法，而主要是因為“中國人民政治協(xié)商會議是在完全新的基礎上召開的，它且有代表全國人民的性質(zhì)，它獲得全國人民的信任和擁護。因此，中國人民政治協(xié)商會議宣布自己執(zhí)行全國人民代表大會的職權”[15]。換言之，中國人民政治協(xié)商會議之所以具有建立新中國的合憲性與合法性，在權力淵源上是來自于“全國人民代表大會的職權”，而并非其固有的權力和正當性。由于當時特定的歷史條件，我們不可能馬上實行全國普選并召開全國人民代表大會會議，故由中國人民政治協(xié)商會議“宣布”自己“代行”全國人民代表大會的職權，進而才有權制定具有臨時憲法性質(zhì)的《共同綱領》，制定《政治協(xié)商會議組織法》《中央人民政府組織法》，決定新中國的名稱、國都、紀年、國歌、國旗，選舉中央人民政府主席。正如董必武在《中華人民共和國中央人民政府組織法草擬的經(jīng)過及基本內(nèi)容》的報告中指出的那樣：“在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議，即本會議，執(zhí)行全國人民代表大會的職權，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，并付之以行使國家權力的職權?！盵16]

當然，在新中國憲制史上，第一屆政協(xié)從1949年到1954年的五年是比較特殊的五年。“這段時間人民代表大會會議還沒有召開，政協(xié)代行著人大的一些職權；同時這一時期我國還處在新民主主義向社會主義轉變的過渡時期。因此，這個時期人民政協(xié)的定位、職能、作用是以后歷屆政協(xié)不可簡單比擬的?！盵17]

經(jīng)過60多年的實踐發(fā)展，今天的協(xié)商民主已經(jīng)是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現(xiàn)，是深化政治體制改革的重要內(nèi)容。加強協(xié)商民主建設，有利于擴大公民有序政治參與、更好實現(xiàn)人民當家作主的權利，有利于促進科學民主決策、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于化解矛盾沖突、促進社會和諧穩(wěn)定，有利于保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、鞏固和擴大黨的執(zhí)政基礎，有利于發(fā)揮我國政治制度的優(yōu)越性，增強中國特色社會主義的道路自信、理論自信、制度自信。

三、我國憲法視野下選舉民主與協(xié)商民主的關系

從歷史文獻的簡要梳理中不難看出，在創(chuàng)建新中國的過程中，協(xié)商民主與選舉民主是共存并用的。但從建立中華人民共和國的角度看，作為國家基本政治制度形式的中國人民政治協(xié)商會議，通過協(xié)商民主等形式，代行全國人民代表大會的職權，對于創(chuàng)立新中國發(fā)揮了至關重要的作用。此時的選舉民主，由于不具備民主普選的條件和“國家形態(tài)”的政權組織形式，故主要通過民主權利、民主方法、民主程序、民主選舉等方式而發(fā)揮作用。

隨著全國普選基礎上的第一屆全國人民代表大會的召開和1954年憲法的制定，選舉民主被國家憲法確定為人民主權權力和國家根本政治制度的重要內(nèi)容，成為人民當家作主最根本的民主政治權利?！?954年，全國人民代表大會會議召開后，人民政協(xié)作為多黨合作和政治協(xié)商機構、作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織繼續(xù)發(fā)揮重要作用”[18]，但其性質(zhì)和職能已發(fā)生了重大變化[19]。1954年年底，毛澤東在《關于政協(xié)的性質(zhì)和任務》一文中，對政協(xié)是國家機關還是人民團體的問題作出了高屋建瓴的回答。他說：“政協(xié)的性質(zhì)有別于國家權力機關——全國人民代表大會，它也不是國家的行政機關。有人說，政協(xié)全國委員會的職權要相等或大體相等于國家機關，才說明它是被重視的。如果這樣說，那么共產(chǎn)黨沒有制憲之權，不能制定法律，不能下命令，只能提建議，是否也就不重要了呢？不能這樣看。如果把政協(xié)全國委員會也搞成國家機關，那就會一國二公，是不行的。要區(qū)別各有各的職權?！盵20]“毛澤東指出，人民政協(xié)的性質(zhì)有別于國家權力機關……人大和國務院是國家權力機關和國家管理機關，如果把政協(xié)也搞成國家機關，那就成為二元了，這樣就重復了，分散了，民主集中制就講不通了。政協(xié)不僅是人民團體，而且是各黨派的協(xié)商機關，是黨派性的機關?！盵21]盡管1954年以后中國人民政治協(xié)商會議不再代行全國人民代表大會的職能，但協(xié)商民主作為一種行之有效的民主方式方法、作為一種中國特色的民主程序技術，仍然被廣泛采用。改革開放以來，隨著中國特色社會主義民主的不斷發(fā)展，協(xié)商民主的主體不斷擴大，內(nèi)容不斷豐富，形式不斷完善，運用日益廣泛，效果不斷增強，在我國民主政治生活中扮演著愈來愈重要的角色，發(fā)揮著日益不可或缺的重要作用。

基于上述認識，我們或許可對選舉民主與協(xié)商民主的主要區(qū)別做如下理解： 第一，在民主理論的層面，選舉民主是代議民主理論的必然選擇，協(xié)商民主則是精英民主理論和參與民主理論的重要形式；第二，在國家政治制度層面，選舉民主是國家根本政治制度的重要組成部分，協(xié)商民主是國家基本政治制度的主要運作形式；第三，在民主運行的層面，選舉民主是縱向民主的起點，協(xié)商民主是橫向民主的重要形式；第四，在民主功能的層面，選舉民主是普遍的主導性民主，協(xié)商民主是補充的輔助性民主；第五，在公民權利的層面，選舉民主是全體公民最基本的政治權利，協(xié)商民主則是對部分公民的恩惠或者關照；第六，在國家憲法權力的層面，選舉民主是國家主權和政權的重要載體與制度內(nèi)容，協(xié)商民主則是不具有憲法和法律效力的政治安排；第七，在民主與效率的層面，選舉民主是兼顧民主與效率的決斷式民主，協(xié)商民主是民主有余而效率不足的妥協(xié)式民主。

從我國憲法視角來看，選舉民主與協(xié)商民主的關系可從以下幾個層面分析。

（一）國家權力層面的選舉民主與協(xié)商民主

馬克思主義認為：“工人革命的第一步就是使無產(chǎn)階級上升為統(tǒng)治階級，爭得民主”[22]，掌握國家政權。無產(chǎn)階級通過革命等途徑奪取國家機器、掌握國家權力以后，就必須通過選舉民主等形式建立自己當家作主的新國家和新政權。在社會主義國家，選舉民主的政治前提是主權在人民，人民成為國家和社會的主人，國家的一切權力來自人民且屬于人民。選舉民主的政治本質(zhì)是以普選為基礎的全體人民當家作主。由于國家大、人口多、交通不便等原因，無產(chǎn)階級政權不能保證每個公民都能夠直接到國家政權機關去行使國家權力，管理國家和社會事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，而只能采取人民代表大會的代議制民主，由人民通過直接選舉和間接選舉，選舉產(chǎn)生自己的代表去國家政權機關代表全體人民行使國家權力。馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中總結巴黎公社的革命經(jīng)驗時說：“公社是由巴黎各區(qū)通過普選選出的市政委員組成的。這些委員對選民負責，隨時可以罷免。其中大多數(shù)自然都是工人或公認的工人階級的代表。”[23]列寧在論述蘇維埃政權建設問題時也指出：“在社會主義下，‘原始民主的許多東西都必然會復活起來，因為人民群眾在文明社會史上破天荒第一次站起來了，不僅獨立地參加投票和選舉，而且獨立地參加日常管理?！盵24]

我國憲法序言指出：“一九四九年，以毛澤東主席為領袖的中國共產(chǎn)黨領導中國各族人民，在經(jīng)歷了長期的艱難曲折的武裝斗爭和其他形式的斗爭以后，終于推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義的統(tǒng)治，取得了新民主主義革命的偉大勝利，建立了中華人民共和國。從此，中國人民掌握了國家的權力，成為國家的主人?！?/p>

在我國憲法和法律架構中，協(xié)商民主既不是一種國家權力或者公權力，也不是一種公民權利或者私權利。協(xié)商民主目前主要還是一種民主形式、民主方法、民主機制、民主程序、民主手段、民主責任。

（二） 國家政體層面的選舉民主與協(xié)商民主

選舉民主之于民主國家政體的必要性和重大意義，是不言而喻的。列寧很早就說過：“沒有議會制度，沒有選舉制度，工人階級就不會有這樣的發(fā)展?！盵25]列寧同時認為，無產(chǎn)階級必須擺脫資產(chǎn)階級議會制的弊端。擺脫議會制的出路，當然不在于取消代表機構和選舉制，而在于把代表機構由清談館變成“工作”機構?！肮绮粦斒亲h會式的，而應當是工作的機構，兼管行政和立法的機構?！盵26]蘇維埃是被剝削勞動群眾自己的直接組織，它便于這些群眾自己用一切可能的辦法來建設國家和管理國家[27]。蘇維埃民主制使勞動者先鋒隊能夠領導最廣大的被剝削群眾，吸收他們參加獨立的政治生活，根據(jù)他們親身的體驗對他們進行政治教育，從而第一次著手使真正全體人民都學習管理，并且開始管理。

人民代表大會制度是我國的政體，是國家的根本政治制度，是國家政權的根本組織形式。我國憲法第二條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！绷暯娇倳浽凇对趹c祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》中指出：“在中國實行人民代表大會制度，是中國人民在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造，是深刻總結近代以后中國政治生活慘痛教訓得出的基本結論，是中國社會100多年激越變革、激蕩發(fā)展的歷史結果，是中國人民翻身作主、掌握自己命運的必然選擇。”

在人民代表大會制度下，選舉民主從三個主要方面保證了人民當家作主：一是人大代表由人民選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。這就實現(xiàn)了全體人民通過選舉民主將主權權力對人大代表的民主授權。二是通過直接選舉或間接選舉產(chǎn)生的人大代表，組成全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，作為最高國家權力機關和地方國家權力機關，代表人民行使國家權力。這就實現(xiàn)了全體人民通過全國人大和地方各級人大行使國家權力的代議制民主。三是國家行政機關、審判機關和檢察機關由同級人民代表大會選舉或者決定產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。這就實現(xiàn)了“一府兩院”通過同級人大對人民負責、受人民監(jiān)督的憲制民主。從一定意義上講，在新中國成立初期，沒有選舉民主，就沒有全國人民代表大會的成立和中華人民共和國第一部憲法的產(chǎn)生，就沒有新中國人民民主專政國體基礎上的國家政體的真正建立，就沒有新中國國家政權正當性與合法性的充分確立；在協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的今天，沒有選舉民主，就沒有人民民主和全面依法治國，就沒有中國特色社會主義和國家治理的現(xiàn)代化。

我國憲法序言明確規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現(xiàn)代化建設、維護國家的統(tǒng)一和團結的斗爭中，將進一步發(fā)揮它的重要作用。中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展?！边@表明，我國憲法高度重視和評價協(xié)商民主，中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度作為我國的基本政治制度將長期存在和不斷完善發(fā)展，但在我國憲法架構中，協(xié)商民主并不是國家機構的憲制安排，也不是國家政體的憲制組成部分。2015年2月9日中共中央印發(fā)《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》，明確要求應當加強“人大協(xié)商”建設，各級人大要依法行使職權，在重大決策之前根據(jù)需要進行充分協(xié)商；要深入開展立法工作中的協(xié)商，發(fā)揮好人大代表在協(xié)商民主中的作用，鼓勵基層人大在履職過程中依法開展協(xié)商，等等。這些規(guī)定是對中國特色社會主義民主政治的重要創(chuàng)新和發(fā)展，對于加強人民代表大會制度的政體建設具有十分重要的意義。

（三）公民權利層面的選舉民主與協(xié)商民主

享有憲法和法律規(guī)定的公民政治權利與基本自由是選舉民主的前提條件。換言之，對于公民來說，選舉民主的憲法形式主要體現(xiàn)為公民的選舉權和被選舉權，以及相關的平等權、監(jiān)督權、言論自由等。選舉權和被選舉權是直接來自于人民主權的政治權利。在民主國家，人民主權可以通過直接民主也可以通過間接民主的途徑來行使，但在直接民主制中通常不需要選舉，選舉權和被選舉權往往是間接民主制的產(chǎn)物。在社會主義國家，作為公民權利的選舉民主體現(xiàn)出較高的平等性、普遍性和真實性。列寧指出：“蘇維埃組織無比深入地和廣泛地發(fā)展了標志著資產(chǎn)階級民主制比中世紀有偉大歷史進步性的那一面，即居民參加對公職人員的選舉。在任何一個最民主的資產(chǎn)階級國家中，勞動群眾從來也沒有像在蘇維埃政權之下那樣廣泛、那樣經(jīng)常、那樣普遍、那樣簡便地行使選舉權”[28]。而“普選權在此以前一直被濫用，或者被當作議會批準神圣國家政權的工具，或者被當作統(tǒng)治階級手中的玩物，只是讓人民每隔幾年行使一次，來選舉議會制下的階級統(tǒng)治的工具；而現(xiàn)在，普選權已被應用于它的真正目的：由各公社選舉它們的行政的和創(chuàng)制法律的公職人員”[29]。選舉民主作為公民的政治權利，既是由憲法和選舉法明確規(guī)定“法定權利”，也是公民最基本的政治權利；既是由國內(nèi)法規(guī)定的基本權利，也是由國際法規(guī)定的基本人權，具有非依正當法律程序不得剝奪、不得限制、不得轉讓的神圣性。

選舉民主作為公民的一項政治權利、一項基本人權，具有以下特征：一是選舉民主的權利主體具有明確性，即哪些公民依法享有選舉權和被選舉權，哪些公民不享有此權利或者可以被剝奪、限制此權利，在憲法和法律上均有明確具體規(guī)定；二是選舉民主的權利方式如時間、地點、程序、選票等具有法定性，行使此權利必須依照法律規(guī)定進行；三是選舉民主的權利具有平等性，中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；四是選舉民主的權利具有可訴性，一旦受到不法侵犯，將依法獲得司法的救濟和保障。例如，我國民事訴訟法第一百八十一條規(guī)定：“ 公民不服選舉委員會對選民資格的申訴所作的處理決定，可以在選舉日的五日以前向選區(qū)所在地基層人民法院起訴。”我國刑法第二百五十六條規(guī)定：“在選舉各級人民代表大會代表和國家機關領導人員時，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報選舉票數(shù)等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權，情節(jié)嚴重的，處3年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權利?！蔽覈伟补芾硖幜P法等法律也有相關規(guī)定。

協(xié)商民主雖然很重要，但它還沒有成為公民的一種基本政治權利載入我國憲法和相關法律，在聯(lián)合國《公民權利與政治權利國際公約》列舉規(guī)定的數(shù)十種國際人權和基本自由中，也沒有包括協(xié)商民主的權利。據(jù)荷蘭學者對世界142部憲法的統(tǒng)計，有67部憲法涉及了普選，有88部憲法規(guī)定了參加選舉的權利[30]。在世界大多數(shù)國家，不僅以憲法形式專門規(guī)定有選舉制度和選舉權、被選舉權等選舉民主的內(nèi)容，還專門制定有選舉法之類的法律，對公民如何實現(xiàn)選舉民主指出制度性、程序性保障。

從公民憲法權利或者基本人權的層面來觀察，協(xié)商民主既不是公民的一項政治權利，也不是公民的一種政治權力。協(xié)商民主充其量主要還是一種政治安排、一種政策措施、一種民主程序和方法，廣大公民能否真正成為協(xié)商民主的主體，能否切實有效地參與政策制定的協(xié)商過程，能否通過多種途徑、形式和層面的協(xié)商民主形式來表達自己的訴求，在國家憲法和法律上尚無明確規(guī)定，在各種政治議程的安排和政策文件的規(guī)定上目前還具有相當?shù)牟淮_定性。即使在某些群體中有這種協(xié)商民主的政治或政策安排，對于能夠“享受”該協(xié)商民主的公民而言，這種“協(xié)商民主”也只是一種給予（施舍），而不是權利（人權）。選舉民主是所有公民應當普遍享有的一種基本權利（人權），而協(xié)商民主則是少數(shù)公民可能獲得的一種政治待遇。是否屬于公民的基本權利，這或許是選舉民主與協(xié)商民主的一個重大區(qū)別。

（四）方法形式層面的選舉民主與協(xié)商民主

相對于民主理念、民主價值、民主目的而言，選舉民主和協(xié)商民主都是民主運行實現(xiàn)的技術、方法、手段和過程。2006年，《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》提出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式?！边@一表述說明，選舉民主和協(xié)商民主都是民主的重要形式，而協(xié)商民主通常發(fā)生于重大決策之前。黨的十八屆三中全會《決定》提出：“在黨的領導下，以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中。”這一表述表明了黨對協(xié)商民主的領導，明確了協(xié)商民主所要協(xié)商的“主要內(nèi)容”?！吨泄仓醒腙P于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》進一步明確了協(xié)商民主是一種民主形式的內(nèi)涵：“協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領導下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識的重要民主形式。”這一表述說明，我國民主協(xié)商的領導者是中國共產(chǎn)黨，民主協(xié)商的主體是人民，民主協(xié)商的內(nèi)容是改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和有關群眾切身利益的實際問題，民主協(xié)商的運用是在決策之前和決策實施之中（但不能替代包括選舉民主之內(nèi)的決策），民主協(xié)商的目的是努力形成廣泛共識。

在民主方法形式的層面上，選舉民主與協(xié)商民主之間在本質(zhì)上并沒有什么輕重高下之分，兩者都是中國特色社會主義民主政治的實現(xiàn)形式和運行方式。黨的十八屆三中全會《決定》提出，要拓展協(xié)商民主形式，“深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商”。黨的十八屆四中全會《決定》則規(guī)定，要“健全立法機關和社會公眾溝通機制，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協(xié)商中的作用”。2015年2月9日中共中央《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》，進一步明確要求“各級人大要依法行使職權，同時在重大決策之前根據(jù)需要進行充分協(xié)商，更好匯聚民智、聽取民意，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”。要深入開展立法工作中的協(xié)商，發(fā)揮好人大代表在協(xié)商民主中的作用，鼓勵基層人大在履職過程中依法開展協(xié)商，探索協(xié)商形式，豐富協(xié)商內(nèi)容。顯而易見，在我國現(xiàn)行憲法和法律體系框架下，社會主義選舉民主是我國人民民主的根本形式，而“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”，兩者相互補充、相輔相成、相得益彰。

與此同時，盡管協(xié)商民主與選舉民主在方式方法和技術操作層面上有許多相同或者相似的功能，有時協(xié)商民主對于達成民主共識和多方合意的具體操作功能甚至要優(yōu)于競爭性的選舉民主，但在我國憲法制度的框架下，協(xié)商民主與選舉民主畢竟是兩種不盡相同的民主實現(xiàn)形式，協(xié)商民主可以補充和輔助選舉民主，可以豐富和發(fā)展選舉民主，但在憲法上難以超越和替代選舉民主。換言之，在我國憲法和法律規(guī)定的制度體系中，協(xié)商民主絕不是對選舉民主的“超越”和“替代”[31]，而是對選舉民主的補充、豐富和完善。

鑒于協(xié)商民主在中國特色社會主義民主政治中的重要性和創(chuàng)新性，也許以后修改完善憲法時，可以考慮將協(xié)商民主明確載入我國憲法，逐步實現(xiàn)協(xié)商民主的憲法化和法治化。

注釋：

[1]參見韓大元《1954年憲法與新中國憲政》第三章中關于“斯大林的制憲建議與中共中央關于制憲的決定”部分，湖南人民出版社2004年版，第53～57頁。

[2][3]馬克思：《黑格爾法哲學批判 》，載《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年版，第281、316頁。

[4]毛澤東：《新民主主義論》，載《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第677頁。

[5]列寧：《論對馬克思主義的諷刺和“帝國主義經(jīng)濟主義”》，載《列寧全集 》第23卷，人民出版社1958年版，第70頁。

[6]馬奔：《協(xié)商民主與選舉民主：淵源、關系與未來發(fā)展》，載《文史哲》2014年第3期。

[7]張峰：《協(xié)商民主建設八個重要問題解析》，載《中國特色社會主義研究》2015年第2期。

[8]李效熙、鄭雅卓：《正確認識和把握社會主義協(xié)商民主——學術界關于協(xié)商民主的研究綜述》，2015年3月25日引自“馬克思主義研究網(wǎng)”，網(wǎng)址：http：//myy.cass.cn/news/662171.htm。例如，“中國人民內(nèi)部各方面，通過國家政權機關、政協(xié)組織、黨派團體等渠道，就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，進行平等、廣泛協(xié)商的規(guī)則和程序等的總稱?！眲W軍：《健全社會主義協(xié)商民主制度的幾個問題》，載《人民政協(xié)報》2012年12月12日。

[9]趙雪綱在《慎議民主的憲法》（The Constitution of Deliberative Democracy）中譯本的說明中注釋道：“‘慎議民主這一譯名采納的是翟小波先生的建議，理由是，這符合‘deliberative一詞的本義，即‘仔細而慎重地思量和商議（或討論）‘若干人一起思量和檢討那些支持和反對某一建議或行動方案的理由。并且，在中國的政治語境中，幾乎已定譯的‘協(xié)商民主也容易造成理解上的歧義?！薄景⒏ⅰ靠逅埂ど５貋喐纭つ嶂Z著，趙雪綱譯：《慎議民主的憲法》，法律出版社2009年版，第14頁。

[10]習近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，2014年9月21日。

[11]《人民日報》，1949年9月22日第1版。

[12][13][16]《人民日報》，1949年9月23日第1、2版。

[14]《人民日報》，1949年9月30日第1版。

[15]毛澤東：《中國人民站起來了》，載《人民日報》1949年9月22日第1版。

[17][21]鄭萬通：《人民政協(xié)六十年的光輝歷程和重要啟示》，載《人民政協(xié)報》2009年9月17日。

[18]習近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，2014年9月21日。

[19]1954年憲法序言明確規(guī)定：“今后在動員和團結全國人民完成國家過渡時期總任務和反對內(nèi)外敵人的斗爭中，我國的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)發(fā)揮它的作用。”

[20]毛澤東：《關于政協(xié)的性質(zhì)和任務》，1954年12月29日毛澤東邀請各民主黨派、無黨派民主人士座談政協(xié)工作的談話。

[22]馬克思、恩格斯：《共產(chǎn)黨宣言》，載《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995年版，第293頁。

[23]馬克思：《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》，載《馬克思恩格斯文集》第3卷，人民出版社2009年版，第154頁。

[24]列寧：《蘇維埃政權的當前任務》，載《列寧專題文集——論社會主義》，人民出版社2009年版，第110～111頁。

[25]列寧：《論國家》，載《列寧專題文集——論辯證唯物主義和歷史唯物主義》，人民出版社2009年版，第295頁。

[26]列寧：《國家與革命》，載《列寧專題文集——論馬克思主義》，人民出版社2009年版，第218頁。

[27]列寧：《無產(chǎn)階級政黨和叛徒考茨基》，選自《列寧專題文集》之《論資本主義》，人民出版社2009年版，第243頁。

[28]列寧：《俄共（布）黨綱草案》，載《列寧全集》第36卷，人民出版社1985年版，第84～85頁。

[29]馬克思：《〈法蘭西內(nèi)戰(zhàn)〉初稿》，載《馬克思恩格斯文集》第3卷，人民出版社2009年版，第196頁。

[30]【荷】亨利·范·馬爾塞文、格爾·范·德·唐：《成文憲法的比較研究》，陳云生譯，華夏出版社1987年版，第131、152頁。

[31]楊雪冬：《協(xié)商民主的認識誤區(qū)和當代性》，載《中國黨政干部論壇》2015年第5期。

（作者系中國社會科學院學部委員、法學研究所所長、博士生導師，兼任中國法學會副會長、學術委員會副會長、中國法理學研究會常務副會長）