■ 國防大學(xué)國防經(jīng)濟(jì)研究中心

軍民融合中的“民參軍”

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將經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域發(fā)展成熟的優(yōu)質(zhì)民用技術(shù)應(yīng)用于武器裝備科研生產(chǎn)，直接為提高部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力水平服務(wù)，既是世界各主要大國的通行做法，也是我軍武器裝備建設(shè)實(shí)施跨越式發(fā)展的必由之路。近年來，我軍積極探索在武器裝備科研生產(chǎn)過程中引入民用技術(shù)的路子，取得豐碩成果。

鼓勵(lì)和支持民口企業(yè)參加國防建設(shè)尤其是軍工建設(shè)（簡稱“民參軍”），是推動(dòng)軍民融合發(fā)展的重要內(nèi)容。近年來，“民參軍”制度法規(guī)逐步配套完善，民口企業(yè)、民用技術(shù)和民間資本參與國防科研生產(chǎn)活動(dòng)取得顯著成效，有力地保障了國防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利推進(jìn)。目前仍存在一些亟待解決的突出問題，需要按照十八屆三中全會(huì)的總體部署，進(jìn)一步深化相關(guān)改革。

一、“民參軍”總體情況

（一）“民參軍”制度框架初步形成

當(dāng)前，我國“民參軍”領(lǐng)域已初步形成了涵蓋頂層法規(guī)、實(shí)施辦法以及承制目錄“三位一體”的制度框架，為鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)民口企業(yè)參與國防建設(shè)提供了政策法規(guī)依據(jù)。

頂層法規(guī)提供遵循。國防和軍隊(duì)建設(shè)領(lǐng)域頒布實(shí)施的一系列法律和條例，為促進(jìn)“民參軍”提供了基本遵循。1997年3月頒布的《中華人民共和國國防法》，明確了“國防科技工業(yè)實(shí)行軍民結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合、軍品優(yōu)先、以民養(yǎng)軍”的方針，將國家職能定位于“對(duì)國防科研生產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和計(jì)劃調(diào)控”，提出“承擔(dān)國防科研生產(chǎn)任務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位”的概念，還明確提出“實(shí)行國家軍事訂貨制度，保障武器裝備和其他軍用物資的采購供應(yīng)”。[1]這些法規(guī)條款，改變了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府在國防科研生產(chǎn)領(lǐng)域既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的不合理狀況，首次為“民參軍”制度框架的構(gòu)建奠定了法理基石。2002年6月，《中華人民共和國政府采購法》頒布，對(duì)政府采購行為及相關(guān)細(xì)節(jié)進(jìn)行了科學(xué)規(guī)范，其中第八十六條明確提出，“軍事采購法規(guī)由中央軍事委員會(huì)另行制定”。[2]以此為依據(jù)，2002年11月，《中國人民解放軍裝備采購條例》正式頒布實(shí)施，對(duì)我軍裝備采購工作進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范，[3]體現(xiàn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我軍裝備采購工作的新情況、新特點(diǎn)和新要求，為“民參軍”制度框架的構(gòu)建提供了具體指導(dǎo)。

實(shí)施辦法明確細(xì)則。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革與國防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)的深入推進(jìn)，民口企業(yè)參與國防建設(shè)越來越普遍，迫切需要對(duì)“民參軍”行為進(jìn)行科學(xué)合理規(guī)范。針對(duì)這一實(shí)際情況，相關(guān)政府部門以“民參軍”宏觀頂層法規(guī)為依據(jù)，先后出臺(tái)了若干實(shí)施辦法和意見，進(jìn)一步明確了“民參軍”活動(dòng)的管理細(xì)則。2007年3月，當(dāng)時(shí)的國防科工委連續(xù)發(fā)布《關(guān)于大力發(fā)展國防科技工業(yè)民用產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于非公有制經(jīng)濟(jì)參與國防科技工業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，積極鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)民口企業(yè)和資源參與國防科技工業(yè)建設(shè)。[4]2010年5月，工業(yè)和信息化部與總裝備部聯(lián)合頒布了新的《武器裝備科研生產(chǎn)許可實(shí)施辦法》，進(jìn)一步對(duì)民口企業(yè)和資源參與武器裝備科研生產(chǎn)和任務(wù)競(jìng)爭(zhēng)作出規(guī)范。[5]2010年10月，國務(wù)院、中央軍委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立和完善軍民結(jié)合、寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)體系的若干意見》，明確提出“為各類企事業(yè)單位參與武器裝備科研生產(chǎn)創(chuàng)造條件”，以及“鼓勵(lì)符合條件的社會(huì)資本參與軍工企業(yè)股份制改造”等條款。[6]

承制目錄遴選企業(yè)。為更好地遴選優(yōu)質(zhì)民口企業(yè)參與國防建設(shè)，相關(guān)部門還以頂層法規(guī)和實(shí)施辦法為依據(jù)，進(jìn)一步細(xì)化具體操作內(nèi)容，編制了對(duì)“民參軍”行為進(jìn)行管理和引導(dǎo)的裝備承制單位名錄。2006年8月，總裝備部首次正式公布《中國人民解放軍裝備承制單位名錄》，全國有69家裝備承制單位經(jīng)嚴(yán)格審查后進(jìn)入名錄，標(biāo)志著我軍以裝備采購方為主導(dǎo)的裝備承制單位注冊(cè)管理制度開始全面實(shí)施。[7]2011年6月，總裝備部再次批準(zhǔn)發(fā)布《裝備承制單位名錄》，在1600余家上榜企業(yè)中有近900家民口企業(yè)，標(biāo)志著適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“民參軍”管理機(jī)制初步建立。《裝備承制單位名錄》實(shí)行優(yōu)勝劣汰、進(jìn)出有序的動(dòng)態(tài)管理。今后，總裝備部還會(huì)在該目錄基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大資格審查范圍，不斷吸納社會(huì)優(yōu)勢(shì)資源為國防建設(shè)服務(wù)，加快推進(jìn)軍民結(jié)合、寓軍于民的武器裝備科研生產(chǎn)體系建立。[8]

（二）民企“參軍”初見成效

進(jìn)入新世紀(jì)新階段，隨著國際國內(nèi)形勢(shì)的發(fā)展變化，我國面臨的安全威脅日益多元化，對(duì)國防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)提出了新的更高要求。在這樣的大背景下，民口企業(yè)積極承擔(dān)部隊(duì)武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)，全力滿足部隊(duì)武器裝備建設(shè)領(lǐng)域的迫切需求。

近年來，在《陸軍及通用裝備型號(hào)研制競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)實(shí)施辦法》等一系列政策措施鼓勵(lì)下，參與陸軍部隊(duì)武器裝備建設(shè)的民口企業(yè)數(shù)量連年攀升，范圍也逐漸由元器件、零部件向整機(jī)、主機(jī)延伸。某新型山地挖掘機(jī)在山坡、沼澤等復(fù)雜作業(yè)環(huán)境中如履平地，機(jī)動(dòng)操控靈活自如；某輕型突擊車搭載多種輕武器，配備導(dǎo)航定位系統(tǒng)，越野性能卓越；某新型機(jī)器人采用履帶復(fù)合行走裝置，能適應(yīng)沙石、灘涂等復(fù)雜地形，具有輕便靈活、適用廣泛等特點(diǎn)。這些新型作戰(zhàn)裝備，均出自民口企業(yè)的創(chuàng)新之手。某民口企業(yè)在與多家傳統(tǒng)軍工企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)某型紅外熱像儀研制任務(wù)中勝出。相比軍工企業(yè)，這家民營企業(yè)的產(chǎn)品報(bào)價(jià)要低10%-20%，每年可節(jié)約一大筆國防經(jīng)費(fèi)。通過實(shí)施“民參軍”戰(zhàn)略，還大大縮短了武器裝備研制周期，為陸軍裝備關(guān)鍵技術(shù)持續(xù)升級(jí)注入了新的活力，民口企業(yè)日益成為推動(dòng)陸軍部隊(duì)武器裝備建設(shè)科學(xué)發(fā)展的一支生力軍。[9]

我國“民參軍”制度設(shè)計(jì)概覽表

在各項(xiàng)政策措施的強(qiáng)力助推下，通過引入優(yōu)勢(shì)民口企業(yè)和資源破解制約戰(zhàn)斗力生成模式轉(zhuǎn)變的“瓶頸”，已經(jīng)成為海軍各部隊(duì)的自覺行動(dòng)。在海軍北海艦隊(duì)某潛艇基地組織的一次軍民融合機(jī)動(dòng)保障演練中，某民口船舶燃料公司的油輪和水船快速完成拋纜、架管輸油等動(dòng)作，配合碼頭補(bǔ)給系統(tǒng)為某艇實(shí)施雙向加注；某民口特裝集團(tuán)專家對(duì)某型魚雷實(shí)施緊急搶修。民口企業(yè)科研力量的加入，促使該基地裝備綜合保障水平得到大幅提升。[10]亞丁灣護(hù)航行動(dòng)中，某型由某民口造船廠生產(chǎn)的高速巡邏艇在巡邏警戒、人員換乘和應(yīng)對(duì)多批次可疑目標(biāo)時(shí)，表現(xiàn)出優(yōu)異的戰(zhàn)技性能。為更好地利用優(yōu)勢(shì)民口企業(yè)和資源為部隊(duì)武器裝備建設(shè)服務(wù)，海軍還與工業(yè)和信息化部、國家國防科技工業(yè)局在京簽署軍民融合戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，以海軍現(xiàn)代化建設(shè)需求為牽引，以國家現(xiàn)代工業(yè)、通信業(yè)和信息化發(fā)展為基礎(chǔ)，組織開展聯(lián)合技術(shù)研發(fā)與攻關(guān)，努力實(shí)現(xiàn)新的發(fā)展跨越。[11]

空軍油料系統(tǒng)積極探索“民參軍”武器裝備保障的路子，積極從國家經(jīng)濟(jì)、科技和社會(huì)發(fā)展中引入優(yōu)勢(shì)民口企業(yè)和資源服務(wù)于國防建設(shè)，開辟了武器裝備保障能力生成的新途徑。航空附屬油料保障具有品種多、數(shù)量少、運(yùn)輸距離遠(yuǎn)、配送分發(fā)繁雜等特點(diǎn)，傳統(tǒng)的自我保障模式不僅效率低，而且費(fèi)用高。為此，他們借助由民口企業(yè)組成的地方物流配送網(wǎng)絡(luò)籌建航空附屬油料保障網(wǎng)，筑起了一條連接市場(chǎng)與戰(zhàn)場(chǎng)的附屬油料保障“快車道”。此外，他們還通過與民航有關(guān)部門協(xié)商，建立了軍民機(jī)場(chǎng)油料互供聯(lián)保機(jī)制，把戰(zhàn)時(shí)油料保障納入軍民機(jī)場(chǎng)油料互供聯(lián)保機(jī)制，將全國百余個(gè)民航機(jī)場(chǎng)全部納入“戰(zhàn)場(chǎng)預(yù)置”，實(shí)現(xiàn)了雙方飛機(jī)油料供應(yīng)的無縫鏈接，使空運(yùn)形成覆蓋全域、通達(dá)全境的油料保障網(wǎng)，一旦戰(zhàn)時(shí)需要即可發(fā)揮出巨大保障潛能。青海玉樹地震發(fā)生后，空軍軍需物資油料部與民航部門迅速啟動(dòng)互供聯(lián)保機(jī)制，使玉樹周圍的數(shù)個(gè)軍民機(jī)場(chǎng)同頻聯(lián)動(dòng)。在20多天的奮戰(zhàn)中，民航機(jī)場(chǎng)共保障空軍飛機(jī)142架次，加注油料2109噸，為圓滿完成抗震救災(zāi)空運(yùn)任務(wù)提供了有力支撐。[12]

河北省“民口單位參與軍品科研生產(chǎn)”發(fā)布會(huì)現(xiàn)場(chǎng)

（三）民技“參軍”結(jié)出碩果

將經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域發(fā)展成熟的優(yōu)質(zhì)民用技術(shù)應(yīng)用于武器裝備科研生產(chǎn)，直接為提高部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力水平服務(wù)，既是世界各主要大國的通行做法，也是我軍武器裝備建設(shè)實(shí)施跨越式發(fā)展的必由之路。近年來，我軍積極探索在武器裝備科研生產(chǎn)過程中引入民用技術(shù)的路子，取得豐碩成果。

截至2013年5月，全國已有500余家民口企業(yè)獲得武器裝備科研生產(chǎn)“準(zhǔn)生證”，1000余項(xiàng)民用技術(shù)應(yīng)用于裝備研發(fā)。[13]某型機(jī)器人核化偵察系統(tǒng)，在民用機(jī)器人基礎(chǔ)上經(jīng)過技術(shù)改裝，如今已馳騁特殊“戰(zhàn)場(chǎng)”。近年來，用于玉樹抗震救災(zāi)、廣州亞運(yùn)安保等任務(wù)的多種型號(hào)非戰(zhàn)裝備，完全憑借民口企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)完成研制定型并交付使用，不僅節(jié)省了50%的采購經(jīng)費(fèi)，而且滿足了部隊(duì)遂行多樣化軍事任務(wù)的迫切需求?？傃b備部陸軍裝備科研訂購部率先開展軍用方艙、光電觀測(cè)、軍用空調(diào)等集中采購試點(diǎn)，積極探索民技軍用路子，為全軍裝備部門積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。以軍用方艙為例，通過競(jìng)爭(zhēng)采購，型號(hào)由438種減少為20種，不僅提高了方艙的標(biāo)準(zhǔn)化水平，而且節(jié)約了大量科研經(jīng)費(fèi)，取得顯著的軍事效益和經(jīng)濟(jì)效益。[14]

近年來，江蘇省支持軍民兩用科技項(xiàng)目600余項(xiàng)，在優(yōu)勢(shì)民用技術(shù)服務(wù)于國防建設(shè)方面取得突出成果。江蘇省軍區(qū)聯(lián)合駐地相關(guān)企業(yè)研發(fā)出“炮兵作戰(zhàn)指揮快速反應(yīng)系統(tǒng)”“要地防空作戰(zhàn)指揮與訓(xùn)練系統(tǒng)”和“穿墻探測(cè)雷達(dá)”等100余項(xiàng)技術(shù)革新成果，廣泛應(yīng)用于部隊(duì)?wèi)?zhàn)備訓(xùn)練。其中，1項(xiàng)獲軍隊(duì)科技進(jìn)步一等獎(jiǎng)，2項(xiàng)獲軍隊(duì)科技進(jìn)步二等獎(jiǎng)，62項(xiàng)獲軍隊(duì)科技進(jìn)步三等獎(jiǎng)，在省軍區(qū)和駐軍部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。目前，該省已有300余家民營企業(yè)通過保密資格認(rèn)證、200余家民營企業(yè)取得了武器裝備科研生產(chǎn)許可證。省軍區(qū)聯(lián)合省科技廳舉辦了三屆軍地科技合作對(duì)接會(huì)，達(dá)成技術(shù)合作項(xiàng)目720余項(xiàng)，其中民技軍用項(xiàng)目500余項(xiàng)，技術(shù)領(lǐng)域涵蓋新能源、新材料、電子信息、裝備制造等多個(gè)新興產(chǎn)業(yè)。省軍區(qū)裝備部與南京捷諾環(huán)境技術(shù)有限公司共同研制的“車載電子設(shè)備隔振裝置”，被推薦參評(píng)2013年度軍隊(duì)科技進(jìn)步獎(jiǎng)。[15]

河北省積極鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)民用技術(shù)服務(wù)于國防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)，取得顯著成效。截至2013年6月底，河北省已取得武器裝備科研生產(chǎn)保密資格的單位共有96家，其中民口配套企業(yè)77家；取得武器裝備科研生產(chǎn)許可證的單位共有50家，其中民口配套企業(yè)36家。這些民口企業(yè)的配套范圍涵蓋國防科技工業(yè)領(lǐng)域所有的技術(shù)門類，其中很多企業(yè)還承擔(dān)“神十”飛天、“嫦娥”探月、“遼寧”號(hào)航母入列、四川雅安抗震通信、國慶大閱兵等國家重大工程項(xiàng)目的科研生產(chǎn)任務(wù)。目前，河北省正在研究制定《關(guān)于鼓勵(lì)和支持民口單位參與武器裝備科研生產(chǎn)的意見》，今后將鼓勵(lì)越來越多的民口高技術(shù)企業(yè)進(jìn)入國防科技工業(yè)領(lǐng)域。計(jì)劃到2018年，河北省承擔(dān)武器裝備科研生產(chǎn)和軍工涉密業(yè)務(wù)咨詢服務(wù)的民口企業(yè)要達(dá)到200家以上，著力培育2個(gè)年銷售收入50億元、3個(gè)年銷售收入10億元、5個(gè)年銷售收入5億元和10個(gè)年銷售收入1億元的“民參軍”企業(yè)。力爭(zhēng)進(jìn)一步壯大“民參軍”產(chǎn)業(yè)規(guī)模，提升“民參軍”技術(shù)含量，形成一批技術(shù)水平領(lǐng)先，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的市場(chǎng)主體。[16]

作為傳統(tǒng)軍工重鎮(zhèn)的四川、湖南、陜西、黑龍江等省，正在積極探索依托自身傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，培育和引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)民用技術(shù)參與國防建設(shè)的路子。四川省充分發(fā)揮綿陽國家科技城在核心技術(shù)領(lǐng)域的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，通過區(qū)域集聚效應(yīng)吸引和帶動(dòng)民口企業(yè)參與關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)品的研發(fā)制造[17]，在引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)民用技術(shù)服務(wù)于國防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)的同時(shí)，錘煉了隊(duì)伍，鍛煉了能力，為推動(dòng)技術(shù)領(lǐng)域“民參軍”深度發(fā)展儲(chǔ)備了強(qiáng)大后勁。湖南省以“筑巢引鳳”的十大軍民融合優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、十大軍民融合產(chǎn)業(yè)基地為抓手，著力打造鼓勵(lì)和吸引優(yōu)勢(shì)民口技術(shù)“參軍”的“雙十工程”[18]，民技“參軍”已初見成效。陜西省以航空、航天、電子等傳統(tǒng)軍工優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域?yàn)橐劳?，?gòu)建吸引民用高新技術(shù)企業(yè)參與國防建設(shè)的孵化平臺(tái)，充分發(fā)揮相關(guān)軍工技術(shù)領(lǐng)域的溢出效應(yīng)，提升“參軍”民口企業(yè)的創(chuàng)新能力，民技“參軍”正穩(wěn)步推進(jìn)。黑龍江省研究制定專項(xiàng)措施，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民口優(yōu)勢(shì)技術(shù)參與民品科研生產(chǎn)，“民參軍”已成為拉動(dòng)黑龍江省傳統(tǒng)軍工產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要驅(qū)動(dòng)力。此外，貴州、湖北、河南、安徽、江西、重慶、西藏等其余各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），也充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)推進(jìn)民技“參軍”深度發(fā)展，取得了顯著成績。

（四）民資“參軍”效益顯著

在國家相關(guān)政策的支持、鼓勵(lì)和引導(dǎo)下，我國民間投資參與國防建設(shè)的熱情高漲，有力推動(dòng)了國防科技工業(yè)的發(fā)展。

早在20世紀(jì)90年代，我國就在航空、電子等軍民兩用領(lǐng)域開展了通過資產(chǎn)證券化方式引入民間投資的嘗試。2006年，西飛集團(tuán)開始籌劃將國防資產(chǎn)、整機(jī)資產(chǎn)注入上市公司“西飛國際”，并于2007年11月經(jīng)中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)發(fā)行審核委員會(huì)有條件審核通過，成為國防科技工業(yè)領(lǐng)域首家通過股票市場(chǎng)引入民間投資的公司?！拔黠w國際”也因第一家擁有國防資產(chǎn)而成為“軍工第一股”。[19]為進(jìn)一步支持民間資本“參軍”，國務(wù)院2010年5月頒布的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》中，專門列出“鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入國防科技工業(yè)領(lǐng)域”的條款，其中明確提出，“鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入國防科技工業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域”，“引導(dǎo)和支持民營企業(yè)有序參與軍工企業(yè)的改組改制”，為民間投資參與國防建設(shè)提供了法理依據(jù)。[20]在此基礎(chǔ)上，2012年7月，國防科工局和總裝備部聯(lián)合頒布了《鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入國防科技工業(yè)領(lǐng)域的實(shí)施意見》，對(duì)鼓勵(lì)民間投資參與國防科技工業(yè)建設(shè)的相關(guān)細(xì)則進(jìn)一步作出明確規(guī)定。通過不斷發(fā)展，截至2013年年底，十一大軍工集團(tuán)已有70多家公司實(shí)現(xiàn)了A股上市。這些上市公司從股票市場(chǎng)吸引了大量民間投資，促進(jìn)了我國國防科技工業(yè)的發(fā)展。

部分軍工集團(tuán)公司A股上市公司數(shù)量統(tǒng)計(jì)圖[21]

十八屆三中全會(huì)召開以來，黨中央明確作出在經(jīng)濟(jì)社會(huì)與國防和軍隊(duì)建設(shè)領(lǐng)域全面深化改革的重大戰(zhàn)略部署。在這一利好消息影響下，民間投資參與國防建設(shè)的熱情更加高漲，證券市場(chǎng)國防軍工板塊獲得極大提振，從一個(gè)側(cè)面反映出人們對(duì)軍工領(lǐng)域軍民融合前景的預(yù)期。源源不斷的民間投資進(jìn)入國防科技工業(yè)領(lǐng)域，為國防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)提供了不竭的強(qiáng)大助推動(dòng)力。

二、影響“民參軍”的主要因素

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了“推動(dòng)軍民融合深度發(fā)展”的總體要求，作出了進(jìn)一步健全和完善相關(guān)體制機(jī)制，推進(jìn)軍品科研生產(chǎn)和維修“民參軍”的戰(zhàn)略部署。與上述要求和任務(wù)相對(duì)照，當(dāng)前仍存在一些影響和制約“民參軍”深入發(fā)展的突出問題，集中體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

（一）“民參軍”頂層體制機(jī)制有待完善

改革開放以后尤其是近年來，我國相繼頒布了一系列涉及“民參軍”領(lǐng)域的法律法規(guī)細(xì)則，初步形成了涵蓋頂層法規(guī)、實(shí)施辦法以及承制目錄的制度框架，為鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)民口企業(yè)參與國防建設(shè)，為“民參軍”活動(dòng)的科學(xué)化、規(guī)范化管理提供了有力保障。然而在具體落實(shí)過程中，受長期以來形成的“條塊分割、分灶吃飯”思維定式影響，有的部門和地區(qū)往往通過各種非正式制度安排來推進(jìn)“民參軍”，目前尚缺乏從國家層面對(duì)“民參軍”活動(dòng)實(shí)施的統(tǒng)一規(guī)劃、管理和促進(jìn)，以及確保軍品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)公正有序開展的頂層體制機(jī)制。

（二）優(yōu)進(jìn)劣退的各種壁壘依舊存在

當(dāng)前，民口企業(yè)和資源進(jìn)入國防科技工業(yè)領(lǐng)域的審批項(xiàng)目仍然過多，審批程序仍然過繁，審批周期仍然過長，有關(guān)武器裝備科研生產(chǎn)的各種信息傳遞不透明、公開不及時(shí)，阻礙民口企業(yè)和資源進(jìn)入國防科技工業(yè)領(lǐng)域的“玻璃門”“彈簧門”現(xiàn)象仍然十分嚴(yán)重。同時(shí)，受歷史和現(xiàn)實(shí)的諸多因素影響，軍工企業(yè)與軍方、政府部門之間存在千絲萬縷的聯(lián)系，形成了盤根錯(cuò)節(jié)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。不管是進(jìn)入壁壘還是退出壁壘，都會(huì)極大地遲滯民口企業(yè)和資源進(jìn)入國防科技工業(yè)領(lǐng)域的進(jìn)程，進(jìn)而對(duì)“民參軍”深度發(fā)展產(chǎn)生消極影響。

（三）“民參軍”相關(guān)配套政策尚不健全

改革開放以來，廣大民口企業(yè)已日益成長為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要推動(dòng)力量，其中的部分優(yōu)勢(shì)民口企業(yè)更是成為參與國防建設(shè)的重要生力軍。但從總體上看，當(dāng)前在鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)民口企業(yè)參與國防建設(shè)方面，存在著較為突出的“重使用、輕培育”現(xiàn)象。在“民參軍”過程中，往往是在國防和軍隊(duì)建設(shè)領(lǐng)域有了迫切需求之后，才會(huì)臨時(shí)想到尋找具備資質(zhì)的民口企業(yè)，對(duì)“民參軍”主體培育工作重視不夠。而作為“民參軍”主體直接競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的軍工企業(yè)，在優(yōu)惠政策、訂貨渠道等方面享受著大量資源，還占據(jù)著國防科技工業(yè)領(lǐng)域的“先發(fā)優(yōu)勢(shì)”，使民口企業(yè)處于相對(duì)劣勢(shì)。同時(shí)，信息化條件下的國防科技項(xiàng)目具有高技術(shù)、高投入、高風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，“參軍”民口企業(yè)隨時(shí)面臨著因競(jìng)爭(zhēng)失敗而退出“民參軍”領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，給“參軍”民口企業(yè)造成了相當(dāng)?shù)膲毫?。?dāng)前破解這些矛盾的配套政策措施仍不夠完善。

（四）“民參軍”范圍仍有待拓展

當(dāng)前“民參軍”主要集中于國防科技工業(yè)的科研生產(chǎn)領(lǐng)域，與十八屆三中全會(huì)提出的“科研生產(chǎn)和維修領(lǐng)域”相對(duì)照，維修領(lǐng)域的“民參軍”還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。同時(shí)，當(dāng)前“民參軍”主要局限于國防科技工業(yè)，還不能很好地適應(yīng)我國安全和發(fā)展的戰(zhàn)略需要。近年來，在海洋開發(fā)等新興領(lǐng)域也出現(xiàn)了“民參軍”趨勢(shì)，為推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展提供了新的驅(qū)動(dòng)引擎，但體制機(jī)制設(shè)計(jì)相對(duì)滯后，尤其缺乏對(duì)其進(jìn)行合理引導(dǎo)、監(jiān)管和規(guī)范的制度和政策。

三、鼓勵(lì)優(yōu)勢(shì)民口企業(yè)參與國防建設(shè)的著力點(diǎn)

針對(duì)當(dāng)前影響和制約“民參軍”的主要問題，應(yīng)按照全面深化改革的總體要求和部署，積極謀劃鼓勵(lì)優(yōu)勢(shì)民口企業(yè)參與國防建設(shè)的有效舉措，努力實(shí)現(xiàn)軍民融合深度發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（一）構(gòu)建從國家層面推動(dòng)“民參軍”深度發(fā)展的體制機(jī)制

鼓勵(lì)優(yōu)勢(shì)民口企業(yè)參與國防建設(shè)，必須以十八屆三中全會(huì)提出的“推動(dòng)軍民融合深度發(fā)展”的戰(zhàn)略部署為指導(dǎo)，構(gòu)建從國家層面推動(dòng)“民參軍”深度發(fā)展的體制機(jī)制。一是要建立和完善超越部門地區(qū)利益的“民參軍”統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。在對(duì)各地區(qū)和部門民口資源類別、數(shù)量、規(guī)模、布局等信息進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，從國家安全和發(fā)展的整體戰(zhàn)略利益出發(fā)，打破地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義的藩籬，建立起對(duì)各種“民參軍”資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理的長效機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行國家和軍隊(duì)有關(guān)“民參軍”的一系列法律法規(guī)細(xì)則，著力在全國范圍內(nèi)對(duì)“民參軍”資源進(jìn)行優(yōu)化配置，最大限度地提高民口企業(yè)參與國防建設(shè)的質(zhì)量和效益。二是要建立和完善促進(jìn)“民參軍”深度發(fā)展的軍地協(xié)調(diào)、需求對(duì)接機(jī)制。以國防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)的迫切需求為牽引，以各種民口產(chǎn)品和技術(shù)的現(xiàn)實(shí)和潛在供給為依據(jù)，構(gòu)建橫跨軍地兩大系統(tǒng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，定期圍繞“民參軍”領(lǐng)域需要解決的迫切問題進(jìn)行聯(lián)合辦公，及時(shí)研究解決供求雙方在“民參軍”過程中遇到的各種實(shí)際問題。及時(shí)面向軍地雙方公布各種“民參軍”領(lǐng)域供求信息，確保市場(chǎng)在“民參軍”資源配置中起決定性作用，努力促進(jìn)需求和供給實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接。

（二）打破阻礙民口企業(yè)參與國防建設(shè)的準(zhǔn)入退出壁壘

鼓勵(lì)優(yōu)勢(shì)民口企業(yè)參與國防建設(shè)，必須以十八屆三中全會(huì)提出的“清除市場(chǎng)壁壘，提高資源配置效率和公平性”基本要求為依據(jù)，著力打破阻礙“民參軍”的各種障礙。當(dāng)前尤其要下大力打破國防科技工業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入和退出“兩個(gè)壁壘”。一是打破不合理的阻礙民口企業(yè)參與武器裝備科研生產(chǎn)維修活動(dòng)的準(zhǔn)入壁壘。著力在基礎(chǔ)資源共享、保密資格認(rèn)證、軍用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)惠政策補(bǔ)貼、稅收直接減免等方面下功夫，簡化“民參軍”審批項(xiàng)目，優(yōu)化審批程序，及時(shí)向“參軍”民口企業(yè)公布相關(guān)信息，真正使“民參軍”企業(yè)享受與在位軍工企業(yè)相同的政治和經(jīng)濟(jì)待遇，進(jìn)一步降低直至消除民口企業(yè)進(jìn)入武器裝備科研生產(chǎn)維修領(lǐng)域的各種不合理障礙，切實(shí)采取措施保護(hù)民口企業(yè)的自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，最大限度地激發(fā)民口企業(yè)參與國防建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力。二是打破不合理的武器裝備科研生產(chǎn)維修退出壁壘。在減少“能者上”阻力的同時(shí)，還要下大力解決“不能者下”的問題，打破固化在位軍工企業(yè)特殊身份的退出壁壘。應(yīng)采取有效措施，逐步斬?cái)喔鞣N不合理的既得利益鏈條，還原在位軍工企業(yè)作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)該具有的本來面目，使之真正與民口企業(yè)站在同一條起跑線上，經(jīng)受來自國防科技工業(yè)領(lǐng)域優(yōu)勝劣汰競(jìng)爭(zhēng)的考驗(yàn)。

（三）精心培育參與軍品科研生產(chǎn)維修的“民參軍”主體

鼓勵(lì)優(yōu)勢(shì)民口企業(yè)參與國防建設(shè)，必須以十八屆三中全會(huì)提出的“加快發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的基本目標(biāo)為方向，精心培育參與軍品科研生產(chǎn)和維修的“民參軍”主體。一是消除軍品科研生產(chǎn)維修領(lǐng)域的在位軍工企業(yè)和“參軍”民口企業(yè)的差別性待遇。加速推進(jìn)軍工企業(yè)改制，逐步弱化直至消除行政色彩，真正建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，提高企業(yè)效率、增強(qiáng)企業(yè)活力，依法杜絕在位軍工企業(yè)憑借其優(yōu)勢(shì)地位實(shí)施的各種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。對(duì)于列入承制目錄和具備“參軍”潛質(zhì)的民口企業(yè)，除平時(shí)在政策、技術(shù)、資金以及資源等方面給予相應(yīng)的扶持和幫助之外，還要有針對(duì)性地開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)，建立科研院所對(duì)口幫帶和支援的長效機(jī)制，切實(shí)提高其綜合競(jìng)爭(zhēng)力。二是對(duì)國防科研生產(chǎn)維修領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)失敗的民口企業(yè)進(jìn)行適度補(bǔ)償。在調(diào)查核實(shí)各種先期投入成本的基礎(chǔ)上，通過直接劃撥專項(xiàng)科研資助經(jīng)費(fèi)、間接增加其他領(lǐng)域訂貨、提高企業(yè)生產(chǎn)信譽(yù)等級(jí)等多種方式和手段，對(duì)國防科技工業(yè)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)失敗的民口企業(yè)進(jìn)行適度補(bǔ)償，從一定程度上降低其損失，使這些企業(yè)不會(huì)因競(jìng)爭(zhēng)失敗而喪失繼續(xù)參與國防建設(shè)的積極性。

（四）科學(xué)評(píng)估、謹(jǐn)慎拓展、集中監(jiān)管新興“民參軍”領(lǐng)域

鼓勵(lì)優(yōu)勢(shì)民口企業(yè)參與國防建設(shè)，必須本著對(duì)國家核心安全利益高度負(fù)責(zé)的精神，在對(duì)新興“民參軍”領(lǐng)域進(jìn)行充分科學(xué)論證和評(píng)估的基礎(chǔ)上，有計(jì)劃、有步驟地逐步拓展新興領(lǐng)域，同時(shí)依法加強(qiáng)對(duì)已有新興“民參軍”領(lǐng)域的監(jiān)管和指導(dǎo)。一是科學(xué)評(píng)估新興“民參軍”領(lǐng)域。以國防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)的當(dāng)前和長遠(yuǎn)需求為依據(jù)，有針對(duì)性地遴選經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域各種新興的民口企業(yè)和資源，科學(xué)評(píng)估與國家核心安全利益的關(guān)聯(lián)程度，切實(shí)將不涉及國家核心安全利益的新興“民參軍”領(lǐng)域列入備選目錄。二是謹(jǐn)慎拓展新興“民參軍”領(lǐng)域。以備選目錄為依據(jù)，通過小范圍試運(yùn)行，初步確定擬推廣的新興“民參軍”領(lǐng)域目錄，在國家相關(guān)部門的統(tǒng)一部署和規(guī)劃下，由點(diǎn)到面逐步加以推廣實(shí)施。三是集中監(jiān)管新興“民參軍”領(lǐng)域。對(duì)已在實(shí)踐中推廣和運(yùn)行的新興“民參軍”領(lǐng)域，應(yīng)依法對(duì)新興“民參軍”主體的行為進(jìn)行實(shí)時(shí)的集中監(jiān)督、管理和指導(dǎo)，確保其行為效果與國家安全和發(fā)展利益相一致。尤其要加強(qiáng)對(duì)新興領(lǐng)域“參軍”民口企業(yè)和資源相關(guān)背景和資質(zhì)的審核，防止因把關(guān)不嚴(yán)而對(duì)國防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)造成不利影響。

注釋：

[1]《中華人民共和國國防法》，《人民日?qǐng)?bào)》1997年3月19日。

[2]《中華人民共和國政府采購法》，《人民日?qǐng)?bào)》2002年7月10日。

[3]《中央軍委主席江澤民簽署命令頒布實(shí)施<中國人民解放軍裝備采購條例>》，《人民日?qǐng)?bào)》2002年11月2日。

[4]廖文根：《我國將大力發(fā)展國防科技工業(yè)民用產(chǎn)業(yè) 鼓勵(lì)非公有制企業(yè)參與軍品研制》，《人民日?qǐng)?bào)》2007年3月4日。

[5]《2010年中國的國防》，《解放軍報(bào)》2011年4月1日。

[6]《國務(wù)院、中央軍委關(guān)于建立和完善軍民結(jié)合、寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)體系的若干意見（摘要）》，《國防科技工業(yè)》2012年第4期。

[7]李瀛、趙波：《我軍全面實(shí)施裝備承制單位資格審查制度》，《解放軍報(bào)》2006年8月19日。

[8]李清華、田兆云：《我軍<裝備承制單位名錄>發(fā)布，近900家民口企業(yè)上榜》，新華網(wǎng)，2011年6月7日。

繁忙的軍民合用機(jī)場(chǎng)（攝于汕頭市外砂機(jī)場(chǎng)）

[9]張曉祺、王世忠、吳畏：《民企“參軍”：從星火到燎原》，《解放軍報(bào)》2013年3月20日。

[10]于航、劉凱：《北海艦隊(duì)某潛艇基地軍地聯(lián)合保障成為常態(tài)》，《解放軍報(bào)》2013年4月28日。

[11]錢曉虎、莫小亮：《海軍與工信部等簽署軍民融合戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，《解放軍報(bào)》2013年6月21日。

[12]劉建章、高明陽、安普忠：《“戰(zhàn)爭(zhēng)血液”暢流戰(zhàn)場(chǎng)——空軍油料系統(tǒng)深化軍民融合提高保障力紀(jì)實(shí)》，《解放軍報(bào)》2013年1月2日。

[13]《軍民融合，九萬里風(fēng)鵬正舉——全軍和武警部隊(duì)貫徹落實(shí)習(xí)主席國防和軍隊(duì)建設(shè)重要指示述評(píng)之八》，《解放軍報(bào)》2013年5月27日。

[14]張曉祺、王世忠：《多項(xiàng)民用技術(shù)將用于裝備研發(fā) 我軍民融合陸軍武器裝備科研生產(chǎn)體系初具規(guī)?！罚督夥跑妶?bào)》2012年2月19日。

[15]張暉、吳寧：《解放軍戰(zhàn)備現(xiàn)新思路 200家民營企業(yè)可生產(chǎn)武器》，今晚網(wǎng)，2013年12月26日。

[16]黃金錚：《河北多重措施鼓勵(lì)民口單位參與軍品科研生產(chǎn)》，《中國日?qǐng)?bào)》2013年7月17日。

[17]《2013中國科技城科技博覽會(huì)新聞發(fā)布會(huì)文字實(shí)錄》，四川省人民政府網(wǎng)站。

[18]《湖南軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，湖南省國防科技工業(yè)局網(wǎng)站。

[19]仲文學(xué)：《淺議中國國防資產(chǎn)證券化》，《中國軍轉(zhuǎn)民》2009年第2期。

[20]《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，《人民日?qǐng)?bào)》2010年5月15日。

[21]楊少鮮、王秀素：《我國軍工企業(yè)上市融資發(fā)展研究》，《科技和產(chǎn)業(yè)》2013年第1期。

（據(jù)《中國軍民融合》2014）