柴凝

摘要：采用比較分析法，以土地開發(fā)權(quán)與城市規(guī)劃變更的損益為研究重點對兩國土地評價特征進行比較分析。結(jié)果表明：兩國土地制度的差異導(dǎo)致土地評價的特征也不盡相同，若能取長補短互通有無，可達到制度績效的最優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：土地制度與評價；開發(fā)權(quán)；城市規(guī)劃變更損益

1 引言

中韓兩國都經(jīng)歷了經(jīng)濟快速增長期，土地市場的發(fā)展在經(jīng)濟發(fā)展中起重要作用。作為公共財，土地可以產(chǎn)生外部效應(yīng)，世界各國通過規(guī)定土地使用權(quán)益以實現(xiàn)共同目標。開發(fā)權(quán)是構(gòu)成土地價值的重要因素，可影響城市規(guī)劃在經(jīng)濟活動中的作用。隨著城市規(guī)劃的調(diào)整與變更，開發(fā)權(quán)價值也會發(fā)生變化，研究其變化所致的損益及調(diào)節(jié)各種利益關(guān)系具有重要的意義。

2.土地開發(fā)權(quán)與城市規(guī)劃變更損益

土地開發(fā)權(quán)是政府為了維護公共利益，并通過城市規(guī)劃來賦予使用者改變土地價值的權(quán)力。如圖1所示，開發(fā)權(quán)完全私有化的情況下，土地所有者具有開發(fā)權(quán)，因此，土地所有權(quán)的價值由現(xiàn)有價值與開發(fā)后的增值部分構(gòu)成；相反，如果開發(fā)權(quán)完全國有化，政府享有開發(fā)權(quán)，土地所有者應(yīng)繳納開發(fā)分攤費用后進行土地開發(fā)。城市規(guī)劃變更使土地開發(fā)價值發(fā)生變化，土地所有者的損益也隨之改變。開發(fā)權(quán)私有化條件下，土地價值包括了開發(fā)權(quán)的價值，城市規(guī)劃變更所引起的損益反映在土地價值上；反之，若開發(fā)權(quán)公有化，土地所有權(quán)的價值就是當前的使用價值，為了取得開發(fā)權(quán)，需要支付分攤費用，開發(fā)權(quán)的價值不包含在土地價值內(nèi)，即使城市規(guī)劃調(diào)整，土地價值也不會發(fā)生變化。城市規(guī)劃變更是由政府利益決定的，土地所有者的損益由政府通過分攤費用或損失補償?shù)男问絹碚{(diào)節(jié)。由此可見，城市規(guī)劃變更導(dǎo)致的損益調(diào)節(jié)關(guān)乎土地所有者與政府的利益，正確與理性的評估顯得尤為重要。

3.中韓土地制度與土地評價特征比較

中國土地制度體系內(nèi)部要素的相互關(guān)系如圖2所示。我國土地市場除了具有一般土地市場特征外，還具有如下特色：首先，我國城市的土地歸國家所有，城市土地所有權(quán)不能進入市場進行交易，進入市場進行交易的只能是土地使用權(quán)，具體包括土地轉(zhuǎn)讓、出讓、租賃、抵押等使用權(quán)交易行為。其次，我國城市區(qū)域國有土地使用權(quán)市場即使在同一地區(qū)，也有很多種土地商品。同時，不同用途地塊的使用期限也是不同的，國有土地的使用權(quán)年限為：居住用地70年，商業(yè)、觀光、娛樂用地40年，其他用途用地為50年。最后，國有土地使用權(quán)市場是對建設(shè)用地使用權(quán)進行交易的場所?？刂菩栽敿氁?guī)劃確定了即使在同一區(qū)域，存在多種容積率與用途，這樣可以對土地商品進行理性的比較與判斷。除此之外，我國房地產(chǎn)市場采取樓面地價與折舊等評估方法對土地進行評價。

韓國的土地使用權(quán)與所有權(quán)是統(tǒng)一的，同一地區(qū)實行統(tǒng)一的用途區(qū)劃，全國所有土地的開發(fā)密度與用途是確定的。韓國所有的土地用途與密度都是確定的，土地使用權(quán)與所有權(quán)不分離，當城市規(guī)劃變更發(fā)生時，土地所有者與政府針對各自的損益就會產(chǎn)生沖突。為解決土地利用的固定性、使用權(quán)與所有權(quán)不分離問題，韓國土地評價以用途區(qū)域劃分為主，具有調(diào)節(jié)城市規(guī)劃變更利害關(guān)系的職能。由于土地所有權(quán)與使用權(quán)不分離，城市規(guī)劃變更所致的利益損失成為私有化的問題，并產(chǎn)生土地所有者資本差異等問題。本文將中韓兩國的土地制度與土地評價特征整理如表1所示。

圖1.土地所有權(quán)與開發(fā)權(quán)的價值 圖2. 中國土地制度體系

表1. 中韓兩國土地制度與土地評價特點比較

比 較 項 目 中 國 韓 國

開

發(fā)

權(quán) 土地利用規(guī)章制度 規(guī)劃許可制 用途區(qū)劃制

所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系 完全分離 未分離

規(guī)劃最高權(quán) 建筑不自由原則 建筑自由原則

土地

市場 土地市場 差異性 統(tǒng)一性

土地評價特點 樓面地價、土地減值補償 用途區(qū)劃制為中心

城市規(guī)劃變更損益 城市規(guī)劃變更損益 100%歸還與補償 一部分歸還與補償

城市規(guī)劃變更損益測定方法 樓面地價（每單位容積率的土地價值） 嚴謹?shù)墓镜貎r、地價變動率統(tǒng)計

城市規(guī)劃變更損益調(diào)節(jié)基準 所有的損益調(diào)整 部分損益調(diào)整

4. 結(jié)論與啟示

我國土地制度與韓國相比有以下幾點優(yōu)勢：1）政府擁有土地所有權(quán)，可高效地對城市進行規(guī)劃與開發(fā)，并對土地使用者、使用期限以及契約的履行情況進行有效管理；2）在城市規(guī)劃變更時，政府根據(jù)容積率價值變化程度同土地使用者進行核算，土地使用者很難產(chǎn)生額外損益； 3）通過出讓土地使用權(quán)，可持續(xù)獲得收益。相比之下，韓國政府在開發(fā)過程中受土地權(quán)屬約束，開發(fā)效率較低；通過實行嚴謹?shù)墓镜貎r與地價變動率統(tǒng)計對城市規(guī)劃變更損益進行評估，比我國的土地評價方法更為精確。韓國特別規(guī)劃區(qū)域與一般區(qū)域的土地用途與開發(fā)密度不同，我國的樓面地價體系可以對以用途區(qū)劃為基礎(chǔ)的評價方法進行補充，同時，當韓國政府引入類似于使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等相關(guān)制度時，可采取樓面地價體系對單位容積率的土地價值進行評估。

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