摘 要：文章從政府制度的概念和政府制度的創(chuàng)新內(nèi)涵入手，從基本矛盾與社會(huì)的變遷、制度的缺陷與局限性、制度的收益三個(gè)方面分析了地方政府制度的創(chuàng)新動(dòng)因。從宏觀和微觀的角度加以審視，找出了政府制度創(chuàng)新的阻力到底在何處，它影響了制度創(chuàng)新的進(jìn)程。走出其困境的出路在于政治體制的改革、優(yōu)化配置轉(zhuǎn)變政府職能、廣泛發(fā)動(dòng)民眾參與體制變革。

關(guān)鍵詞：政府 創(chuàng)新 出路

中圖分類號(hào)：F120.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）09-033-02

一、相關(guān)定義和我國(guó)地方政府的現(xiàn)狀及特性

（一）地方政府制度的定義

地方政府制度指的是同一個(gè)國(guó)家內(nèi)不同行政區(qū)域的地方政府之間為轄區(qū)居民提供公共物品，吸引資本、人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素而在制度創(chuàng)新、投資環(huán)境、政府效率等方面施行的跨區(qū)域政府間制度。地方政府制度這個(gè)詞在建國(guó)初期對(duì)人們來(lái)說(shuō)是比較陌生的，它是在改革開(kāi)放之后才逐漸為人們認(rèn)知和熟悉。但是大多數(shù)人們?cè)谝宦?tīng)到這個(gè)詞時(shí)所想到的是諸如地方封鎖、地方市場(chǎng)分割、地方保護(hù)主義、區(qū)域大戰(zhàn)、招商引資制度等相關(guān)詞句。在對(duì)地方政府間制度進(jìn)行討論時(shí)，大多數(shù)人都認(rèn)為地方政府間制度產(chǎn)生的原因是基于改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)分權(quán)化的結(jié)果。

有的學(xué)者認(rèn)為為防止分權(quán)化繼續(xù)帶來(lái)危害，我國(guó)必須采取重新集權(quán)的方式，使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)得到恢復(fù)。地方政府之間的制度是存在積極效應(yīng)的，地方政府作為一個(gè)獨(dú)立的利益主體之間進(jìn)行制度創(chuàng)新，有利于吸引大量的生產(chǎn)要素流入自己的轄區(qū)之內(nèi)，活躍經(jīng)濟(jì)氣氛;有利于提高公共產(chǎn)品提供的數(shù)量和質(zhì)量，促進(jìn)公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的優(yōu)化;能夠充分調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的積極性，減少不良經(jīng)濟(jì)行為的產(chǎn)生等。

近年來(lái)，我國(guó)出現(xiàn)了對(duì)地方政府制度問(wèn)題研究的一個(gè)高潮，是有其原因的。我國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家在體制轉(zhuǎn)型過(guò)程之中不可避免地暴露出一些弱點(diǎn)和缺陷，由此引起了一些學(xué)者和專家的探討和研究。由于我國(guó)地域遼闊，地區(qū)與地區(qū)之間無(wú)論是在文化還是在經(jīng)濟(jì)上都存在著較大的差異，而在轉(zhuǎn)型期間不分區(qū)域的轉(zhuǎn)型政策在不同的地區(qū)將會(huì)對(duì)政治和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不同的影響，這種影響的差異將會(huì)促使各地逐漸形成不同的體制轉(zhuǎn)型路徑。因此在轉(zhuǎn)型期間，我們必須以正確的觀念對(duì)待政府間的制度，在充分利用其積極效能的同時(shí)，采取正確的措施和對(duì)策去處理和應(yīng)對(duì)制度所帶來(lái)的種種問(wèn)題。

（二）地方政府制度創(chuàng)新的概念

地方政府制度創(chuàng)新指的是同一國(guó)家內(nèi)不同行政區(qū)域的地方政府之間為吸引生產(chǎn)要素，保護(hù)本地經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，而在投資環(huán)境、政府管理、法律制度以及政治行動(dòng)等方面采取各種手段爭(zhēng)取各種有形資產(chǎn)和無(wú)形資源的活動(dòng)。

（三）我國(guó)地方政府的現(xiàn)狀及特性

在我國(guó)的行政體制中，地方政府所涵蓋的范圍是非常廣泛的，除中央政府國(guó)務(wù)院以外的各級(jí)省、市、縣和鎮(zhèn)等都屬于地方政府的范疇，由于我國(guó)特殊的國(guó)情和行政體制，我國(guó)地方政府并不能像美國(guó)的各個(gè)州一樣彼此為政，在我國(guó)眾多的地方政府不是孤立存在的，它們之間是存在著緊密的聯(lián)系的。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)為適應(yīng)國(guó)際以及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景開(kāi)始了以財(cái)政體制改革為出發(fā)點(diǎn)和主要內(nèi)容的分權(quán)化的進(jìn)程，在此過(guò)程中隨著中央政府經(jīng)濟(jì)決策權(quán)力的下放和財(cái)政分權(quán)體制的推行，地方政府的在經(jīng)濟(jì)與政治方面的利益需求進(jìn)一步顯現(xiàn)，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)層也認(rèn)識(shí)到了，除了合作之外在激勵(lì)制度中獲得更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。地方政府作為一個(gè)利益相對(duì)獨(dú)立的組織，為了獲取對(duì)己的最大利益，相互之間必然在各方面展開(kāi)制度創(chuàng)新。對(duì)于這種制度來(lái)說(shuō)其具有雙重效應(yīng)：積極效應(yīng)表現(xiàn)在給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了動(dòng)力;加快了地方制度體制創(chuàng)新的步伐;增加了公共物品的數(shù)量和質(zhì)量，優(yōu)化了產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)等。消極效應(yīng)表現(xiàn)在，由于中國(guó)正處在轉(zhuǎn)軌時(shí)期，經(jīng)濟(jì)和政治體制還存在許多的不完善，由此導(dǎo)致地方政府在利益爭(zhēng)奪過(guò)程中出現(xiàn)了大量的消極行為，如地方封鎖、地方市場(chǎng)分割、地方保護(hù)主義等。

二、我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新的動(dòng)因

（一）地方政府制度創(chuàng)新的外部動(dòng)因——基本矛盾與社會(huì)的變遷

人類要改變自己的生存環(huán)境和生活的質(zhì)量就必須改變一些自然的、原有的規(guī)律和現(xiàn)象，例如我們的住房最早是木質(zhì)的，那么按照人類的主觀能動(dòng)性，我們開(kāi)始伐樹(shù)，這樣就改變了一些自然因素。再例如我們?cè)跉v經(jīng)了朝代和社會(huì)變遷，這都是由于人類的主觀改變了歷史的進(jìn)程。這也是一種經(jīng)濟(jì)的制度用來(lái)適應(yīng)政治和文化的變更。

（二）地方政府制度創(chuàng)新的內(nèi)部動(dòng)因——制度的缺陷與局限性

1.制度缺陷的定義。所謂制度的缺陷，是指社會(huì)的、政府的制度和制度結(jié)構(gòu)本身的不完滿而表現(xiàn)出的欠缺性，任何一種制度和制度結(jié)構(gòu)都不可能是絕對(duì)完滿無(wú)缺的，總是存在著某種“先天”的內(nèi)在缺陷性。

2.制度存在局限性。

（1）制度能夠規(guī)范人的行為，不能鉗制人的思想，如果制度的運(yùn)行超出了人正常的感情和思想，制度的實(shí)施就會(huì)受到影響。

（2）制度制定得越細(xì)致，對(duì)人的規(guī)范就越多，人活動(dòng)的空間就越小。但制度不細(xì)致的時(shí)候人活動(dòng)的空間就大。在這方面制度和空間就是相反的。

（3）在法律的供給上不足，制度對(duì)社會(huì)有一個(gè)管理作用，制度在改變的時(shí)候，法律法規(guī)往往還不能夠及時(shí)地作出調(diào)整，這樣也就會(huì)出現(xiàn)一些漏洞。

（4）任何制度的存在都關(guān)系著不同利益集團(tuán)的實(shí)際利益，制度不能夠保證所有人都滿意。

（三）地方政府制度創(chuàng)新的主體動(dòng)因——制度的收益

制度創(chuàng)新是在不損害任何一方利益的前提下，對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行改善的過(guò)程。制度在制定時(shí)要權(quán)衡政府通過(guò)改變現(xiàn)有制度得到的收效，就如同生意場(chǎng)，政府在調(diào)整任何的制度時(shí)都需要耗費(fèi)很多的成本，如果收效甚微就會(huì)帶來(lái)?yè)p失。政府在改變制度時(shí)主要考慮政治和經(jīng)濟(jì)的層面。因?yàn)樵谧髦贫鹊淖兏鼤r(shí)，需要國(guó)家投入財(cái)力，降低損耗也就能維持穩(wěn)定。而在經(jīng)濟(jì)層面也能夠得到比現(xiàn)有收益更大的收效。舉個(gè)例子來(lái)說(shuō)，北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)施行的高新技術(shù)補(bǔ)助，既支持了企業(yè)對(duì)先進(jìn)技術(shù)的發(fā)展，同時(shí)幫助企業(yè)提高了效益降低了成本，而政府本身稅收相應(yīng)也增加了。

三、地方政府制度創(chuàng)新存在的阻力因素

（一）地方政府制度創(chuàng)新阻礙的宏觀因素

1.傳統(tǒng)的模式阻礙地方政府制度的創(chuàng)新。長(zhǎng)期以來(lái)地方政府制度創(chuàng)新的主體一直是中央政府。地方政府憑借著天然的優(yōu)勢(shì)“搭便車”現(xiàn)象就產(chǎn)生了。因此導(dǎo)致了地方政府惰性的滋生，阻礙了地方的制度創(chuàng)新。

2.各地方經(jīng)濟(jì)水平差異影響地方政府創(chuàng)新的步伐。中國(guó)幅員遼闊民族眾多，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，導(dǎo)致了各地方政府制度創(chuàng)新能力的差異。一些發(fā)展比較好的地區(qū)可能在這方面占優(yōu)勢(shì)，自主地進(jìn)行創(chuàng)新，得到了中央的認(rèn)可后，追認(rèn)制度的可行性和合法性。發(fā)展較差的區(qū)域則畏首畏尾等待著上級(jí)的批復(fù)和授予權(quán)限，這樣就影響了創(chuàng)新的步調(diào)和限時(shí)性

3.法律因素的供給不足。

（二）地方政府制度創(chuàng)新阻礙的微觀因素

1.政治風(fēng)險(xiǎn)和失敗風(fēng)險(xiǎn)的存在。

2.利益受損者會(huì)想方設(shè)法阻礙地方政府制度創(chuàng)新的推進(jìn)。

3.地方政府治理的慣性不會(huì)被輕易改變。

4.地方行政體制知識(shí)儲(chǔ)備不足，廣大行政干部缺乏相應(yīng)的知識(shí)，習(xí)慣傳統(tǒng)思維，致使職能轉(zhuǎn)變很難落實(shí)到實(shí)處。

四、我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新的出路

黨的十八大對(duì)進(jìn)一步深化行政體制改革提出了明確要求，十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議作出了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的部署，新一輪政府體制改革將深入推進(jìn)。認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八大和十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議精神，加快行政體制改革步伐，推進(jìn)政府改革創(chuàng)新，是擺在我們面前十分重要而緊迫的任務(wù)。

（一）政治體制的改革

1.加快行政管理體制改革。樹(shù)立“法治行政、服務(wù)為本”的理念，切實(shí)抓住職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)、行政層級(jí)雙重調(diào)整，進(jìn)一步健全政府績(jī)效管理、監(jiān)督問(wèn)責(zé)兩個(gè)機(jī)制，推進(jìn)政風(fēng)建設(shè)和管理方式根本性轉(zhuǎn)變。

2.加快職能轉(zhuǎn)變。根據(jù)黨的十八大精神，地方政府要進(jìn)一步加強(qiáng)政府管理創(chuàng)新，加快職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化服務(wù)環(huán)境。清理、精簡(jiǎn)和調(diào)整現(xiàn)有的行政審批事項(xiàng)。簡(jiǎn)化行政審批程序，改進(jìn)行政審批方式。強(qiáng)化政務(wù)服務(wù)中心功能。堅(jiān)持“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”，實(shí)行“一個(gè)窗口受理”、“一站式審批”、“一條龍服務(wù)”，推進(jìn)行政審批的規(guī)范化、公開(kāi)化。推廣“網(wǎng)上受理”、“在線審批”、“在線評(píng)議”、“電子監(jiān)察”，推進(jìn)審批服務(wù)的電子化、網(wǎng)絡(luò)化。

（二）優(yōu)化配置轉(zhuǎn)變政府職能

以保障和改善民生為重點(diǎn)，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能。提高基本公共服務(wù)的財(cái)政保障能力。加大公共財(cái)政投入，確保新增財(cái)力重點(diǎn)用于基本公共服務(wù)領(lǐng)域支出，不斷增強(qiáng)各級(jí)財(cái)政提供基本公共服務(wù)的保障能力。

（三）提高地方政府管理創(chuàng)新能力

構(gòu)成制度創(chuàng)新能力的基本要素有：知識(shí)積累的水平，主要官員的調(diào)控能力，引進(jìn)和運(yùn)用新技術(shù)的能力，調(diào)動(dòng)社會(huì)參與的能力等。地方政府圍繞這些方面應(yīng)制定出一系列提高創(chuàng)新能力的途徑和方式、方法，并在實(shí)踐中不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

（四）廣泛發(fā)動(dòng)民眾參與體制變革

發(fā)揮區(qū)域民眾的政治參與積極性，培養(yǎng)制度創(chuàng)新的廣大民間力量。要讓所有民眾參與體制改革，決策者就必須面向民眾，面向社會(huì)，面向市場(chǎng)，以思想自覺(jué)引領(lǐng)行動(dòng)自覺(jué)，煥發(fā)黨風(fēng)政風(fēng)新氣象。

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（作者單位：唐山市人民醫(yī)院 河北唐山 063000）

[作者簡(jiǎn)介：姚秀麗（1976—），女，唐山市人民醫(yī)院綜合庫(kù)主任，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向：經(jīng)濟(jì)、財(cái)經(jīng)、物資管理]

（責(zé)編：若佳）