■文/本刊記者

推動五個同步 實(shí)現(xiàn)一個統(tǒng)一

■文/本刊記者

國務(wù)院日前發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，自2014年10月1日啟動實(shí)施?！稕Q定》是如何出臺的？有哪些重大變革？貫徹實(shí)施需要注意什么問題？為此，本刊記者專訪了人力資源社會保障部副部長胡曉義。

記者：養(yǎng)老保險“雙軌制”成為近年社會高度關(guān)注的一個熱點(diǎn)，國務(wù)院《決定》終于使這一改革“破冰”，請您談?wù)勥@項(xiàng)改革的推出背景。

胡曉義：“雙軌制”這個詞是民間發(fā)明的，但也很形象。機(jī)關(guān)事業(yè)單位60年來一直實(shí)行單位保障方式，而企業(yè)從上世紀(jì)90年代已經(jīng)改革為社會化養(yǎng)老保險方式，確實(shí)是雙軌運(yùn)行。這是怎么形成的？簡要說有其特定的歷史成因。上世紀(jì)80年代以前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工的退休制度是分別按照不同政策法規(guī)執(zhí)行的，客觀講當(dāng)時就是雙軌，不是單軌。但因?yàn)樗拇鲇嫲l(fā)機(jī)制和檔次設(shè)計大體是一樣的，又是計劃經(jīng)濟(jì)時代，所以大家當(dāng)時不是太在意這件事?！安媛房凇背霈F(xiàn)在1984年，黨的十二屆三中全會揭開了市場經(jīng)濟(jì)體制建立和發(fā)展的序幕。企業(yè)要改革成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體。但單位負(fù)擔(dān)畸輕畸重，怎么平等地參與市場競爭？企業(yè)破產(chǎn)后退休人員怎么辦呢？所以從基層開始了改革探索，實(shí)行社會統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度。上世紀(jì)90年代，全面推進(jìn)企業(yè)的基本養(yǎng)老保險制度改革，建立了社會化的養(yǎng)老保險制度，后來進(jìn)一步發(fā)展成為社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度。但機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)不一樣，客觀地講，它不在經(jīng)濟(jì)體制改革最前沿的部位，所以它的改革是以規(guī)范公務(wù)員制度和事業(yè)單位人事薪酬制度為重點(diǎn)，養(yǎng)老保險制度改革沒有全面部署。

養(yǎng)老保險領(lǐng)域兩種制度并行，產(chǎn)生了很多矛盾。首先制度內(nèi)部至少有兩個矛盾。一是單位間的負(fù)擔(dān)不一樣。特別是事業(yè)單位千差萬別，一些基層事業(yè)單位不堪重負(fù)，甚至出現(xiàn)了拖欠退休人員退休費(fèi)的情況。二是待遇確定劃檔比較粗，不能充分體現(xiàn)工作人員職業(yè)生涯的貢獻(xiàn)。網(wǎng)上有一個形象的說法叫“提職一日游”，因?yàn)槭前凑兆詈蠊べY來確定退休費(fèi)，所以可能有些不守規(guī)矩的單位到你臨近退休之前給你提一個職務(wù)，把工資漲上去，就可以多拿退休費(fèi)。從全社會看也有兩個突出問題，一是人員交流困難。因?yàn)橹贫炔煌?，待遇銜接非常?fù)雜，在一定程度上阻礙了人力資源的合理流動、優(yōu)化配置。二是待遇差問題。機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)同類人員的待遇差別拉大，引起了社會不公的詬病。

自上世紀(jì)90年代以來，一些地區(qū)和行業(yè)對改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度進(jìn)行探索，先后有28個省市開展了局部試點(diǎn)。2008年，國務(wù)院決定在5個省市先行開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)。這些改革，由于沒有更高層次的整體設(shè)計，政策的統(tǒng)一性、規(guī)范性不足，因而并未從總體上、根本上改變現(xiàn)行退休制度；但把改革中的主要矛盾梳理得越來越清晰，也取得了一些局部經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該說，為全面實(shí)施改革奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

記者：從您介紹的背景看，這次改革帶有根本性、制度性，而不是局部的政策調(diào)整，牽動面很大，制定改革方案一定是個復(fù)雜的過程。以您的經(jīng)歷，您認(rèn)為其中最大的困難是什么？應(yīng)怎樣評價這次改革的主要意義？

胡曉義：黨中央、國務(wù)院高度重視，黨的十八大和十八屆三中全會明確提出要推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。按照這一決策部署，2013年以來，我部會同有關(guān)部門成立了改革工作小組，加強(qiáng)養(yǎng)老保險頂層設(shè)計研究，著重就機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革問題深入開展研究，總結(jié)地方探索和局部試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽取意見，精心測算論證，形成了改革方案。中央政治局常委會和國務(wù)院常務(wù)會議先后審議通過了改革方案。應(yīng)該說，國務(wù)院《決定》的出臺，從一個側(cè)面反映了國家重大決策的科學(xué)化、民主化進(jìn)程。

這次改革雖然叫“機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”，但實(shí)際牽扯面非常大，是一個非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程。從制度內(nèi)部而言要轉(zhuǎn)制度模式，這是根本的變化，要改計發(fā)辦法，改待遇確定機(jī)制，將來還要改待遇的調(diào)整機(jī)制?？绯鲞@個制度看，首先是相應(yīng)的配套政策，工資制度怎么完善，如何與養(yǎng)老制度相銜接？再往外圍看，企業(yè)職工養(yǎng)老保險，要并軌、要統(tǒng)一，問題很多，非常復(fù)雜。再進(jìn)一步，除了職工，還有其他社會群體，如城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險怎么考慮？低保家庭怎么考慮？在我多年來直接參與的各項(xiàng)改革當(dāng)中，這件事綜合性最強(qiáng)。最大的困難是要綜合平衡各個利益群體，把我們能考慮到、社會反映突出的因素都盡可能吸收進(jìn)去。

這次改革是貫徹黨中央全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國的決策在社會保障領(lǐng)域的具體實(shí)踐，也是我國養(yǎng)老保險體系建設(shè)的一項(xiàng)重大突破，具有里程碑意義。

一是有利于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系建設(shè)。近年，隨著城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的全面建立，社會化的養(yǎng)老保險制度已經(jīng)覆蓋全國8.3億多人，只有5000萬機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工和退休人員游離在養(yǎng)老保險制度之外，成為制度全覆蓋的“短板”和“空白”。改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，是加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)，確保實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的重大舉措。

二是有利于促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位深化改革。建立統(tǒng)籌互濟(jì)、社會化管理的養(yǎng)老保險制度，有利于分散單位的退休費(fèi)用負(fù)擔(dān)，確保機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金發(fā)放，維護(hù)工作人員的合法權(quán)益，是形成能進(jìn)能出、合理流動的用人機(jī)制的有力制度保證。

三是有利于逐步化解“待遇差”的矛盾。機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員個人不繳費(fèi)而享受較高水平的退休費(fèi)、權(quán)利與義務(wù)不對應(yīng)，成為近年社會熱議的焦點(diǎn)矛盾之一。改革后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)實(shí)行相同的養(yǎng)老保險基本制度模式和政策，可以逐步化解同類人員待遇差距拉大的矛盾，更好體現(xiàn)制度公平和規(guī)則公平。

四是有利于全面體現(xiàn)工作人員的勞動貢獻(xiàn)。將現(xiàn)行退休費(fèi)計發(fā)辦法改為按繳費(fèi)水平、繳費(fèi)年限確定基本養(yǎng)老金待遇，多繳多得、長繳多得，能夠更加全面地體現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員整個職業(yè)生涯的勞動貢獻(xiàn)，進(jìn)一步增強(qiáng)激勵性。

記者：國務(wù)院《決定》有12條，與原來制度相比有哪些重大變革？

胡曉義：機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的基本思路是“一個統(tǒng)一、五個同步”。

“一個統(tǒng)一”：就是機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)等城鎮(zhèn)從業(yè)人員統(tǒng)一實(shí)行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，都實(shí)行單位和個人繳費(fèi)，都實(shí)行與繳費(fèi)相掛鉤的養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法，從制度和機(jī)制上化解“雙軌制”矛盾。在此基礎(chǔ)上，形成城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險并行的兩大制度平臺，并可相互銜接，從而構(gòu)建起完整的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度體系。

“五個同步”：一是機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革，二是職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立，三是養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)，四是待遇確定機(jī)制與調(diào)整機(jī)制同步完善，五是改革在全國范圍同步實(shí)施?！拔鍌€同步”突出了改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，綜合平衡各種關(guān)系，有助于形成社會共識，保證改革順利推進(jìn)。

改革的重點(diǎn)政策主要有9項(xiàng)，體現(xiàn)了一系列重大變革。

第一，改革范圍。按照公務(wù)員法管理的單位、參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)（單位）、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員參加社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險，從而根本改變了制度模式，從單位保障變?yōu)樯鐣Ｕ稀?/p>

第二，繳費(fèi)基數(shù)和比例。與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險政策是基本一致的，有利于實(shí)現(xiàn)制度之間的銜接。這是養(yǎng)老保障籌資機(jī)制的重大變革，從較為單一的由財政供款為主的渠道變?yōu)閱挝缓蛡€人繳費(fèi)、財政承擔(dān)養(yǎng)老保險基金的兜底責(zé)任的多渠道籌資，形成單位、個人、政府共擔(dān)的新機(jī)制。

第三，基本養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法。由原來按“最終工資”的一定比例分檔計發(fā)退休費(fèi)，改為主要按照本人歷年繳費(fèi)多少、繳費(fèi)期長短來計算養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。這與企業(yè)職工的基本養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法相一致，更加公平，也更富有激勵性，有利于引導(dǎo)單位為每個職工、每個在職職工為自己將來的養(yǎng)老保障依法履行繳費(fèi)義務(wù)。

第四，改革前后待遇的銜接政策。總的原則是“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”。 “中人”是指改革前參加工作、改革后退休的人員。他們在改革前的沒有實(shí)行個人繳費(fèi)的工作年限確定為“視同繳費(fèi)年限”，同時設(shè)定一定期限的過渡期，體現(xiàn)了平穩(wěn)過渡的改革方針。

第五，基本養(yǎng)老金待遇的調(diào)整。改革后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員與企業(yè)退休人員以及城鄉(xiāng)老年居民基本養(yǎng)老待遇調(diào)整統(tǒng)籌考慮。這也是一個重大變革，避免相互攀比，逐步建立起兼顧各類人員的養(yǎng)老保障待遇調(diào)整機(jī)制。

第六，嚴(yán)格基金管理和監(jiān)督。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金單獨(dú)建賬，與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金分別管理使用。基金納入社會保障基金財政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，?？顚Ｓ茫_保安全。

第七，養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)。無論哪種轉(zhuǎn)移方式，工作人員轉(zhuǎn)移前后的繳費(fèi)年限（含視同繳費(fèi)年限）連續(xù)計算。這有利于促進(jìn)人力資源的合理流動和優(yōu)化配置。

第八，建立職業(yè)年金。職業(yè)年金在機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)施，工作人員退休時，依據(jù)其職業(yè)年金積累情況和相關(guān)約定按月領(lǐng)取職業(yè)年金待遇。這有利于構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險體系，優(yōu)化機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老待遇結(jié)構(gòu)。

2014年5月22日，胡曉義副部長到人社部社保中心聽取有關(guān)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險模擬測算匯報。

第九，加強(qiáng)經(jīng)辦服務(wù)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險原則上實(shí)行屬地化管理。退休人員基本養(yǎng)老金由社保機(jī)構(gòu)確保按時足額支付，提供方便快捷的服務(wù)，從而更好地保障退休人員的基本生活和合法權(quán)益。

記者：改革關(guān)系到每個人的切身利益，您能否比較具體地細(xì)化到個人層面來介紹一下，在改革前和改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員待遇有什么樣的變化？

胡曉義：因?yàn)闋可娴阶陨砝?，每個人都會從切身感受來評價這次改革。先說宏觀，這次養(yǎng)老保險制度改革到底改了什么？第一，改了制度模式。由原來單位自己管自己的退休人員，現(xiàn)在變成了一種社會化的制度安排，單位退休撫養(yǎng)比不平衡的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險被分散掉了。第二，改了待遇確定機(jī)制或者叫做養(yǎng)老金的計發(fā)辦法。原來的計發(fā)辦法是參照兩個因素，一個是以退休前一個月的工資作為計發(fā)基數(shù)；另一個是按工作年限分檔，但比較粗。比如在一個十年段中，21年和29年沒有什么區(qū)別。改革后，按照繳費(fèi)年限和繳費(fèi)的工資來計算，體現(xiàn)了一個導(dǎo)向，繳費(fèi)時間越長待遇越高，繳費(fèi)水平越高待遇越高。還有一個技術(shù)上的轉(zhuǎn)變，就是細(xì)化到每一年甚至每個月的繳費(fèi)，從而體現(xiàn)了一個工作人員整個職業(yè)生涯的勞動貢獻(xiàn)，這是很大的機(jī)制變化。

再說個人待遇。退休人員待遇改革后到底是高了還是低了？要按照文件規(guī)定，按照自己的具體情況計算，是非常專業(yè)性的工作。從政策設(shè)計上考慮，我們力爭改革后大家的待遇水平不降低，而且能隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷地有所提升。從這個設(shè)計基點(diǎn)出發(fā)，實(shí)施結(jié)果將是絕大多數(shù)人待遇水平都會有所增加，至少是不降低。當(dāng)然實(shí)際情況千差萬別，也很難保證到每一個人，所以還有過渡期的措施，“新老對比，保低限高”，可以保障待遇水平總體不降低。這種政策設(shè)計也給大家一個清晰的信息提示，就是要積極繳費(fèi)、如實(shí)繳費(fèi)，這是對自己利益的最好保障。

在制度安排設(shè)計上，我們既考慮各方面的平衡，又考慮到縮小同類人員待遇差。但在具體實(shí)施中，肯定會有各種各樣的矛盾和問題。大家應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，改革是漸進(jìn)的過程，現(xiàn)在重點(diǎn)是解決制度的并軌、統(tǒng)一問題，實(shí)現(xiàn)規(guī)則公平、制度公平。大量具體問題還需要在改革實(shí)踐中逐步化解。

記者：機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險剛剛啟動，沒有基金積累，社會上有不少人認(rèn)為財政短期內(nèi)將承受巨大變化。另外，改革后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位普遍建立職業(yè)年金，對企業(yè)職工而言會不會產(chǎn)生新的不公平？

胡曉義：機(jī)關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)在在職職工3000多萬人，退休人員1500多萬。改革后，既要為在職職工養(yǎng)老保險繳費(fèi)籌資，又要保證已經(jīng)退休人員的基本生活，資金的需求量確實(shí)很大。這個問題怎么解決？通過多年改革實(shí)踐，我們已經(jīng)摸索了可行的路徑，就是把集中的矛盾分散來處理，用時間的推移來逐步解決這個問題。現(xiàn)在養(yǎng)老保險的基本制度模式是現(xiàn)收現(xiàn)付，部分積累，主要是代際贍養(yǎng)的模式，工作的一代繳費(fèi)來供養(yǎng)已經(jīng)退休的一代。所以實(shí)際上不完全是看上去那樣同時籌措兩筆巨額資金，而是可以做財務(wù)上的轉(zhuǎn)化。當(dāng)然，隨著老齡化程度的加劇，將來的負(fù)擔(dān)會越來越重，這需要做長期的制度安排。但就現(xiàn)實(shí)財政能力而言，完全可以安排好現(xiàn)在的在職職工繳費(fèi)和退休人員養(yǎng)老金發(fā)放，對長遠(yuǎn)的資金平衡問題需要積極采取措施，妥善解決。

在機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立職業(yè)年金的同時，要積極引導(dǎo)企業(yè)年金更快地發(fā)展，使更多的企業(yè)職工能夠不但有基本養(yǎng)老保險保障，而且有補(bǔ)充養(yǎng)老保險，這樣才有利于整個社會公平。目前，政府部門已經(jīng)出臺了一系列政策，包括企業(yè)年金繳費(fèi)的稅收優(yōu)惠政策。當(dāng)然這需要一個發(fā)展過程，因?yàn)槠髽I(yè)的情況千差萬別，有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的企業(yè)才能夠更早更快地為企業(yè)職工建立企業(yè)年金。相信再有幾年或者更長一些時間，企業(yè)延攬人才的手段不單是工資多少、有社保，還要有企業(yè)年金。

記者：改革實(shí)施中還會有什么矛盾？還要注意哪些問題？

胡曉義：國務(wù)院《決定》確定了改革的基本制度和主要政策，在貫徹落實(shí)中還會遇到許多具體問題，必須切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，精心組織實(shí)施。當(dāng)前，最重要的是要解決好4個問題：第一，堅持循序漸進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)改革的原則。當(dāng)下，先集中解決機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險制度不統(tǒng)一的問題，邁出制度并軌的決定性一步，緩解突出矛盾，再結(jié)合頂層設(shè)計，逐步完善相關(guān)政策，理順各方面關(guān)系，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。第二，我國地區(qū)發(fā)展差異大，各個行業(yè)、各類單位情況復(fù)雜，實(shí)施國務(wù)院《決定》還要依據(jù)實(shí)際情況細(xì)化政策措施，需要各地區(qū)、各部門在統(tǒng)一制度的框架下，周密制訂具體實(shí)施辦法。第三，要統(tǒng)籌兼顧。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是當(dāng)前重點(diǎn)任務(wù)，必須下大氣力抓好。但同時要考慮其他相關(guān)群體的政策安排，綜合平衡各方面利益關(guān)系，增強(qiáng)改革的協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性。第四，加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)廣大干部職工和社會各界正確認(rèn)識改革的重大意義和主要政策，了解支持改革，主動參與改革。各級人社部門作為政府社會保險主管機(jī)關(guān)，將深入調(diào)查研究，了解實(shí)際情況和改革中出現(xiàn)的新問題，不斷完善政策措施，使這項(xiàng)重大改革順利實(shí)施。