◎文/董立仁

積極推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革

◎文/董立仁

處理好三個問題

2014年12月23日，國務院副總理馬凱代表國務院向全國人大常委會作《關(guān)于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設工作情況的報告》中提出，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的基本思路是“一個統(tǒng)一”和“五個同步”。一個統(tǒng)一，即黨政機關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發(fā)辦法，從制度和機制上化解雙軌制矛盾。五個同步，即機關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立，養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調(diào)整機制與計發(fā)辦法同步改革，改革在全國范圍同步實施?，F(xiàn)在全國“新一輪”機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案已經(jīng)出臺，在改革過程中如何規(guī)避各種矛盾，提前解決最可能影響改革進程的各種問題，指導各級政府職能部門盡快取得戰(zhàn)略上的成功，是重中之重。因此，要實現(xiàn)“新一輪”機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的順利完成，就要處理好三個方面的問題。

1.妥善處理好參保人員退休后的待遇

“新一輪”改革《決定》中規(guī)定了三個階段人員待遇的不同處理辦法和原則。然而，在實際工作中，“老人”的待遇可能隨著事業(yè)單位的改變而發(fā)生變化，尤其是單位出資的部分；“中人”雖然設置了過渡期，但存在已繳費和未繳費人員的個人賬戶如何結(jié)算、視同繳費如何計算等問題，可能存在不公平和攀比；“新人”無法從養(yǎng)老金計發(fā)辦法中計算出自己退休待遇問題，無法預計退休待遇標準。因此，要處理好三者之間的關(guān)系，應以參保時間、工作年限、工資標準等來確定繳費和待遇標準。

（1）“老人老辦法”。在改革決定實施前已經(jīng)退休的“老人”，退休待遇標準不變，從財政支付轉(zhuǎn)為社?；鹬Ц?，財政每年按照上年度所發(fā)退休待遇總額的50%列支社?；鹧a貼，劃入社保經(jīng)辦機構(gòu)養(yǎng)老基金賬戶。

（2）“中人逐步過渡”。在改革決定實施前已經(jīng)參加工作的，從參加工作之日起到改革方案實施之日前可視同為繳費，即“視同繳費年限”。從改革方案實施之日起開始繳費，實際繳費和視同繳費累計達15年，退休后按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，除按新辦法計發(fā)基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金外，再按不低于老政策計發(fā)的退休待遇標準給予過渡性補貼（原養(yǎng)老金減去新辦法計發(fā)的養(yǎng)老金）或提高過渡性養(yǎng)老金的計發(fā)比例和系數(shù)。原已繳費的個人，按照歷年繳費額度劃入個人賬戶或一次性結(jié)算給個人?！爸腥恕笔鞘聵I(yè)養(yǎng)老保險制度改革成敗的關(guān)鍵，應在改革中認真對待，研究合理的補貼辦法。

（3）“新人新辦法”。在改革決定實施后參加工作的，從參保之日起累計繳費15年，退休后按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。因指數(shù)化退休辦法計算復雜，難記難懂，為使“新人”支持改革，應制訂退休待遇預期表，或修改養(yǎng)老金計發(fā)辦法，即基礎養(yǎng)老金可按照省（市）上年度職工平均工資一定的比例計發(fā)，個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)辦法不變，便于參保人理解和計算，最大程度上讓“新人”了解自已退休后的待遇與改革前的差距并未拉大。

2.加強政府部門之間的協(xié)調(diào)和配合

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是一項長期、系統(tǒng)、復雜的工程，涉及到縱向、橫向多個部門。在推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革過程中需要理順管理體制，出臺一些規(guī)范，促進各級部門之間相互配合，勤于協(xié)調(diào)，共同處理遇到的各種問題，在通力合作的基礎上盡快完成這項艱巨的任務。

3.處理好制度改革與社會穩(wěn)定的關(guān)系

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革涉及到千萬個機關(guān)事業(yè)單位職工，更涉及到這千萬個職工家庭的整體利益，若改革不能調(diào)整好這些利益，就會引發(fā)一些不必要的矛盾，出現(xiàn)影響社會穩(wěn)定的問題。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革最終是對職工年老后基本生活的改革，事關(guān)改革的大局，事關(guān)社會穩(wěn)定的關(guān)鍵，這就要求在改革的過程中正確處理好新舊體制之間，“新人”、“中人”、“老人”之間的關(guān)系，出臺合理有效的措施和辦法，最大程度上避免各種矛盾。因此，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革要從有利于社會發(fā)展、改革和穩(wěn)定的大局出發(fā)，在改革過程中良性互動，促進和諧社會的形成。

逐步拓寬基金籌資途徑

1.提高基金統(tǒng)籌層次，建立四級財政補貼

當前，我國各地主要是縣市級地方統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次較低，導致養(yǎng)老保險基金調(diào)劑能力弱，抗風險能力低。養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次低的原因主要表現(xiàn)在各級政府不愿意將基金收支壓力集中在自身承擔，對養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次的提高存在誤解。因此，要逐步取消各縣市級統(tǒng)籌，建立省級統(tǒng)籌。在完善省級統(tǒng)籌的基礎上，向全國統(tǒng)籌過渡，實現(xiàn)制度統(tǒng)一、繳費統(tǒng)一、待遇統(tǒng)一、調(diào)劑統(tǒng)一。同時，為提高機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金的抗風險能力，應強化各級政府責任，建立中央、省、市、區(qū)四級財政補貼制度，每年初按照全國上年度支付退休金總額的一定比例進行補貼，根據(jù)退休人數(shù)所占比例分配到四級財政，補貼資金進入養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌賬戶。

2.解決基金平衡問題，實現(xiàn)政企養(yǎng)老基金合并

對于各界普遍擔心的會不會出現(xiàn)機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金“吃”企業(yè)養(yǎng)老保險基金的問題，可以采用機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險基金單獨建賬，基金分別管理使用的措施。但隨著國家深化行政體制改革和勤政廉政力度加大，機關(guān)事業(yè)單位人員精減，我國機關(guān)事業(yè)單位人員數(shù)量正在逐步減少。因繳費人員減少，機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險基金儲量得不到快速增長，與企業(yè)養(yǎng)老保險充足的擴面基礎無法相比。而且，機關(guān)事業(yè)單位退休人員的退休金普遍較高，隨著人口老齡化程度加劇，社?；鹣倪^快，若沒有財政支持，無法長期確保發(fā)放。機關(guān)事業(yè)單位人員也是《社會保險法》中規(guī)定的單位職工，應實行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度和政策，將機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金并入到企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金是解決長遠基金不足的主要措施，也是解決各界提出的財政資金使用不公平的更有效途徑。

3.加大基金投資運營力度，提高保值增值能力

我國養(yǎng)老保險基金的保值增值途徑主要是銀行固定存款、購買短期國債等，收益率較低，無法滿足退休金日益增加的需要。今年4月1日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議上明確指出“全國社會保障基金是保民生的重要資金來源。適當拓寬基金投資范圍，分散風險，穩(wěn)定和提高投資收益，實現(xiàn)基金保值增值，并為經(jīng)濟社會發(fā)展助力，符合人民根本利益”。因此，要真正實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值增值，在增加足夠的基金來維持的同時，各級政府應拓寬籌資渠道，多方籌措資金，按照國務院規(guī)定積極擴大基金的投資運營范圍，得到更多的收益來壯大保民生的實力。

盡快完善配套措施

1.強化社會保險管理機構(gòu)，為推進改革提供保障

（1）統(tǒng)一科學規(guī)劃管理機構(gòu)。養(yǎng)老保險管理機構(gòu)的統(tǒng)一化、明確化，是全國上下業(yè)務經(jīng)辦機構(gòu)整合與優(yōu)化的關(guān)鍵。國家應設立全國的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險行政部門，負責機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險政策頂層設計，制訂統(tǒng)一的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險政策，省、市部門應設立社會保險管理機構(gòu)，隸屬于人力資源和社會保障行政部門管理，將原各部門負責的社會保險管理職能整合進來，由新成立的社會保險管理機構(gòu)，統(tǒng)一征收機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險費，統(tǒng)一管理養(yǎng)老保險基金，統(tǒng)一發(fā)放機關(guān)事業(yè)單位離退休人員養(yǎng)老金，統(tǒng)一經(jīng)辦機關(guān)事業(yè)單位的其他養(yǎng)老保險業(yè)務，做到政事分開。

（2）管理機構(gòu)實行垂直管理。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革前，有些地區(qū)或單位仍存在拖欠養(yǎng)老費的現(xiàn)象，而社保部門在解決催交問題上也顯得無能為力。因此，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革后，國家應將養(yǎng)老保險費用的征繳劃歸社保機構(gòu)負責，并將各地社保機構(gòu)進行整合，實行垂直管理，確保社會保險部門能夠按照《社會保險法》的規(guī)定公平公正對待每一個用人單位，無論是機關(guān)單位、事業(yè)單位，還是企業(yè)單位。

2.落實社會保險管理機構(gòu)的權(quán)利和義務

理順機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險管理體制，主要是理順財政部門與社會保險部門在管理基金等方面的權(quán)利和義務。財政部門的職責有三：一是要加強養(yǎng)老保險基金的管理工作，努力實現(xiàn)基金保值增值，提高基金的支付能力。二是要配合社保部門選擇有利于參保人領(lǐng)取養(yǎng)老金的國有銀行，按時撥付資金，確保及時發(fā)放。三是要加大工作經(jīng)費的投入力度，支持社保經(jīng)辦機構(gòu)軟硬件建設。社會保險經(jīng)辦部門的職責有三：一是要建立規(guī)范的管理制度。詳細制訂征繳、發(fā)放等規(guī)章制度，確保機構(gòu)的正常運行。二是要提高服務質(zhì)量。加強政治業(yè)務培訓，打造一支業(yè)務能力強，工作作風硬，服務觀念強的經(jīng)辦隊伍，為群眾服好務。三是建立機關(guān)事業(yè)單位離退休人員管理機構(gòu)，實現(xiàn)社會化服務。成立社區(qū)服務平臺，將離退休人員納入社區(qū)管理，豐富離退休人員的政治、文化、娛樂、健康等生活，使離退休人員盡快融入社會當中，積極發(fā)揮余熱，宣傳黨的路線、方針和政策等，為廣大人民群眾服務。

3.加大養(yǎng)老保險基金的征繳力度

全國養(yǎng)老保險費的征繳狀況總體上是比較好的，但也存在一些問題，比如欠繳養(yǎng)老保險費是一個比較嚴重的問題，如何追繳養(yǎng)老保險費成為各地社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的難題。尤其是一些繳費單位因破產(chǎn)、合并、分散導致養(yǎng)老保險費無法足額繳納，造成養(yǎng)老保險費征繳難度越來越大?！稕Q定》規(guī)定了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險費由個人（8%）、單位（20%）共同繳納，也規(guī)定了個人（4%）、單位（8%）再共同繳納職業(yè)年金。職業(yè)年金是為了保障機關(guān)事業(yè)單位工作人員退休后的生活水平而設立的，但職業(yè)年金的繳納也無形中加重了個人和單位負擔，給職業(yè)年金籌集帶來較大的難度。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革后，單位應繳納的基本養(yǎng)老保險費仍離不開財政撥款。由于是財政撥款，一旦機關(guān)事業(yè)單位欠繳養(yǎng)老保險費該如何處理，社會保險行政部門能否按照《社會保險法》的規(guī)定進行不折不扣的處罰，追究相關(guān)部門責任人的責任等。因此，要避免出現(xiàn)社會保險行政部門在征繳時出現(xiàn)尷尬執(zhí)法問題，應對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險繳費制度進行強化，制訂嚴格的征繳措施，將正常繳費做為政府年終考核各單位的一項重要指標，確保參保單位足額繳納養(yǎng)老保險費。

4.嚴格退休待遇的支付制度

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的支付多數(shù)地區(qū)是由原單位發(fā)放，或是由主管人事部門發(fā)放，或是由社保經(jīng)辦機構(gòu)發(fā)放。發(fā)放的機構(gòu)不統(tǒng)一，導致了養(yǎng)老金的支付混亂，如發(fā)放時間不一致、調(diào)資比例差別大、發(fā)放銀行服務質(zhì)量低等。因此，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革后，要進一步強化退休待遇的支付制度，實行養(yǎng)老金社會化發(fā)放，統(tǒng)一發(fā)放時間，統(tǒng)一調(diào)資比例，統(tǒng)一銀行發(fā)放，保障退休人員按時足額領(lǐng)到養(yǎng)老金。

5.完善養(yǎng)老金正常調(diào)整機制

現(xiàn)行多數(shù)文件規(guī)定，養(yǎng)老金的調(diào)整根據(jù)社會發(fā)展和物價水平等變化進行適當調(diào)整，但并沒有明確調(diào)整日期。《決定》規(guī)定了“根據(jù)職工工資增長和物價變動等情況，統(tǒng)籌安排機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金調(diào)整，逐步建立兼顧各類人員的養(yǎng)老保險待遇正常調(diào)整機制，分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，保障退休人員基本生活”。因此，要建立適當?shù)?、正常的養(yǎng)老金調(diào)整制度和最低養(yǎng)老金保障制度，建立起低有保障、高有調(diào)節(jié)、能上能下的正常調(diào)整機制，防止養(yǎng)老金居高不下，財政壓力不減的狀況出現(xiàn)。

6.加強養(yǎng)老保險基金的管理力度

養(yǎng)老保險基金的挪用現(xiàn)象在個別地區(qū)時有發(fā)生，挪用造成的教訓越來越深刻。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金管理體制改革是深化社會保險制度改革的關(guān)鍵，事關(guān)參保人的切身利益，應加強監(jiān)管，維護基金安全，確保基金增值，減輕財政壓力。因此，要加強基金管理力度，建立健全各項規(guī)章制度，實行基金收支兩條線。

做到整個制度平衡

“新一輪”機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革解決了多年來各界認為不公平的關(guān)鍵問題，即將按照公務員法管理的單位、參照公務員法管理的機關(guān)（單位）、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員全部納入養(yǎng)老保險制度改革范圍，從制度和政策制定上實現(xiàn)了頂層設計的統(tǒng)一。然而具體到各地區(qū)，如何做到整個養(yǎng)老保險制度的平衡，是一項重大的考驗。

1.實現(xiàn)視同繳費與個人賬戶的平衡

“新一輪”機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革規(guī)定了視同繳費年限，如果繳費和未繳費人員執(zhí)行相同的視同繳費年限，繳費人員原來個人繳納的部分如何處理，如果不妥善處理將會造成新的不平衡。2015年2月15日，山東省人民政府出臺了《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的實施意見》（魯政發(fā)【2015】4號）作出了“對于各地統(tǒng)籌期間的個人繳費部分，除由財政代繳的外，原則上，改革前已退休人員自改革之月、未退休人員自退休之月一次性發(fā)放給本人”的規(guī)定。這項規(guī)定雖然在很大程度上維護了參保人的利益，但對于已繳費人員仍存在一定的不公平性，若職工在退休前轉(zhuǎn)到企業(yè)或辭職后如何處理，顯然沒有具體的規(guī)定。因此，未退休人員原個人繳費部分在退休前一次性發(fā)放，不如在改革時一次性結(jié)算給個人，既減輕了改革的壓力，也將得到廣大職工的積極支持。

2.實現(xiàn)退休待遇中單位補貼高低的平衡

“新一輪”改革實現(xiàn)了機關(guān)事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老金社會化發(fā)放，也規(guī)定了“本決定實施前已經(jīng)退休的人員，繼續(xù)按照國家規(guī)定的原待遇標準發(fā)放基本養(yǎng)老金”。然而，各地區(qū)在實際操作中，因經(jīng)濟發(fā)展水平不同，事業(yè)單位效益好壞不同，各地區(qū)、各單位離退休人員養(yǎng)老金的組成部分存在較大差異，主要表現(xiàn)在好的事業(yè)單位養(yǎng)老金中的補貼較高，有的補貼合理規(guī)范，有的補貼不合理不規(guī)范。因此，要合理解決該問題，得到廣大退休職工的積極支持，推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革順利進行，應在發(fā)放合理部分退休待遇時，由所在單位每月將其發(fā)放的補貼部分繳存到社保經(jīng)辦機構(gòu)，由社保經(jīng)辦機構(gòu)管理和發(fā)放，若事業(yè)單位發(fā)生變化，應在變化前一次性注入最低15年的補貼部分，15年后由社?；鹬Ц?。

3.實現(xiàn)社會保障制度整體平衡

“新一輪”機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革使養(yǎng)老保險頂層設計更加公平、可持續(xù)，實現(xiàn)了制度上、機制上的平衡和統(tǒng)一，為未來構(gòu)建整個養(yǎng)老保險制度體系打下了良好的基礎。然而，要做到整個社會保險制度的平衡和統(tǒng)一，就要積極推進養(yǎng)老保險制度的改革，逐步將機關(guān)事業(yè)、企業(yè)單位、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險進行并軌、統(tǒng)一，做到各種養(yǎng)老保險制度之間的合理轉(zhuǎn)換、接續(xù)，解決各個利益群體之間的矛盾問題，比如補繳、滯納金等問題，最終實現(xiàn)社會保障制度整體平衡和公平。

參考文獻

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16（1）.

[2]中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29（1）.

[3]國務院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定[N].人民日報，2015-01-15（8）.

[4]機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法[N].人民日報，2015-04-07（2）.

（作者單位：河南省委黨校公共管理教研部）

■ 編輯：云霞

實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的重大意義

1.符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律

世界經(jīng)濟發(fā)展的普遍規(guī)律表明，一個地區(qū)進入工業(yè)化中期，國民經(jīng)濟的主導產(chǎn)業(yè)不再是農(nóng)業(yè)，也不需要從農(nóng)業(yè)吸收資本等要素去推動工業(yè)化，農(nóng)業(yè)成為工業(yè)反哺對象，工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的條件已經(jīng)具備。2014年四川地區(qū)生產(chǎn)總值達到2.85萬億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值達到3.5萬元，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重達到87.6%，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口比重下降為45%，城鎮(zhèn)化率達46.3%，已進入工業(yè)化中期。在這一階段，必須實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，從根本上改變農(nóng)村發(fā)展滯后的問題，進一步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，促進以城帶鄉(xiāng)、以工助農(nóng)，從而促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，既符合四川省發(fā)展的階段性特征，又符合經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律。

2.有利于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難題

長期以來，城鄉(xiāng)分割的建設投入、戶籍、就業(yè)和生活福利等制度，造成了城鄉(xiāng)在基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人均資源占有量、收入和消費、人口素質(zhì)等方面的巨大差距，特別是城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素自由流動受到種種限制，嚴重妨礙了城鄉(xiāng)市場的有機融合，使城市與農(nóng)村長期分離，農(nóng)村發(fā)展受到嚴重排擠?！俺青l(xiāng)分治、一國兩策”的城鄉(xiāng)二元管理模式，使農(nóng)村行路難、飲水難、上學難、就醫(yī)難等問題比較突出。據(jù)有關(guān)機構(gòu)統(tǒng)計，四川省25歲以上農(nóng)