葛紅亮

中國“新安全觀”及其面向東南亞的外交實(shí)踐

葛紅亮

針對(duì)地區(qū)復(fù)雜的安全環(huán)境，中國在世紀(jì)之交提出了“新安全觀”，強(qiáng)調(diào)以此來滿足和平與發(fā)展時(shí)代主題的要求和通過合作來實(shí)現(xiàn)區(qū)域安全。新世紀(jì)第一個(gè)十年中國和東盟在區(qū)域安全對(duì)話與合作方面取得了顯著的制度性成就與實(shí)踐成效。但是，由于東盟和中國對(duì)地區(qū)安全事務(wù)的看法不盡一致，雙方的安全合作還存在著不少問題；同時(shí)，“新安全觀”面向東南亞的外交實(shí)踐也面臨挑戰(zhàn)。對(duì)此，中國應(yīng)從多層面尋找克服挑戰(zhàn)的良方。

中國“新安全觀”的由來和發(fā)展

冷戰(zhàn)后，中國和東盟就地區(qū)安全問題展開討論有了更為寬松的環(huán)境。這些國家在討論中無不聚焦國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自身的安全與區(qū)域的和平，并希望以此構(gòu)筑區(qū)域安全框架。與此同時(shí)，在討論過程中，中國既有了充分接觸東南亞及其他國家戰(zhàn)略問題專家的機(jī)會(huì)，又有了向東盟國家闡述中國安全思想的契機(jī)。

1996年，中國時(shí)任外長錢其琛在東盟地區(qū)論壇上首次提到了“新安全觀”的概念。以此為標(biāo)志，中國提出了在地區(qū)培育“新安全觀”的設(shè)想，大體指出了這種安全應(yīng)是包含經(jīng)濟(jì)安全等在內(nèi)的綜合安全，并以增強(qiáng)互信關(guān)系和合作關(guān)系為實(shí)現(xiàn)途徑。此后，中國“新安全觀”經(jīng)歷了兩個(gè)主要階段：第一階段，從1997到2002年，為“新安全觀”的進(jìn)一步發(fā)展和豐富階段；第二階段，2003年至今，為“新安全觀”的實(shí)踐和持續(xù)完善階段。

1997年3月，中國在首次承辦的東盟地區(qū)論壇信任舉措會(huì)議上提出，在地區(qū)復(fù)雜的地區(qū)安全環(huán)境中，地區(qū)國家在維護(hù)地區(qū)安全的同時(shí)應(yīng)尊重各國的主權(quán)，確保以和平手段解決地區(qū)爭端和采取綜合安全觀，強(qiáng)調(diào)要通過磋商、對(duì)話與合作途徑促進(jìn)地區(qū)安全（劉國新，2006）。同年4月，中國時(shí)任國家主席江澤民訪問俄羅斯時(shí)，在俄羅斯國家杜馬的演講中首次對(duì)“新安全觀”作了系統(tǒng)解釋。他在演講中特別強(qiáng)調(diào)：“主張確立新的具有普遍意義的安全觀，認(rèn)為必須擯棄‘冷戰(zhàn)思維’，反對(duì)集團(tuán)政治，必須以和平方式解決國家之間的分歧或爭端，不訴諸武力或以武力相威脅，以對(duì)話協(xié)商促進(jìn)建立相互了解和信任，通過雙邊、多邊協(xié)調(diào)合作尋求和平與安全?！彪S后，錢其琛在7月召開的東盟外長后續(xù)會(huì)議及第52次聯(lián)合國大會(huì)上明確向其他國家闡述了中國的“新安全觀”。1999年3月，江澤民在出席日內(nèi)瓦裁軍會(huì)議時(shí)首次全面闡述了中國“新安全觀”的內(nèi)容，在強(qiáng)調(diào)要以新安全觀來滿足時(shí)代的要求和尋求維護(hù)和平的同時(shí)，將中國的“新安全觀”概括為“互信、互利、平等、合作”四個(gè)詞（江澤民，2006）。 據(jù)此，2002年7月31日中國向東盟地區(qū)論壇提交了《中國新安全觀立場文件》，對(duì)“新安全觀”產(chǎn)生的背景、主要內(nèi)容和中國的相關(guān)實(shí)踐活動(dòng)作了系統(tǒng)闡述，并對(duì)“新安全觀”的主要內(nèi)容——“互信、互利、平等、合作”進(jìn)行了完善和充實(shí)。中國的“新安全觀”在理論上由此逐步豐富和成形。

“新安全觀”與中國—東盟的安全合作

東盟冷戰(zhàn)后的安全觀本質(zhì)是一種“綜合安全觀”，在內(nèi)容上表現(xiàn)為縱橫兩方面：縱向上包括同時(shí)增強(qiáng)“國家抗御力”和“地區(qū)抗御力”以應(yīng)對(duì)地區(qū)安全威脅；在橫向方面，它則實(shí)現(xiàn)了從單純注重傳統(tǒng)的軍事安全到重視包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化和國防安全在內(nèi)的綜合安全的轉(zhuǎn)變。在應(yīng)對(duì)舉措方面，東盟強(qiáng)調(diào)合作安全，認(rèn)為所有國家均應(yīng)該共同參與及尋求和平解決國際爭端?？梢姡靶掳踩^”在內(nèi)容表達(dá)上其實(shí)與東盟各國的安全觀并無太大出入。這為中國在與東盟就地區(qū)安全議題展開對(duì)話與合作提供了有利條件。

1997年，亞洲金融危機(jī)使東南亞國家史無前例地加強(qiáng)了對(duì)經(jīng)濟(jì)安全議題的關(guān)注，這也是中國—東盟在經(jīng)濟(jì)議題上開展合作的新契機(jī)。在當(dāng)年12月召開的第一次中國—東盟首腦會(huì)議上，中國時(shí)任國家主席江澤民面對(duì)馬來西亞時(shí)任總理馬哈蒂爾詢問時(shí)當(dāng)即承諾，人民幣不會(huì)貶值。中國的承諾給處于金融危機(jī)困局中的廣大東南亞國家?guī)砹死孟ⅲ鴷?huì)議上，東盟國家對(duì)中國在危機(jī)的政策和努力在贊賞之余，也都表示將與中國進(jìn)一步擴(kuò)大在金融領(lǐng)域的合作關(guān)系。這表明，中國“新安全觀”面向東南亞國家的外交實(shí)踐在經(jīng)濟(jì)與金融領(lǐng)域取得了顯著成功。與此同時(shí)，中國“新安全觀”在傳統(tǒng)安全議題上也開始加強(qiáng)面向東南亞國家的外交努力。此次會(huì)議上，東盟和中國領(lǐng)導(dǎo)人共同簽署了《面向21世紀(jì)的中國—東盟合作聯(lián)合聲明》，強(qiáng)調(diào)了依照有關(guān)國際法，特別是《聯(lián)合國海洋法公約》和平解決爭端。該聲明是由中國與東盟成員國領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)合達(dá)成的第一份政治文件，為中國—東盟對(duì)話關(guān)系的發(fā)展及在南海問題上進(jìn)一步對(duì)話提供了明確的政治指導(dǎo)。

21世紀(jì)后，特別是在中國—東盟經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議簽署之后，中國—東盟經(jīng)濟(jì)安全合作更趨緊密。與此同時(shí)，中國—東盟合作關(guān)系也有所進(jìn)步。2002年，中國與東盟國家簽署了《南中國海各方行為宣言》與《中國與東盟關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作聯(lián)合宣言》；2003年，中國簽署加入《東南亞友好合作條約》與中國—東盟成功建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系；2004至2010年，中國和東盟就建立中國—東盟自貿(mào)區(qū)進(jìn)行了成功的互動(dòng)，并在政治安全領(lǐng)域持續(xù)拓展合作關(guān)系。這表明，“新安全觀”在中國—東盟對(duì)話與安全合作中得到了落實(shí)和實(shí)踐。

“新安全觀”面向東南亞外交的現(xiàn)存挑戰(zhàn)及其應(yīng)對(duì)

因南海紛爭，地區(qū)局面并不穩(wěn)定。這則在側(cè)面表明，中國—東盟安全關(guān)系的脆弱性并未得到本質(zhì)改善。這深刻地揭示了東盟安全觀和中國“新安全觀”在相似之外卻也有諸多差異的事實(shí)，而“新安全觀”的持續(xù)落實(shí)還面臨著一些挑戰(zhàn)。

其一，東盟自始至終對(duì)中國持有的“崛起的巨人”認(rèn)知。中國在亞太地緣中的崛起漸成事實(shí)，也日漸影響著東盟在地區(qū)安全威脅來源議題上的看法。此前，中國和東盟在地區(qū)安全威脅主要來源上持有相似的觀點(diǎn)，比如非傳統(tǒng)安全與領(lǐng)土糾紛不再是中國和周邊國家合作的障礙。但是，隨著中國在地區(qū)與全球影響力的持續(xù)增強(qiáng)，特別是受南海紛爭局勢緊張的影響，東盟內(nèi)部久存的對(duì)華疑慮再度攀升，將南海爭議與中國的南海政策視為可能引發(fā)地區(qū)安全威脅的重要因素。在這一情況下，“新安全觀”面向東南亞的外交努力顯然難以持續(xù)取得進(jìn)展。

其二，中國雖然尊重東盟在地區(qū)事務(wù)多邊框架中的“駕駛員”地位，但在維護(hù)區(qū)域安全的路徑上卻和東盟存在不一致。一直以來，東盟十分強(qiáng)調(diào)自身在地區(qū)事務(wù)中的主導(dǎo)地位和“駕駛員”角色，堅(jiān)持依靠權(quán)力制衡來維護(hù)地區(qū)和平。與之不同，中國認(rèn)為，地區(qū)安全應(yīng)當(dāng)依靠不斷增進(jìn)的互信和共同利益，也即“命運(yùn)共同體”意識(shí)所強(qiáng)調(diào)的“守望相助”應(yīng)當(dāng)在實(shí)現(xiàn)區(qū)域和平與安全中產(chǎn)生根本性的作用（習(xí)近平，2013）。近年來，地區(qū)局勢日益受到大國競爭影響的事實(shí)表明，東盟既有的地區(qū)戰(zhàn)略構(gòu)想與中國“新安全觀”還存在明顯差異。不僅如此，東盟近年來透過地區(qū)多邊機(jī)制實(shí)施對(duì)華“軟制衡”策略，都反映了東盟對(duì)華疑慮甚至是對(duì)抗性心理的上升。若不能有效克服這種對(duì)抗心理，“新安全觀”將會(huì)始終受困于地區(qū)“安全困境”。

其三，“新安全觀”面向東南亞的外交努力還面臨著缺乏一個(gè)共同角色的挑戰(zhàn)。東南亞部分國家對(duì)中國在地區(qū)安全中的角色認(rèn)知存在著偏差，而這對(duì)中國—東盟安全對(duì)話與合作產(chǎn)生產(chǎn)生了深刻的負(fù)面影響。在南海安全治理中，東盟以構(gòu)建“安全共同體”為目標(biāo)參與南海議題，而把中國視為塑造為“他者”，而非“我們”。共有角色、身份的缺失使中國和東盟在南海安全對(duì)話與合作一再出現(xiàn)“意愿高調(diào)、落實(shí)乏力”的情況。無疑，這對(duì)“新安全觀”的持續(xù)實(shí)踐產(chǎn)生了巨大挑戰(zhàn)。

雖然面臨著前述一系列挑戰(zhàn)，但不可否認(rèn)的是，一直以來中國“新安全觀”所主張的安全對(duì)話與合作始終是中國—東盟對(duì)話與合作關(guān)系的主流。另一方面，南海不時(shí)緊張的局勢與中國—東盟間存在的“安全困境”卻表明，中國“新安全觀”面向東南亞的外交實(shí)踐還需要中國花大心思、下大手筆。

第一，以“新安全觀”的與時(shí)俱進(jìn)與有效落實(shí)來減緩東盟國家對(duì)中國的疑慮。中國新一屆政府執(zhí)政以來，“新安全觀”實(shí)現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)。2014年5月21日，中國國家主席習(xí)近平在上海亞信峰會(huì)上明確提出了“共同、綜合、合作、可持續(xù)”的新亞洲安全觀。以此為基礎(chǔ)，中國應(yīng)持續(xù)加強(qiáng)與東盟在安全領(lǐng)域的合作，唯有持續(xù)溝通與合作才可能實(shí)現(xiàn)緩解東盟對(duì)華疑慮情緒的目標(biāo)。

第二，以磋商“南海地區(qū)行為準(zhǔn)則”為契機(jī)，重塑地區(qū)多邊安全規(guī)范。2013年，東盟與中國已經(jīng)就全面有效落實(shí)《南海各方行為宣言》框架下平等磋商“南海行為準(zhǔn)則”達(dá)成一致。以此為起點(diǎn)，中國和東盟應(yīng)分兩步走，來重塑地區(qū)多邊安全規(guī)范與機(jī)制。第一步，以全面有效落實(shí)《行為宣言》為契機(jī)，著力推動(dòng)中國與東盟國家海上互信關(guān)系的建設(shè)；第二步，以磋商建立“行為準(zhǔn)則”為契機(jī)，構(gòu)建中國—東盟海上共同安全規(guī)范。

第三，中國應(yīng)更多地發(fā)揮地區(qū)大國的作用，主動(dòng)承擔(dān)更多的責(zé)任，提供公共產(chǎn)品與增強(qiáng)軍事防務(wù)透明度。如今，中國已經(jīng)成長為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，也是地區(qū)最大的發(fā)展中國家，同時(shí)也是全球防務(wù)支出位于前列的國家。東南亞國家對(duì)華疑慮的焦點(diǎn)主要聚焦在中國日益增強(qiáng)的實(shí)力與國防力量。對(duì)此，中國應(yīng)該主動(dòng)尋找出路，在加強(qiáng)地區(qū)安全合作和承擔(dān)地區(qū)安全責(zé)任的同時(shí)，為區(qū)域提供更多的安全公共產(chǎn)品，將中國的國防力量發(fā)展為地區(qū)的共有財(cái)富，進(jìn)而提升東盟國家對(duì)華信任度。

第四，以21世紀(jì)“海上絲綢之路”和打造中國—東盟自貿(mào)區(qū)升級(jí)版為契機(jī)，深化發(fā)展區(qū)域一體化，促進(jìn)“命運(yùn)共同體”的建立。“新安全觀”面向東南亞的外交努力需要建立在一個(gè)強(qiáng)有力的戰(zhàn)略基礎(chǔ)之上。然而，一直以來中國—東盟經(jīng)貿(mào)關(guān)系面臨著種種問題，中國和東盟在戰(zhàn)略上還存在著競爭關(guān)系，雙方的契合度不高。鑒于此，在尋求與東盟國家共建21世紀(jì)“海上絲綢之路”過程中，中國應(yīng)積極利用自貿(mào)區(qū)的升級(jí)打造，推進(jìn)區(qū)域一體化的加深發(fā)展和培養(yǎng)中國—東盟的“命運(yùn)共同體”意識(shí)，以期為“新安全觀”的持續(xù)落實(shí)與共同維護(hù)地區(qū)安全創(chuàng)造積極而有利的地區(qū)環(huán)境。

葛紅亮：察哈爾學(xué)會(huì)研究員，廣西民族大學(xué)東盟研究中心助理研究員。