■文/本刊記者 向春華
建筑業(yè)工傷,破難題十年求索
■文/本刊記者 向春華
2014年12月29日,人社部等4部門頒布《關(guān)于進一步做好建筑業(yè)工傷保險工作的意見》(簡稱《意見》),對建筑業(yè)職工特別是農(nóng)民工的工傷保險作了特殊規(guī)定。建筑業(yè)工傷保險特殊政策可追溯至2004年,新規(guī)能否為建筑業(yè)工傷保障十年探索劃上圓滿句號,還有待實踐的檢驗。
《意見》的出臺與全國政協(xié)的關(guān)注密不可分。2013年12月9日,《人民政協(xié)報》刊登《傷不起的建筑工人》一文,報道了在北京某工地做運料小工的李紅奎發(fā)生工傷事故后進行工傷索賠的艱難歷程,引起全國政協(xié)高層的關(guān)注。2014年上半年全國政協(xié)組織人社部、住建部、安監(jiān)總局、全國總工會進行專題調(diào)研。2014年11月13日,全國政協(xié)召開雙周協(xié)商座談會,專題討論了“建筑工人工傷維權(quán)”的議題。人社部等4部門在深入調(diào)查研究、廣泛征求意見的基礎(chǔ)上,始出臺了這一文件。
建筑業(yè)等高危行業(yè)農(nóng)民工的工傷保障實際是一個老問題,相關(guān)法規(guī)政策也明確了其納入工傷保險的途徑與方式,為何還要出臺《意見》?人社部副部長胡曉義分析了4個方面的原因。一是在風險高、農(nóng)民工集中的建筑業(yè),職工特別是農(nóng)民工參保率較低、工傷維權(quán)能力弱、工傷待遇落實難等問題還相當突出,需要在制度上作出有針對性的安排;二是修訂后的《工傷保險條例》等明確了建筑業(yè)等參保的方式,進一步推進建筑業(yè)農(nóng)民工等參保是堅持法定職責必須為的必然要求;三是有助于保障建筑業(yè)農(nóng)民工等的工傷保險權(quán)益,守住底線,化解矛盾,促進社會和諧穩(wěn)定;四是進一步完善和強化相關(guān)政策,使項目參保等制度創(chuàng)新得到了充實、細化和提升。
《意見》的出臺與《社會保險法》的實施密切關(guān)聯(lián)?!豆kU條例》自2004年1月1日起施行后,其“用人單位繳納工傷保險費的數(shù)額為本單位職工工資總額乘以單位繳費費率之積”的規(guī)定,在農(nóng)民工集中、人員具有高度流動性的建筑業(yè),難以確定用人單位的工資總額,傳統(tǒng)費率模式難以有效適用。為了解決這一問題,從地方到中央都進行了有效探索。河北省承德市社保局曾出臺了關(guān)于建設(shè)施工企業(yè)參加工傷保險的文件,對施工企業(yè)采取項目保險即現(xiàn)場不記人名,按工程總造價中人工費的1.5%繳納工傷保險費。2005年11月,廈門市勞動保障局與建管局等部門聯(lián)合制定關(guān)于建筑等行業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險辦法,規(guī)定建筑企業(yè)以在建工程施工項目參加工傷保險,申報職工花名冊,并根據(jù)用人單位上兩個繳費年度工傷保險費收支情況、工傷事故發(fā)生率、職業(yè)病危害程度等因素,實行浮動費率調(diào)整機制。此后,勞動保障部、建設(shè)部頒布《關(guān)于做好建筑施工企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險有關(guān)工作的通知》,提出“鼓勵各地探索適合建筑業(yè)農(nóng)民工特點的參保方式”。各地紛紛創(chuàng)新征繳模式,實施了項目參保和躉繳制度。
在地方實踐的基礎(chǔ)上,2010年12月20日《國務(wù)院關(guān)于修改〈工傷保險條例〉的決定》規(guī)定“對難以按照工資總額繳納工傷保險費的行業(yè),其繳納工傷保險費的具體方式,由國務(wù)院社會保險行政部門規(guī)定”。據(jù)此,人社部制定了《部分行業(yè)企業(yè)工傷保險費繳納辦法》,規(guī)定建筑施工企業(yè)可以實行以建筑施工項目為單位,按照項目工程總造價的一定比例,計算繳納工傷保險費;商貿(mào)等小型服務(wù)業(yè)企業(yè)以及有雇工的個體工商戶,可以按照營業(yè)面積的大小等核定參保繳費;小型礦山企業(yè)可以按照總產(chǎn)量、噸礦工資含量計算繳納工傷保險費。
但是,項目參保意味著允許農(nóng)民工先行參加工傷保險。這一做法在《社會保險法》實施以后,遭到部分人的質(zhì)疑,有些地方認為允許農(nóng)民工先行參加工傷保險違背《社會保險法》,因此暫停了項目參保等做法,這直接導(dǎo)致建筑業(yè)等高危行業(yè)農(nóng)民工參保率的下滑。此次,《意見》對這些問題作出了回應(yīng)。
在按項目參保方面,《意見》作了區(qū)分,即對建筑施工企業(yè)相對固定的職工,仍要求按用人單位統(tǒng)一參加工傷保險等,對不能按用人單位參保、建筑項目使用的職工特別是農(nóng)民工,按項目參加工傷保險。明確了工傷保險優(yōu)先原則,建設(shè)單位以建設(shè)項目參保的,可在各項社會保險中優(yōu)先辦理參加工傷保險手續(xù)。
明確參保資金來源,改進征繳方式。以前,由于未將工傷保險費用明確列為建筑施工企業(yè)不可競爭費用,在市場競爭激烈的情況下,企業(yè)為控制成本,往往犧牲工人權(quán)益保障,放棄參加工傷保險?!兑庖姟芬?guī)定建設(shè)單位在工程概算中將工傷保險費用單獨列支,作為不可競爭費用,不參與競標,并在項目開工前由施工總承包單位一次性代繳項目工傷保險費,覆蓋項目使用的所有職工,包括專業(yè)承包單位、勞務(wù)分包單位使用的農(nóng)民工,從而有效保障了參保資金。
健全勞動關(guān)系確認機制。在實踐中,由于建筑業(yè)農(nóng)民工的用工不規(guī)范,與用工單位之間勞動合同簽訂率不高,在發(fā)生工傷事故后勞動關(guān)系確認難,導(dǎo)致工傷認定難和工傷保險待遇落實難的問題,輿論對此意見較大?!兑庖姟吩噲D從三個方面化解這一難題:加強施工現(xiàn)場勞務(wù)用工管理,督促勞動合同的簽訂;在沒有勞動合同時,參照工資支付憑證、工作證、考勤記錄等證據(jù)確認事實勞動關(guān)系;強化了用人單位的舉證責任。
進一步完善了工傷保險待遇的保障?!兑庖姟芬?guī)定參保項目施工期間發(fā)生工傷,項目竣工時尚未完成工傷認定、勞動能力鑒定的職工,仍應(yīng)作為參保職工享受各項工傷保險待遇;對作為待遇支付基數(shù)的本人工資,對項目參保人員可以參照統(tǒng)籌地區(qū)上年度職工平均工資計發(fā);依法實施工傷保險先行支付;確立違法分包、轉(zhuǎn)包的連帶賠償責任機制,發(fā)包單位將工程業(yè)務(wù)發(fā)包給不具備用工主體資格的組織或個人導(dǎo)致工傷的,發(fā)包單位承擔連帶賠償責任。
此外,《意見》還對簡化工傷認定、勞動能力鑒定流程等作了規(guī)定。
專家認為,在貫徹落實上述新規(guī)的同時,還應(yīng)當總結(jié)過去10年的探索經(jīng)驗,深入分析現(xiàn)有法規(guī)政策落實的難點,才能真正實現(xiàn)建筑業(yè)等行業(yè)農(nóng)民工的應(yīng)保盡保,否則,《意見》也難免會淪為理想主義的“畫餅”。
建筑施工企業(yè)人員流動性大,社會保險部門無法有效獲知建筑施工企業(yè)的人員狀況,如何有效促使建筑施工企業(yè)參保是必須化解的難題。由于建筑施工企業(yè)進行施工必須獲得施工許可證,因此早在2006年勞動保障部、建設(shè)部頒布的《關(guān)于做好建筑施工企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險有關(guān)工作的通知》中就強調(diào)要將工傷保險參保作為施工許可的前置條件,即實行“參保前置”?!兑庖姟吩俅螐娬{(diào)這一原則。
令人深思的是,早在2006年9月,北京市勞動保障局與建委就聯(lián)合下發(fā)了建筑業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險的文件,規(guī)定建筑施工企業(yè)按項目參保。相關(guān)報道顯示,北京市“至2007年3月底,新開工471個項目全部納入”。上述報道表示,總承包公司躉交的工傷保險費無法為工傷工人提供實質(zhì)的保障,“李紅奎打工的工程施工方?jīng)]有在北京市住建委備案,屬于違法施工,沒有備案也無法確認工程承包責任人信息,找不到主要責任人”“總包公司躉交工傷保險費僅僅為了取得住建委的開工證,并不考慮是否能夠保障工人權(quán)益。而勞務(wù)分包公司為了節(jié)約成本,往往又不給工人繳納工傷保險費。發(fā)生事故后,總包公司繳納的工傷保險用不上,分包公司擔心工傷認定后賠付的費用由公司自己承擔。如此一來,勞務(wù)公司和包工頭都不愿意為工人申報工傷認定,甚至層層設(shè)阻”?!翱偝邪拒O交的工傷保險費無法為工傷工人提供實質(zhì)的保障”這顯然與項目參保的宗旨相違背,“參保前置”的約束未能實現(xiàn)。從該案反映的信息看,建筑業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險并不存在問題,其工傷保險待遇落實難的癥結(jié)主要在于:相關(guān)部門沒有貫徹“只要項目參保,則在該項目上工作的所有農(nóng)民工,不管他是哪一家獨立或非獨立企業(yè)的農(nóng)民工,均應(yīng)當認定為已經(jīng)參保”這一制度精神;農(nóng)民工直接所屬的施工方(分包方)沒有資質(zhì),并不影響該農(nóng)民工隨項目已經(jīng)參保的事實,不影響農(nóng)民工享受工傷保險待遇;只要確認農(nóng)民工在建設(shè)項目工作并受傷的事實,即便沒有勞動關(guān)系也不影響其享受工傷保險待遇;沒有真正貫徹“參保前置”的原則。
還有更為重要的,如果施工單位沒有施工許可證而違法施工,又如何保證農(nóng)民工們能夠納入工傷統(tǒng)籌呢?如果這些程序性問題不能得到公正的解決,如果違法的行為特別是公權(quán)力主體的違法行為、不作為不能得到有效追究,在《意見》實施以后,李紅奎們的問題依然不能有效解決。