鄭啟榮

聯(lián)合國與公共外交

鄭啟榮

隨著國際舞臺上國家作為唯一行為體局面的被打破，作為國際關(guān)系獨(dú)立行為體的主要國際組織，在其發(fā)揮作用的過程中也越來越重視以“公共外交”的方式，與各國非政府的團(tuán)體及民眾的交流，增進(jìn)相互信任與理解，爭取各方的支持和幫助。在這一方面，聯(lián)合國做了大量卓有成效的工作。

聯(lián)合國特性：公共外交行為體與平臺

誕生于第二次世界大戰(zhàn)勝利的凱歌聲中的聯(lián)合國是當(dāng)今國際體系中代表性最強(qiáng)、規(guī)模最大、活動內(nèi)容最廣、最具權(quán)威性的國際組織，在國際事務(wù)中發(fā)揮了重要的作用，其所做出的貢獻(xiàn)和成就為國際社會所公認(rèn)。

聯(lián)合國作為一個政府間國際組織，雖然不是“世界政府”，只是其成員國政府及其代表發(fā)揮作用的多邊機(jī)制，在聯(lián)合國各項(xiàng)工作中，成員國政府起了主導(dǎo)作用，聯(lián)合國工作離開了成員國的支持就無法開展。但是，由于國際社會的無政府性質(zhì)，聯(lián)合國的許多工作因成員國間的分歧與矛盾而難以推進(jìn)，而且，隨著全球化的深入發(fā)展，許多具有國際性乃至全球性的新問題開始凸顯，單純依賴國家政府提供解決問題的資源已無法滿足需要，聯(lián)合國的工作在繼續(xù)爭取成員國支持的同時，必須尋求全球各階層民眾及團(tuán)體的支持與幫助。因此，聯(lián)合國高度重視與民間社會的交流與合作，積極開展各種形式的公共外交。

不僅如此，聯(lián)合國也是成員國開展公共外交的一個重要平臺。國際組織的存在使得世界各國有了舉行會晤、進(jìn)行交流、表明立場、提出問題、消除分歧、化解矛盾、增進(jìn)了解的暢通渠道。在形形色色的國際組織中，成員國不論大小、強(qiáng)弱，都可以發(fā)出自己的聲音，闡述自己的看法，為國際社會在全球性問題和一些熱點(diǎn)問題上達(dá)成共識奠定輿論基礎(chǔ)。聯(lián)合國在這方面發(fā)揮了極為突出的作用。以聯(lián)合國為中心的多邊外交和公共外交是其成員國外交不可或缺的組成部分，許多成員國都積極利用聯(lián)合國這一世界大舞臺，向世界展示自己的形象，廣交朋友，使世界更好地了解各自政府和人民的主張，增強(qiáng)自己的國際影響。同時，各成員國還借助聯(lián)合國講壇，傾聽來自世界各國，包括各國人民的呼聲，開展各層面的交流，這樣做有利于本國在紛繁復(fù)雜的國際事務(wù)中給自己及所應(yīng)采取的外交政策做出正確的定位，并發(fā)揮自己在國際事務(wù)中的影響力。特別對于小國來講更是如此，聯(lián)合國提供了很好的平臺，每年聯(lián)合國大會的一般性辯論給成員國提供了平等討論國際問題的機(jī)會。各國代表均可利用這一平臺表達(dá)自身關(guān)心和關(guān)切的問題，闡明立場和觀點(diǎn)，發(fā)出呼吁和倡議。一般性辯論也是各國坦率溝通、匯聚共識的重要場所，從而達(dá)到促進(jìn)各國人民增進(jìn)相互了解，共同應(yīng)對困難和挑戰(zhàn)，共建美好未來的目的。

機(jī)構(gòu)設(shè)置使公共外交組織化

為了加深公眾對聯(lián)合國的了解，提升相互信任與尊重，促進(jìn)各界對聯(lián)合國的支持，聯(lián)合國在其機(jī)構(gòu)設(shè)置及功能中做了專門的安排。

第一，日益活躍的非政府組織因其具有的廣泛代表性，以及與民間社會的緊密聯(lián)系，一直是聯(lián)合國開展公共外交的重要對象。聯(lián)合國高度重視國際非政府組織的作用，雙方的合作關(guān)系已機(jī)制化。聯(lián)合國憲章第71條規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)及社會理事會得采取適當(dāng)辦法，俾與各種非政府組織會商有關(guān)于本理事會職權(quán)范圍內(nèi)之事件。”這項(xiàng)規(guī)定為聯(lián)合國和非政府組織的合作提供了法律依據(jù)。1968年和1996年，聯(lián)合國分別通過1296號決議和1996/31號決議，進(jìn)一步完善了與非政府組織包括國際非政府組織發(fā)展關(guān)系的規(guī)定。根據(jù)規(guī)定，非政府組織包括國際非政府組織可以申請取得在聯(lián)合國經(jīng)社理事會的咨商地位，獲得咨商地位的非政府組織或可指派列席經(jīng)社理事會會議的代表,在會上陳述意見,對會議的議程提出建議；或可派代表列席有關(guān)會議,提交書面發(fā)言；也可提供實(shí)用性咨詢的非政府組織。聯(lián)合國設(shè)立了與非政府組織聯(lián)絡(luò)處向廣大參與者提供戰(zhàn)略信息、分析和支持，使用其獨(dú)有的召集及組織能力，加強(qiáng)多方利益攸關(guān)方之間的對話和聯(lián)盟建設(shè)。對話和聯(lián)盟建設(shè)的議題包括文化和教育、人權(quán)、和平與安全、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展、健康、人口等，均是與各國人民利益相關(guān)的問題。

隨著合作范圍的逐步擴(kuò)大，享有經(jīng)社理事會咨商地位的非政府組織呈逐年上升趨勢，2007年共有3052個非政府組織享有咨商地位。到2013年，享有咨商地位的非政府組織已有3900個。在規(guī)范化機(jī)制的保障下，國際非政府組織與聯(lián)合國的合作日益活躍，遍及各個領(lǐng)域，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展到社會發(fā)展，從環(huán)境保護(hù)到人權(quán)保護(hù)，從難民救助到人道主義救援，甚至一直為安理會獨(dú)掌的安全領(lǐng)域也都有著非政府組織的介入。這種合作進(jìn)一步增進(jìn)了聯(lián)合國與普通民眾的聯(lián)系，既讓各國民眾更深入地了解聯(lián)合國，也使他們有機(jī)會參與聯(lián)合國活動，支持聯(lián)合國。

第二，聯(lián)合國設(shè)有專門的新聞部，致力于通過與不同層次的聽眾互動與合作，向全世界傳播聯(lián)合國的理想和工作，支持和平、發(fā)展和人權(quán)事業(yè)。新聞部內(nèi)設(shè)的新聞和媒體司為聯(lián)合國的優(yōu)先事項(xiàng)和活動制作并發(fā)布新聞和信息，它與媒體機(jī)構(gòu)和其他特定觀眾的建立伙伴關(guān)系。它幫助和支持記者及新聞機(jī)構(gòu)報(bào)道聯(lián)合國的工作。新聞部還設(shè)有外聯(lián)司，通過組織以聯(lián)合國重要事務(wù)為主題的特殊活動及展覽、為發(fā)展中國家記者提供年度培訓(xùn)項(xiàng)目，以及與公有、私營部門發(fā)展伙伴關(guān)系，進(jìn)一步推廣聯(lián)合國的目標(biāo)，鼓勵和引導(dǎo)公眾支持聯(lián)合國的宗旨和活動。聯(lián)合國學(xué)術(shù)影響是聯(lián)合國新聞部外聯(lián)司開展的一個項(xiàng)目。聯(lián)合國學(xué)術(shù)影響的會員資格向所有授予學(xué)位的高等教育機(jī)構(gòu)或同等機(jī)構(gòu)，以及致力于研究的機(jī)構(gòu)開放。學(xué)術(shù)影響促成高等教育機(jī)構(gòu)和聯(lián)合國的合作，在共享的學(xué)術(shù)界社會責(zé)任文化中，通過活動和研究，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國的目標(biāo)和使命。

聯(lián)合國還設(shè)立了電臺和電視頻道為媒體組織和個人提供聯(lián)合國新聞和專題報(bào)道，根據(jù)聯(lián)合國議程上的一系列重要議題和專題推出相關(guān)電視節(jié)目和視頻報(bào)道及語音廣播服務(wù)，對聯(lián)合國在世界各地的工作進(jìn)行報(bào)道。

第三，聯(lián)合國積極爭取青年的理解。青年是世界的未來，是讓世界的今天和明天都更加美好的生力軍，因此聯(lián)合國努力幫助學(xué)生了解聯(lián)合國的工作，并為此提供各種資源。聯(lián)合國專門設(shè)立了秘書長青年問題特使。聯(lián)合國秘書長青年問題特使的工作受《世界青年行動綱領(lǐng)》指導(dǎo)。該綱領(lǐng)主要涵蓋四個首要工作領(lǐng)域：參與、倡導(dǎo)、合作與和諧。青年特使提倡解決青年人的發(fā)展需求和權(quán)利問題，讓他們更多參與聯(lián)合國的工作，以及更進(jìn)一步了解聯(lián)合國為他們所做的工作。

聯(lián)合國還在世界范圍大力推廣模擬聯(lián)合國活動，開設(shè)模擬聯(lián)合國講習(xí)班，旨在幫助學(xué)生和模聯(lián)指導(dǎo)教師基本了解聯(lián)合國大會的議事規(guī)則等，讓公眾，特別是青年學(xué)生了解真實(shí)的聯(lián)合國談判進(jìn)程。

聯(lián)合國兒童基金會開設(shè)了青年之聲網(wǎng)絡(luò)平臺，青年人在此可以更多地了解影響他們生活的議題，并和全世界上千人分享自己的想法和意見。青少年還可以討論如教育、環(huán)境或者暴力沖突等社會問題，獲取更多有關(guān)艾滋病、健康或人權(quán)的信息。

聯(lián)合國教科文組織青年論壇是聯(lián)合國教科文組織青年計(jì)劃的重要組成部分。自1999年成立以來，該論壇就為青年提供了一個創(chuàng)新性的持久機(jī)會，可以與聯(lián)合國教科文組織進(jìn)行對話，決定和指導(dǎo)組織的工作方法，向會員國表達(dá)自己的觀點(diǎn)和關(guān)切，培養(yǎng)了學(xué)生們對聯(lián)合國的興趣。

此外，聯(lián)合國的專門機(jī)構(gòu)，如教科文組織、世界衛(wèi)生組織、國際貨幣基金組織、國際原子能機(jī)構(gòu)等在推動世界各國和平與安全、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的同時，也成為各成員國進(jìn)行各領(lǐng)域全球治理與公共外交的重要平臺。

聯(lián)合國官員廣泛開展公共外交

聯(lián)合國秘書長是聯(lián)合國的最高首長。在世界各國面前，聯(lián)合國秘書長往往被看作聯(lián)合國的象征。秘書長十分重視與各國民眾的對話交流，以增進(jìn)各國民眾對聯(lián)合國及其本人工作的支持和理解。僅以第八任秘書長潘基文為例。自2007年擔(dān)任聯(lián)合國秘書長以來，他在開展“公共外交”方面身體力行，做了大量工作。2011年10月26日，潘基文在于紐約總部舉行的非政府組織會議上表示，他擔(dān)任秘書長以來學(xué)到的最重要的經(jīng)驗(yàn)之一就是合作伙伴關(guān)系的力量。各國政府憑自身的力量難以應(yīng)對多重挑戰(zhàn)，社會運(yùn)行的新模式是聯(lián)盟與合作伙伴關(guān)系，各國政府同非政府組織、商業(yè)界、慈善團(tuán)體、聯(lián)合國和其他國際機(jī)構(gòu)一道努力，將能夠?qū)崿F(xiàn)人類共同目標(biāo)的每一個方面。2012年7月17日，潘基文抵達(dá)北京，開始其第二個任期內(nèi)的首次訪華并出席19日至20日在北京舉行的中非合作論壇第五屆部長級會議。當(dāng)晚7點(diǎn)半，潘基文就做客新浪微訪談，與中國網(wǎng)民互動交流，創(chuàng)下了外國政府或國際組織領(lǐng)導(dǎo)人的訪華“第一例”。潘基文稱，社交媒體讓公眾更好地了解聯(lián)合國。此外，潘基文還通過微博這一平臺來宣示他的政策和觀點(diǎn)。2013年6月14日，潘基文宣布聯(lián)合國官方微信號正式啟動，他希望“聯(lián)合國微信號能讓很多中國人了解到聯(lián)合國的新聞和最新動態(tài)，理解聯(lián)合國為什么至關(guān)重要”。潘基文通過微博與網(wǎng)友交流，是一種公共外交行為，在很大程度上顛覆了傳統(tǒng)聯(lián)合國秘書長的外交形式。

聯(lián)合國各級官員也都十分重視開展“公共外交”。2014年3月6日，聯(lián)大主席阿什在“女性、青年和公民社會對2015年后發(fā)展議程的貢獻(xiàn)”問題高級別活動開幕式上致辭指出，要想確保2015年后發(fā)展議程獲得國際社會的普遍共識，我們必須歡迎所有利益攸關(guān)方的貢獻(xiàn)，在平等、包容和廣泛參與的基礎(chǔ)上聽取全球各地民眾的呼聲，以公開、透明、合作及負(fù)責(zé)的方式確保實(shí)現(xiàn)“我們共同期望的未來”，而女性、青年和公民社會將在其中發(fā)揮關(guān)鍵作用。阿什同時表示，如果沒有各個界別公民社會組織的參與和支持，各國政府也難以兌現(xiàn)實(shí)現(xiàn)“更平等和可持續(xù)明天”的承諾，因?yàn)樗鼈冊谥朴啺l(fā)展議程、確立優(yōu)先事項(xiàng)、監(jiān)督落實(shí)情況和確保透明問責(zé)方面發(fā)揮著不可替代的作用，而且是保護(hù)人權(quán)、保障言論自由、預(yù)防暴力和性別不平等、提供發(fā)展援助等關(guān)鍵行動的得力助手。

聯(lián)合國：全球公共外交的大平臺

2005年4月23日、24日，聯(lián)合國大會舉行了有史以來的第一次與公民社會的對話會議，成員國代表聽取了非政府組織和私營部門對9月份召開的世界峰會要決定的議題的意見。來自公民社會的大約1200名代表出席了會議，其中200人發(fā)言，就峰會要討論的發(fā)展、安全、人權(quán)和聯(lián)合國改革這四大主題發(fā)表了看法。聯(lián)大主席讓·平說，這次對話對峰會的成果非常重要，他強(qiáng)調(diào)，公民社會及私營部門是國家的一個重要組成部分，他們是真正的伙伴，他們與政府的工作互補(bǔ)，他們參與推動社會的整體發(fā)展，期待著公民社會就應(yīng)對人類所面臨的重大挑戰(zhàn)提出他們的建議。

聯(lián)合國常務(wù)副秘書長弗雷謝特和非政府組織會議主席布洛姆都表示，這次對話是聯(lián)合國與公民社會合作的一個里程碑。安南秘書長根據(jù)一個名人小組的報(bào)告還建議，聯(lián)大每年開會前都與公民社會展開對話。

聯(lián)合國“學(xué)術(shù)影響力”項(xiàng)目于2010年11月18日正式啟動，旨在通過加強(qiáng)聯(lián)合國與世界各地高等教育和研究機(jī)構(gòu)的合作，宣傳和推廣源自《聯(lián)合國憲章》的十項(xiàng)原則，范圍涉及人權(quán)、文化、可持續(xù)性發(fā)展和解決爭端等領(lǐng)域。潘基文秘書長在活動發(fā)起儀式上指出，自聯(lián)合國創(chuàng)立以來，學(xué)術(shù)界就一直在積極支持聯(lián)合國的各項(xiàng)工作，通過加入“學(xué)術(shù)影響力”全球倡議，學(xué)術(shù)界能夠?qū)⑦@種合作關(guān)系進(jìn)一步正式化，從而產(chǎn)生更大的影響。目前全球已有來自90多個國家500多所高校和研究機(jī)構(gòu)加入該項(xiàng)目倡議。

近年來，隨著作為社交網(wǎng)站重要渠道微博的普及，它也正在成為一些國家政府或國際組織推行公共外交的重要平臺。聯(lián)合國于2010年3月在新浪開通了官方微博，至2015年10月，已有740多萬粉絲，發(fā)布微博42000多條。微博既宣傳了聯(lián)合國，讓民眾了解聯(lián)合國的工作情況，又拉近了民眾與聯(lián)合國的距離，起到了很好的公共外交效果。

當(dāng)前，全球治理正處于一個關(guān)鍵時刻。進(jìn)入新世紀(jì)以來，全球問題更加凸顯，全球治理更加迫切，而相應(yīng)的治理機(jī)制卻面臨嚴(yán)重的失調(diào)，作為全球最主要的國際治理機(jī)制，聯(lián)合國的地位與作用面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。作為當(dāng)今世界上應(yīng)對全球問題所需多邊合作的最現(xiàn)實(shí)和最合法的組織，世界比任何時候都更需要聯(lián)合國。從全球性問題覆蓋的空間來看，聯(lián)合國是最適合討論這些問題的場所及解決這些問題的合作機(jī)制。聯(lián)合國作為一個國際組織，與國家及非國家行為體都有某種天然的聯(lián)系。聯(lián)合國組織依據(jù)憲章，承擔(dān)了非常廣泛的重要使命，在協(xié)調(diào)國際社會眾多成員的行動，這種獨(dú)特的角色能夠起到國家或者非國家行為體所起不到的作用。聯(lián)合國應(yīng)利用自己這一獨(dú)特的身份，加強(qiáng)公共外交，增加各國民眾對自己的了解，凝聚各方面力量，推動國際合作，擴(kuò)大自己的影響力，以真正發(fā)揮其在全球治理中的核心作用。

鄭啟榮：外交學(xué)院教授。