胡家勇

摘要：與經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展總進(jìn)程相比，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變明顯滯后。政府“越位”和“缺位”并存，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依然沒(méi)有擺脫政府主導(dǎo)，政策失靈現(xiàn)象大量存在，以GDP為導(dǎo)向的政績(jī)考核機(jī)制帶來(lái)投資沖動(dòng)和粗放式增長(zhǎng)。政府職能的根本轉(zhuǎn)變是全面深化改革和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的關(guān)鍵?！白屖袌?chǎng)在資源配置中起決定性作用”應(yīng)成為界定政府經(jīng)濟(jì)職能的基本準(zhǔn)則。為此，應(yīng)壓縮政府支配的資源量，使其保持在政府履行應(yīng)盡職能的水平上，為市場(chǎng)配置資源釋放盡可能大的空間;完善政府治理結(jié)構(gòu)，將政府權(quán)力和行為嚴(yán)格限制在法治范圍內(nèi);重塑政府間關(guān)系，改革政績(jī)考核機(jī)制，將居民的感受作為主要政績(jī)指標(biāo);在公共服務(wù)領(lǐng)域，強(qiáng)化政府的規(guī)劃、支出和監(jiān)管責(zé)任，同時(shí)充分利用市場(chǎng)機(jī)制提高公共服務(wù)的品質(zhì)和效率。

關(guān)鍵詞：政府;市場(chǎng);政府職能

中圖分類(lèi)號(hào)：F123.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2015）10-0026-06

從本質(zhì)上講，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)質(zhì)上是一個(gè)政府還權(quán)于居民、還權(quán)于企業(yè)、還權(quán)于市場(chǎng)、還權(quán)于社會(huì)的過(guò)程，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)主體活力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，我國(guó)已經(jīng)初步建立起了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但要建成完備、規(guī)范、有效的制度體系，還有艱辛的路要走，其中的核心和難點(diǎn)就是實(shí)現(xiàn)政府職能的根本性轉(zhuǎn)變，建立起與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的有效政府。

一、政府職能的根本轉(zhuǎn)變是完善

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革是從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制開(kāi)始的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，政府的職能無(wú)所不包，幾乎所有生產(chǎn)要素乃至消費(fèi)品都由政府計(jì)劃配置。而在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)信號(hào)才是資源配置的決定性力量，利益訴求是經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本驅(qū)動(dòng)力。這就意味著政府在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中的角色必須發(fā)生根本性的變化，必須從資源的配置活動(dòng)中退出來(lái)。但從現(xiàn)實(shí)情況看，政府介入資源配置活動(dòng)的程度仍然很深，仍然頻繁干預(yù)本應(yīng)由企業(yè)家和個(gè)人做出的決策。僅從全社會(huì)固定資產(chǎn)投資來(lái)看，2013年，國(guó)有部門(mén)投資仍占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的27.25%，說(shuō)明政府仍然支配著龐大的生產(chǎn)性資源。因此，最大限度地減少政府對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)和參與，給市場(chǎng)主體釋放足夠的活動(dòng)空間，是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的關(guān)鍵。

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立在一套完備的支持性制度之上，而制度建設(shè)是政府的基本職責(zé)?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的支持性制度包括完善的產(chǎn)權(quán)制度，統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，合理有效的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，公共服務(wù)有效而公平的供給等。

完善的產(chǎn)權(quán)制度之所以重要，就在于它能為各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體提供正當(dāng)?shù)募?lì)，鼓勵(lì)人們積累財(cái)富、配置資源和開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)。威廉·鮑莫爾、羅伯特·利坦和卡爾·施拉姆指出：如果不能有效保護(hù)人們的財(cái)產(chǎn)權(quán)，“就不能指望個(gè)人會(huì)冒著失去自己的資金和時(shí)間的風(fēng)險(xiǎn)，投資于運(yùn)氣不濟(jì)的冒險(xiǎn)項(xiàng)目。這里，法治——特別是財(cái)產(chǎn)和合同權(quán)利——尤為重要”①。約翰·麥克米蘭認(rèn)為，“政府在市場(chǎng)設(shè)計(jì)中的一個(gè)基本任務(wù)就是確定財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因?yàn)樽詈?jiǎn)單的摧毀市場(chǎng)辦法就是破壞人們對(duì)自己財(cái)產(chǎn)安全的信念”②。拉古拉邁·拉詹和路易吉·津加萊斯則認(rèn)為，“競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)要發(fā)展起來(lái)，第一步就需要政府尊重和保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，包括那些最弱和最無(wú)助的公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利”③ 。

建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，核心是要保證市場(chǎng)的自由準(zhǔn)入，交易的平等、開(kāi)放和透明，政府在這里起著維護(hù)者和仲裁者的作用。政府本身的公正和透明是建立這樣一種市場(chǎng)體系的基本要求。隨著市場(chǎng)體系的演化，對(duì)平等、公正和透明的要求會(huì)越來(lái)越高。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期階段的交易大多是簡(jiǎn)單的現(xiàn)貨交易，欺行霸市、缺斤短兩和以次充好等各種損害市場(chǎng)的行為往往很容易識(shí)別。但在像資本市場(chǎng)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)以及遠(yuǎn)期交易這樣復(fù)雜的交易市場(chǎng)上，為防止內(nèi)幕交易和商業(yè)欺詐而要求的信息披露就是難度很大的一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性工作，占據(jù)優(yōu)勢(shì)的一方也更容易操縱交易過(guò)程。規(guī)范的信息披露對(duì)中小投資者和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的消費(fèi)者很重要，是資本市場(chǎng)和服務(wù)業(yè)的穩(wěn)定和繁榮的基礎(chǔ)，但企業(yè)、大投資者或占有信息優(yōu)勢(shì)的一方可能會(huì)出于自身的利益而扭曲信息。因此，對(duì)于不斷復(fù)雜化的交易，政府的有效監(jiān)管和公正透明比以往任何時(shí)候都更為重要。不斷出現(xiàn)的食品、藥品事件和安全生產(chǎn)事件以及商業(yè)欺詐事件也一再提醒我們，完善的監(jiān)管體制對(duì)于建立良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益極端重要。建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，還需要打破地區(qū)封鎖和地區(qū)之間的市場(chǎng)割裂，而解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵在于打破基于現(xiàn)有政績(jī)考核體制和財(cái)稅體制之上的行政壟斷，這與政府職能的根本轉(zhuǎn)變也是分不開(kāi)的。

校正市場(chǎng)失靈是政府的一項(xiàng)重要使命。但是，政府在校正市場(chǎng)失靈時(shí)如果出現(xiàn)自身失靈，結(jié)果可能會(huì)更糟。因此，避免政府失靈對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制非常重要。政府失靈的原因是多方面的，如政府自身的信息局限和利益偏好，政府可能會(huì)被某些利益集團(tuán)操縱，等等。而避免政府失靈首先需要轉(zhuǎn)變政府職能。

加快轉(zhuǎn)變政府職能也是加速轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵所在。過(guò)去30多年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的明顯特點(diǎn)是“要素驅(qū)動(dòng)”和“政府投資驅(qū)動(dòng)”，這種粗放式的增長(zhǎng)模式在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期還是有效的，因?yàn)檫@時(shí)的政府角色相對(duì)明了，“提供道路、鐵路、能源和其他基礎(chǔ)設(shè)施以補(bǔ)充民營(yíng)部門(mén)投資之不足，為自由貿(mào)易和投資政策提供條件以鼓勵(lì)技術(shù)追趕，當(dāng)市場(chǎng)與協(xié)調(diào)失靈問(wèn)題抑制具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力且符合本國(guó)比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)，實(shí)施相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策”④?？窟@種粗放式的增長(zhǎng)模式，中國(guó)維持了30多年的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但這一增長(zhǎng)模式已走到了盡頭。一是人口、資源、環(huán)境等要素紅利和全球化紅利正在衰減，單純的要素驅(qū)動(dòng)和投資驅(qū)動(dòng)無(wú)法推動(dòng)中國(guó)跨越“中等收入陷阱”，進(jìn)而從中等收入國(guó)家邁入高收入國(guó)家。二是要素驅(qū)動(dòng)和投資驅(qū)動(dòng)會(huì)導(dǎo)致要素價(jià)格和要素市場(chǎng)的扭曲，高投入、高耗能、高排放、高污染、低創(chuàng)新、低附加值的增長(zhǎng)模式難以扭轉(zhuǎn)。同時(shí)，這一增長(zhǎng)模式往往伴生機(jī)會(huì)不均、收入差距過(guò)大、貪污腐敗盛行、社會(huì)矛盾尖銳等社會(huì)問(wèn)題，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。三是隨著要素驅(qū)動(dòng)和技術(shù)模仿潛力的衰減，社會(huì)需求的日益多樣化，經(jīng)濟(jì)不確定性的增強(qiáng)，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從價(jià)值鏈低端向高端的轉(zhuǎn)移，創(chuàng)新作用凸顯。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新階段，政府直接介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，可能會(huì)阻礙而不是促進(jìn)增長(zhǎng)?！耙虼耍咧攸c(diǎn)需要更多轉(zhuǎn)向發(fā)展民營(yíng)部門(mén)，確保市場(chǎng)足夠成熟以有效配置資源，同時(shí)使企業(yè)足夠強(qiáng)健和富有創(chuàng)新能力，能夠參與高技術(shù)領(lǐng)域的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。”⑤

二、政府職能轉(zhuǎn)變滯后與政策失靈

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府職能一直在適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程而不斷進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。但我國(guó)改革開(kāi)放畢竟是從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制出發(fā)的，政府在改革中始終處于強(qiáng)勢(shì)地位，除非政府主動(dòng)意識(shí)到自身改革的必要，或者面臨較大的外部壓力，否則，政府職能轉(zhuǎn)變就會(huì)或多或少地受到政府自身的干擾。這些干擾，除了政府舍不得放棄權(quán)力和由此帶來(lái)的利益外，另外一個(gè)重要的原因是，在市場(chǎng)和法治不完善的情況下，政府很自然地期望自己能夠替代市場(chǎng)和企業(yè)家的作用。由于各種因素的綜合作用，政府職能的轉(zhuǎn)變明顯滯后于整體改革進(jìn)程，以至成為全面深化改革的關(guān)鍵。

1.政府“越位”與“缺位”

政府“越位”指政府干了本應(yīng)該由市場(chǎng)、企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)去干的事情;政府“缺位”則指本應(yīng)由政府履行的職責(zé)，政府卻沒(méi)有盡職盡責(zé)。

地方政府熱衷于投資項(xiàng)目就是政府“越位”的一個(gè)明顯例子。地方政府以其控制的龐大資源興辦投資項(xiàng)目，或直接介入企業(yè)投資活動(dòng)，形成了一輪又一輪的投資沖動(dòng)。地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，特別是投資活動(dòng)的直接參與，不僅是歷次宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的一個(gè)重要根源，而且是產(chǎn)能過(guò)剩的主要推手，造成了極大的資源浪費(fèi)。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，2012年底，我國(guó)鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶的產(chǎn)能利用分別為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低于國(guó)際通常水平。除了這些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩以外，有色、石化如氮肥、電石等一度熱銷(xiāo)的產(chǎn)品也因供大于求而出現(xiàn)銷(xiāo)售困難。一些新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩，如太陽(yáng)能電池產(chǎn)能過(guò)剩達(dá)95%，風(fēng)電設(shè)備產(chǎn)能利用率低于60%。產(chǎn)能過(guò)剩自20世紀(jì)90年代初就開(kāi)始出現(xiàn)了，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一大頑疾，長(zhǎng)期得不到根治，一個(gè)重要原因就是地方政府的投資沖動(dòng)。地方政府“實(shí)際上已經(jīng)變成一個(gè)投資型企業(yè)，借助地方融資平臺(tái)進(jìn)行資本運(yùn)作，且組織得像一個(gè)一般的公司，官員行為也更像企業(yè)老總，其中心任務(wù)是通過(guò)各種手段擴(kuò)大投資，以便創(chuàng)造更多的GDP和更多的財(cái)政收入。于是，政府直接介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的重要主體，但又不承擔(dān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的后果”⑥。

政府“越位”的另一個(gè)例子是政府至今仍保留著大量的行政性審批。2013年在全國(guó)130多個(gè)城市開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)項(xiàng)目的恒大集團(tuán)，“從買(mǎi)地到竣工交樓，再到給小業(yè)主辦房產(chǎn)證，少的要蓋50多個(gè)章，多的要蓋110多個(gè)章”，“而且有一些是雁過(guò)拔毛的”;“行政審批時(shí)間一拉長(zhǎng)，成本就上去了，房?jī)r(jià)也就上去了”⑦。政府對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目的審批可能是為了防止重復(fù)建設(shè)和投資失誤，初衷是良好的。但政府部門(mén)沒(méi)有信息和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，也不承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，也就難以保證審批的科學(xué)性和公正性，失誤同樣難免。而且為了應(yīng)對(duì)審批，企業(yè)需要花大量的時(shí)間和精力與政府部門(mén)打交道。伴隨管制和審批的是政府的濫收費(fèi)，使得中國(guó)個(gè)體私營(yíng)企業(yè)的成本不斷提高。⑧如果審批中夾雜著個(gè)人利益和部門(mén)利益，它扭曲資源配置的可能性和危害性就更大了。

在政府“越位”的同時(shí)，存在著大量政府“缺位”現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在以下三個(gè)領(lǐng)域：信息基礎(chǔ)設(shè)施、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)。

第一，社會(huì)經(jīng)濟(jì)賴(lài)以順暢運(yùn)行的信息基礎(chǔ)設(shè)施還沒(méi)有建立起來(lái)。產(chǎn)權(quán)的法律確認(rèn)、公眾財(cái)產(chǎn)和收入信息庫(kù)、公民和法人信譽(yù)（誠(chéng)信）信息庫(kù)、養(yǎng)老醫(yī)療賬戶(hù)全國(guó)統(tǒng)一信息庫(kù)等等，這些都是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)賴(lài)以運(yùn)行的信息基礎(chǔ)設(shè)施。如果沒(méi)有完善的信息基礎(chǔ)設(shè)施，市場(chǎng)的運(yùn)轉(zhuǎn)就會(huì)存在摩擦和阻力，交易成本就會(huì)很高，有些交易甚至不能進(jìn)行。對(duì)于產(chǎn)權(quán)法律確認(rèn)的重要性，馬克思早就有深刻的分析。馬克思在《黑格爾法哲學(xué)批判》中指出，“占有，是一個(gè)事實(shí)，是不可解釋的事實(shí)，而不是權(quán)利。只是由于社會(huì)賦予實(shí)際占有以法律的規(guī)定，實(shí)際占有才具有合法占有的性質(zhì)”⑨。也就是說(shuō)，即使占有已經(jīng)成為事實(shí)，但如果不在法律上加以確認(rèn)，它就還不能成為一種具有真正排他性的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)權(quán)利。我國(guó)目前產(chǎn)權(quán)法律確認(rèn)工作滯后的一個(gè)明顯例子就是土地、農(nóng)民房屋等財(cái)產(chǎn)的測(cè)量、登記、頒證等確權(quán)工作還遠(yuǎn)沒(méi)有完成，阻礙了土地使用權(quán)有序流動(dòng)、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)抵押、農(nóng)民的市民化等，并從根本上損害了農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)育。財(cái)產(chǎn)和收入信息庫(kù)、公民和法人信譽(yù)信息庫(kù)、養(yǎng)老醫(yī)療賬戶(hù)全國(guó)統(tǒng)一信息庫(kù)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的基本信息庫(kù)，影響財(cái)稅體制、交易透明度、勞動(dòng)力流動(dòng)，但這方面的工作才剛剛起步，遠(yuǎn)沒(méi)有完成。

第二，沒(méi)有有效履行監(jiān)管職能?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的微觀經(jīng)濟(jì)職能不多，但仍有一項(xiàng)重要的微觀經(jīng)濟(jì)職能，那就是市場(chǎng)監(jiān)管（包括經(jīng)濟(jì)監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管），以保障市場(chǎng)交易秩序、產(chǎn)品質(zhì)量、工作場(chǎng)所和環(huán)境安全。在這方面，政府沒(méi)有盡到應(yīng)盡職責(zé)，導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量安全事件、生產(chǎn)安全事件、環(huán)境污染事件以及商業(yè)欺詐和不公平交易事件頻發(fā)，如“蘇丹紅”事件、“大頭娃娃”（奶粉）事件、“太湖藍(lán)藻”事件，以及煤礦安全和建筑安全事件等等。

第三，公共服務(wù)職能不到位。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境保護(hù)是政府應(yīng)該發(fā)揮重要職能的核心公共領(lǐng)域，但政府并沒(méi)有把公共資源盡可能地投向這些領(lǐng)域，導(dǎo)致公共服務(wù)短缺和分布不均等。2012年，在政府財(cái)政總支出中，教育支出占16.86%，社會(huì)保障與就業(yè)支出占9.99%，醫(yī)療衛(wèi)生支出占5.75%，節(jié)能環(huán)保支出占2.35%，四項(xiàng)支出共占34.95%，剛剛超過(guò)1/3。因此，僅僅從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上看，政府職能還沒(méi)有轉(zhuǎn)換到以提供公共服務(wù)為主上來(lái)。

2.政府仍控制過(guò)多的經(jīng)濟(jì)資源

政府控制資源過(guò)多，是指政府實(shí)際控制的資源超過(guò)了政府履行自身應(yīng)盡職能的需要。當(dāng)政府實(shí)際控制的資源超過(guò)了適度的規(guī)模，行政配置資源的弊端就會(huì)充分顯露出來(lái)，同時(shí)還滋生大量的腐敗機(jī)會(huì)。

與傳統(tǒng)體制相比，政府控制的資源在社會(huì)資源總量中的比例下降了，但政府仍通過(guò)多種途徑控制著龐大的資源。首先是國(guó)有經(jīng)濟(jì)。經(jīng)過(guò)多年的國(guó)有企業(yè)改革，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重已明顯下降。但政府退出的主要是那些競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中的中小企業(yè)，而壟斷領(lǐng)域仍控制在國(guó)有企業(yè)手中，它們利用壟斷地位獲取超額利潤(rùn)，而且數(shù)量驚人。政府通過(guò)壟斷部門(mén)的國(guó)有企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)國(guó)有企業(yè)控制著大量的經(jīng)濟(jì)資源。

政府獲取各類(lèi)收入是政府控制經(jīng)濟(jì)資源（流量）的常用方式。改革開(kāi)放以來(lái)，政府財(cái)政收入占GDP的比例雖然呈下降趨勢(shì)，但政府通過(guò)預(yù)算外收入形式控制著巨額流量資源。土地出讓金就被稱(chēng)為地方政府的第二財(cái)政。2008年以來(lái)，除個(gè)別年份，地方政府土地出讓收入呈持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，2014年，全國(guó)土地出讓收入達(dá)42940.30億元，創(chuàng)歷史新高。土地出讓收入占GDP的比例已經(jīng)由2008年的330%上升到2014年的6.75%，這說(shuō)明，政府通過(guò)土地出讓收入的形式占有了高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶來(lái)的相當(dāng)一部分財(cái)富增量。土地出讓收入占政府財(cái)政收入的比例很高，2008年為16.92%，2014年上升為30.60%，說(shuō)明政府通過(guò)土地出讓收入吸取了相當(dāng)一部分經(jīng)濟(jì)資源。土地出讓收入已成為地方政府可支配財(cái)力的主要來(lái)源。有學(xué)者估計(jì)，2004—2012年，土地出讓收入占地方財(cái)政收入（本級(jí)）的比例多數(shù)在四成到七成之間。⑩

政府債務(wù)也是政府控制和實(shí)際占用資源的一種重要方式。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2013年12月發(fā)布的全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告，截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56億。照此計(jì)算，2012年，各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)與GDP比例已經(jīng)達(dá)到39.9%，是當(dāng)年財(cái)政收入的1.77倍。政府債務(wù)性收入在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面發(fā)揮了重要作用，但考慮到地方政府支出有許多不合理的地方，巨額債務(wù)潛藏著大量經(jīng)濟(jì)資源的浪費(fèi)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

政府控制金融資源是我國(guó)政府控制經(jīng)濟(jì)資源的一種重要方式。我國(guó)金融體制改革滯后于整體改革，絕大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)為政府所有，或政府控股，政企不分、政資不分尤其嚴(yán)重。政府有很多方式來(lái)控制金融資源的配置，金融資源的流動(dòng)也明顯受到政府政策、審批和官員的影響，存在嚴(yán)重的配置扭曲。

政府控制過(guò)多經(jīng)濟(jì)資源的一個(gè)直接后果就是國(guó)民收入分配、投資與消費(fèi)以及投資結(jié)構(gòu)的失衡。政府支配過(guò)多資源，而又往往偏好于投資，結(jié)果投資不斷膨脹，消費(fèi)受到壓抑，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)遲遲不能進(jìn)入良性軌道。國(guó)民收入分配失衡、投資與消費(fèi)失衡又導(dǎo)致了以巨額外貿(mào)順差為特征的外部經(jīng)濟(jì)失衡，致使中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)對(duì)外依賴(lài)性大大提高。由此可見(jiàn)，在政府實(shí)際控制大量資源的情況下，市場(chǎng)秩序的自然演進(jìn)就會(huì)受阻，政府主導(dǎo)的發(fā)展模式就難以改變。

3.政策失靈仍大量存在

與政府職能轉(zhuǎn)變滯后相伴的是政策失靈的大量存在。所謂政策失靈，是指政府政策沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目的，甚至適得其反。

現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中不難找到政策失靈的例子，2009年以來(lái)，以抑制房?jī)r(jià)上漲為目標(biāo)的房地產(chǎn)政策就是一例。2009年，我國(guó)房?jī)r(jià)開(kāi)始進(jìn)入新一輪上漲周期。在之前刺激政策的作用下，2009年上半年房?jī)r(jià)開(kāi)始出現(xiàn)普遍上漲，北京、上海等大城市房?jī)r(jià)上漲更加迅猛。為了抑制房?jī)r(jià)的過(guò)快上漲，2009年6月以來(lái)，國(guó)務(wù)院和相關(guān)政府部門(mén)密集出臺(tái)了大量以抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲為目標(biāo)的調(diào)控政策，且越來(lái)越嚴(yán)厲，行政色彩越來(lái)越濃。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2009年12月至2013年2月，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)共出臺(tái)9項(xiàng)重大房地產(chǎn)調(diào)控政策，調(diào)控措施包括差別化利率、限貸、限購(gòu)、限價(jià)等等。但這些房?jī)r(jià)調(diào)控政策并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在2009年以來(lái)房?jī)r(jià)調(diào)控政策的密集出臺(tái)期，房?jī)r(jià)仍一直處于上升態(tài)勢(shì)，商品房平均銷(xiāo)售價(jià)格漲幅一直在6%以上，一線城市房?jī)r(jià)上漲速度更是驚人。房?jī)r(jià)調(diào)控政策還減少了租房市場(chǎng)的可供出租的房屋數(shù)量，進(jìn)而導(dǎo)致房租的上漲，這對(duì)低收入群體，特別是剛?cè)肼毜哪贻p人造成了非常不利的影響，這可能是政策制定初期所沒(méi)有預(yù)料到的。

政策失靈的原因是多方面的。第一，政策失靈有其內(nèi)在因素。應(yīng)該承認(rèn)，政府在決策時(shí)往往會(huì)面臨信息約束，政府不可能對(duì)決策對(duì)象和政策的作用機(jī)理完全了解。在這種情況下，決策失誤的可能性就難以避免。蒂莫斯·貝斯利對(duì)政府所面臨的信息局限作了分析，他認(rèn)為，政府并不是全能的上帝，不可能在介入某一經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)對(duì)政策過(guò)程的各種可能情況都有完全的把握，而任何一種形式的無(wú)知都有可能導(dǎo)致政策決斷的失誤。政府調(diào)節(jié)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和試圖控制市場(chǎng)交易的政策需要大量的微觀信息，而這些信息是極度分散和隱秘的，政府獲取和處理這樣的信息是極度困難的。因此，政府出臺(tái)微觀干預(yù)政策，如價(jià)格控制、產(chǎn)品和服務(wù)配給、信貸和生產(chǎn)要素配給等，所面臨的信息約束更嚴(yán)厲，失誤的可能性更大。

第二，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期，政策效果在很大程度上受到中央與地方關(guān)系的影響。分權(quán)化改革既給了地方更多的獨(dú)立利益，也給了地方更多的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，從而形成中央與地方的博弈關(guān)系。地方政府往往會(huì)根據(jù)自身利益來(lái)選擇性地執(zhí)行中央政策，造成中央政策在執(zhí)行過(guò)程中的扭曲。當(dāng)許多地方政府都按自身利益行事時(shí)，就會(huì)造成大面積的違規(guī)行為，形成法不責(zé)眾的局面。

第三，部門(mén)利益和既得利益集團(tuán)利益也會(huì)導(dǎo)致政策失效。對(duì)某些部門(mén)而言，凡是能鞏固、謀取自身利益的政策，則積極“作為”;凡是與自身利益相抵觸、難以謀取自身利益的政策，則消極“不作為”。在部門(mén)利益膨脹的同時(shí)，各種利益集團(tuán)迅速產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)，它們也對(duì)公共政策的制定和執(zhí)行產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。總之，部門(mén)利益和利益集團(tuán)的影響會(huì)導(dǎo)致政策扭曲、遲滯和無(wú)效。

三、加快政府職能根本轉(zhuǎn)變的著力點(diǎn)

基于改革開(kāi)放30多年的經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在邏輯，加快政府職能轉(zhuǎn)換需要從以下五個(gè)基本方面著手。

1.從現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在邏輯出發(fā)，科學(xué)界定政府職能

“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”應(yīng)成為界定政府經(jīng)濟(jì)職能的基本準(zhǔn)則。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必須遵循一個(gè)基本理念，那就是“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，并以此來(lái)界定政府的作用范圍。實(shí)踐證明，市場(chǎng)機(jī)制是迄今為止人類(lèi)所擁有的最為有效的資源配置工具，因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制能夠以最快的速度、最廉價(jià)的費(fèi)用、最簡(jiǎn)單的形式把資源配置的信息傳遞給利益相關(guān)者，而利益相關(guān)者又能夠自主決策并作出迅速的反應(yīng)，從而使各類(lèi)資源處于有效流動(dòng)和動(dòng)態(tài)優(yōu)化配置之中。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最大優(yōu)勢(shì)在于，它通過(guò)市場(chǎng)中錯(cuò)綜復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)和千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，動(dòng)員起了潛藏在千百萬(wàn)人中的財(cái)富、資源、知識(shí)、信息、技能和各種潛在的創(chuàng)造力，使它們成為生產(chǎn)力發(fā)展的不竭源泉。人民群眾是財(cái)富的創(chuàng)造者，而市場(chǎng)機(jī)制是動(dòng)員人民群眾參與財(cái)富創(chuàng)造的好機(jī)制。而且，借助于市場(chǎng)機(jī)制，人民群眾不僅創(chuàng)造著財(cái)富，同時(shí)也分享著財(cái)富，享受著選擇的自由。

因此，絕大部分資源配置活動(dòng)和基于個(gè)人偏好的選擇，都應(yīng)該交給市場(chǎng)主體，同時(shí)把相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)分散到作出決策的主體身上。政府只做那些市場(chǎng)做不好、或做起來(lái)不經(jīng)濟(jì)的事務(wù)。從這一邏輯出發(fā)，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府的作用可以概括為構(gòu)建“四大框架”：一是構(gòu)建現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度框架，主要構(gòu)建完善的產(chǎn)權(quán)保護(hù)和市場(chǎng)監(jiān)管制度;二是構(gòu)建現(xiàn)代生產(chǎn)力框架，包括構(gòu)建完善的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，使之與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化相適應(yīng)，當(dāng)前特別要加快信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善，使各類(lèi)信息的流動(dòng)更加順暢，費(fèi)用更加低廉;三是構(gòu)建完善的社會(huì)福利框架，提供養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、生態(tài)、扶貧和系統(tǒng)性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等方面的資金保障，提高人民群眾的安全感和幸福感;四是構(gòu)建完善的宏觀調(diào)控框架，通過(guò)有效的預(yù)調(diào)、微調(diào)機(jī)制，確保微觀主體確立良好而穩(wěn)定的預(yù)期，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長(zhǎng)。在明確界定了政府職能以后，政府就應(yīng)該把公共資源和行政能力集中投入到自己的職能領(lǐng)域。

2.把政府支配的資源量控制在政府履行自身應(yīng)盡職能的水平上

回顧政府職能轉(zhuǎn)變的歷程，不難看出，如果不把政府支配的資源縮減到政府履行應(yīng)盡職能所需要的合理水平上，政府職能就不可能實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變，政治對(duì)經(jīng)濟(jì)的僭越就不可避免，市場(chǎng)主體對(duì)政府機(jī)構(gòu)和官員的依附也就不可避免。把政府支配的經(jīng)濟(jì)資源減少到合理水平，就能為市場(chǎng)配置資源釋放盡可能大的空間，同時(shí)為那些與政府談判力較弱和距離遠(yuǎn)，但能夠?qū)?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出更大貢獻(xiàn)的市場(chǎng)主體創(chuàng)造出更寬松的環(huán)境。政府減少對(duì)經(jīng)濟(jì)資源控制，也就降低了政府扭曲要素配置和要素價(jià)格的可能，同時(shí)增強(qiáng)政府作為市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)者的可能。如果讓市場(chǎng)來(lái)做更多的選擇，政府政策偏差將會(huì)小許多。當(dāng)企業(yè)而不是政府成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基本訴求者和推動(dòng)力時(shí)，就能夠淡化依靠GDP考核推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。政府更有可能把注意力轉(zhuǎn)移到保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)市場(chǎng)秩序、管理宏觀經(jīng)濟(jì)和提供公共產(chǎn)品上來(lái)。

減少政府支配的資源量，著力點(diǎn)是加快推進(jìn)金融體制改革、審批制度改革和土地市場(chǎng)發(fā)育，使非政府資源的配置盡可能地市場(chǎng)化。

3.重塑政府間關(guān)系

重塑政府間關(guān)系涉及兩個(gè)方面：一是合理配置政府間事權(quán)和財(cái)權(quán);二是建立科學(xué)的官員政績(jī)考核體系。在科學(xué)界定政府職能的前提下，地方分權(quán)格局不能改變。分權(quán)的實(shí)質(zhì)就是使公共政策的決策者盡可能靠近他所影響的公眾。對(duì)于地方公共事務(wù)，地方政府通常擁有信息優(yōu)勢(shì)，地方政府的決策往往更有利于民眾的參與，地方政府的行為往往更易于監(jiān)督。在明確劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，合理劃分政府間財(cái)權(quán)，使財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，同時(shí)建立起科學(xué)、規(guī)范、透明的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。對(duì)政府官員的考核要改變以往以GDP為核心的狀況，除GDP增長(zhǎng)外，盡可能把社會(huì)安全狀況、環(huán)境質(zhì)量、居民收入、就業(yè)水平、生活水平，乃至居民的日常生活感受納入到官員政績(jī)考核之中。更為重要的是，要把政府的服務(wù)對(duì)象——公眾對(duì)政府施政的滿(mǎn)意度和個(gè)人感受納入到官員的政績(jī)考核之中，同時(shí)加大新聞媒體的監(jiān)督作用。只有這樣，目前存在的政府之間的策略博弈才能得以緩解。

4.建立有效的政府治理結(jié)構(gòu)

“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”有賴(lài)于建立有效的政府治理結(jié)構(gòu)，而對(duì)政府權(quán)力實(shí)施有效約束是建立有效政府的重要前提。法治是建立良好政府治理和提升制度質(zhì)量的基石，改善政府治理的首要任務(wù)是建立法治政府，用法律規(guī)范和制約政府權(quán)力，使之在法律框架內(nèi)運(yùn)行。政務(wù)活動(dòng)信息的公開(kāi)、透明和自由流動(dòng)對(duì)于提高政府效率、方便公眾參與，從而改善政府治理也很重要。政務(wù)信息透明和自由流動(dòng)把政府及其工作人員直接置于公眾的監(jiān)督之下，而公眾的監(jiān)督是一種最為廣泛、最為持久和最為有效的監(jiān)督。

5.加快推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域改革

公共服務(wù)領(lǐng)域是政府的主要職能領(lǐng)域，也是目前問(wèn)題很多、公眾反映最為強(qiáng)烈的領(lǐng)域。對(duì)于公共服務(wù)領(lǐng)域的改革，有三點(diǎn)值得強(qiáng)調(diào)：一是強(qiáng)化政府的公共服務(wù)責(zé)任，特別是投入責(zé)任，提高基本公共服務(wù)的水平和質(zhì)量;二是改革政府履行公共服務(wù)職責(zé)的方式，使其與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)理相融合，具體而言，政府將主要通過(guò)規(guī)劃、支出和監(jiān)管的方式來(lái)履行提供公共品和公共服務(wù)的職責(zé);三是在公共服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和非政府力量，通過(guò)建立公私伙伴關(guān)系，提高公共服務(wù)的品質(zhì)和效率。

注釋

①[美]威廉·鮑莫爾、羅伯特·利坦、卡爾·施拉姆：《好的資本主義壞的資本主義，以及增長(zhǎng)與繁榮的經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中信出版社，2008年，第382頁(yè)。②[美]約翰·麥克米蘭：《市場(chǎng)演進(jìn)的故事》，中信出版社，2006年，第6頁(yè)。③[美]拉古拉邁·拉詹、路易吉·津加萊斯：《從資本家手中拯救資本主義：捍衛(wèi)金融市場(chǎng)自由，創(chuàng)造財(cái)富和機(jī)會(huì)》，中信出版社，2004年，引言。④⑤世界銀行、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心聯(lián)合課題組：《2030年的中國(guó)：建設(shè)現(xiàn)代、和諧、有創(chuàng)造力的社會(huì)》（中文版），中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013年，第19頁(yè)。⑥張弛、張曙光：《靠市場(chǎng)化解過(guò)剩產(chǎn)能，促轉(zhuǎn)型有賴(lài)深度開(kāi)放》，《河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期。⑦參見(jiàn)《許家印：房地產(chǎn)行業(yè)雁過(guò)拔毛的太多》，《新京報(bào)》2014年3月6日。⑧參見(jiàn)尹鴻偉：《告別“收費(fèi)政府”還有多遠(yuǎn)》，《南風(fēng)窗》2007年第11期。⑨馬克思：《黑格爾法哲學(xué)批判》，《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1956年，第382頁(yè)。⑩參見(jiàn)《今年賣(mài)地收入將再破3萬(wàn)億占地方財(cái)政收入比重約50%》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2013年12月30日。參見(jiàn)國(guó)家審計(jì)署網(wǎng)站：http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3432077.html.參見(jiàn)江涌：《警惕部門(mén)利益膨脹》，《瞭望新聞周刊》2006年第41期。

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責(zé)任編輯：曉立