羅嘉司

(沈陽體育學(xué)院，遼寧沈陽 110102)

新中國成立以來我國體育事業(yè)取得了顯著的成績，特別是改革開放30多年里，競技體育、群眾體育、學(xué)校體育、體育產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展并有著長足的進(jìn)步，尤其是競技體育進(jìn)步迅猛，體育產(chǎn)業(yè)蓄勢待發(fā)，我國正由體育大國向體育強(qiáng)國的方向堅定地前進(jìn)。這些成績的取得來源于許多方面，而體育的法治化建設(shè)是其中不可低估的重要因素之一。我國體育法制建設(shè)取得的可喜成績并在某些方面取得了實(shí)質(zhì)性和開創(chuàng)性的進(jìn)展，但也要清醒地認(rèn)識到其中存在的問題和不足，雖然立法和體育行政執(zhí)法部門先后頒布并組織實(shí)施了諸如《中華人民共和國體育法》和《全民健身條例》《反興奮劑條例》等一系列法律法規(guī)，確立了依法治體的奮斗目標(biāo)，對體育法治建設(shè)也提出了更高的要求，但中國特殊的社會轉(zhuǎn)型期和體育行業(yè)固有的運(yùn)行慣性使得這種高要求不但為體育法治工作提供了大有作為的空間，同時也暴露出一些困惑之處——現(xiàn)有的體育法律法規(guī)及規(guī)章中的條文規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)階段我國體育事業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題，為此筆者從體育行政立法的視角做一思考。

1 體育行政行為描述

體育行政行為是指體育行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織或受體育行政機(jī)關(guān)委托的社會體育組織，依法或者在被委托的范圍內(nèi)行使國家體育管理權(quán)，對體育行政管理相對方實(shí)施的具有法律效果的行為。體育行政行為是行政職權(quán)作用于體育領(lǐng)域的結(jié)果，其或者體現(xiàn)為對體育行為的規(guī)制，或者體現(xiàn)為對體育行為及行為主體的服務(wù)。在體育行政行為中，行政主體包括體育行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的負(fù)有管理體育事業(yè)的社會組織，而前述受體育行政機(jī)關(guān)委托的社會體育組織雖然也可以在被授權(quán)范圍內(nèi)行使體育行政管理職權(quán)，但其并不具有行政主體身份，其所實(shí)施的體育行政管理之法律后果歸屬于授權(quán)機(jī)關(guān)。體育行政行為既具有具體行政行為的一般性特征，又具有行政行為的特殊之處。具體而言，體育行政行為的特征表現(xiàn)為從屬法律性、服務(wù)性、無償性、特定性和非強(qiáng)制性。

1.1 從屬法律性

行政法學(xué)通識觀點(diǎn)認(rèn)為，行政主體的行政權(quán)與行政相對人的權(quán)利一樣來源于法律，行政主體行使行政權(quán)的行為目的是執(zhí)行法律，必須全面地接受法律的監(jiān)控，不能凌駕于法律之上或游離于法律之外，如果其實(shí)施的行政行為違法就必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)行政法治。從本質(zhì)上講，體育行政行為具有從屬法律性，屬于執(zhí)法行為。

1.2 服務(wù)性

以人本主義和體現(xiàn)人文關(guān)懷為基本價值取向的滲透，越來越多的行政行為表現(xiàn)為:行政主體與行政相對人的關(guān)系在實(shí)質(zhì)上是一種利益一致關(guān)系，是服務(wù)與合作的關(guān)系，是一種相互信任的關(guān)系。行政行為是行政主體在行政相對人的合作下所作的公共服務(wù)行為［2］。體育行為也符合了行政行為的這一發(fā)展趨勢，無論在體育行政體制的轉(zhuǎn)變上，還是在行政主體的作用上及行政行為的內(nèi)容變化上均有所體現(xiàn)。體育行政行為的可接受性、尊重人權(quán)的增強(qiáng)以及行政相對人對行政行為的積極配合和強(qiáng)烈參與性都表明體育行政行為服務(wù)性走強(qiáng)這一特征。

1.3 無償性

體育是一種功在當(dāng)代、利在千秋的公共事業(yè)，從法律關(guān)系上講，體育行政主體在行使權(quán)力的同時也在履行法律所賦予的職責(zé)或義務(wù)，而這種職責(zé)或義務(wù)的履行是通過實(shí)施法律來實(shí)現(xiàn)的公共服務(wù)，原則上不應(yīng)向相對人收取相關(guān)費(fèi)用，具有無償性特點(diǎn)。

1.4 特定性

這里包含兩方面:1)范圍是特定的，指體育行政行為的所轄領(lǐng)域目前僅為我國大陸體育事業(yè)。體育行政行為的所轄領(lǐng)域?yàn)閲鴥?nèi)體育事業(yè)。國內(nèi)體育事業(yè)主要包括社會體育、競技體育、學(xué)校體育以及體育產(chǎn)業(yè)。2)主體是特定的，《中華人民共和國體育法》第四條規(guī)定:“國務(wù)院體育行政部門主管全國體育工作，國務(wù)院其他有關(guān)部門在各自的職權(quán)范圍內(nèi)管理體育工作?？h級以上地方各級人民政府體育行政部門或者本級人民政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)主管本行政區(qū)域內(nèi)的體育工作?！斌w育法的上述規(guī)定明確了體育行政行為是由具有體育行政權(quán)能的組織對全國的體育事業(yè)進(jìn)行管理，從而規(guī)范體育運(yùn)動，促進(jìn)體育事業(yè)發(fā)展，提高體育運(yùn)動水平。

1.5 非強(qiáng)制性

體育行政行為的實(shí)施目的、行為主體及相對方都與一般行政行為要求相同，只是在行為手段上有較明顯的差別。一般行政行為直接運(yùn)用強(qiáng)制手段使相對方服從，而體育行政行為多采用較溫和的手段，盡量使行政相對方“心服”再“口服”，即自愿為或不為某種行為。它通過國家制定某種傾斜性或優(yōu)惠性的政策，引導(dǎo)行政相對方為某種行為或不為某種行為，只有在特殊、個別情況下才采用各種強(qiáng)制手段。

2 我國體育行政立法問題分析

體育行政行為是我國體育行政管理部門合法合理地履行其職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是體育行政主體將體育行政法規(guī)應(yīng)用于體育行政執(zhí)法實(shí)踐的必要步驟。由此，明晰體育行政行為的概念界定，對體育行政行為的自身特征進(jìn)行分析，對體育行政行為基礎(chǔ)理論的厘清，不僅可以為體育行政執(zhí)法實(shí)踐提供基礎(chǔ)理論支撐，還能夠?yàn)槲覈w育行政管理中存在的問題及其改進(jìn)途徑提供參考，對于我國體育行政立法的不斷完善和良性發(fā)展也是至關(guān)重要的。

我國在不同的歷史時期制定、頒布了相當(dāng)數(shù)量的體育法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。特別是體育法的頒布，為體育事業(yè)的發(fā)展提供了基本的法律依據(jù)，目前基本形成了以體育法為基礎(chǔ)與核心，以行政法規(guī)為側(cè)翼，以部門規(guī)章和地方性法規(guī)為主體的體育法規(guī)體系。但是，當(dāng)下這個體育法律體系尚不夠完善，主要存在以下幾個方面的問題。

2.1 體育行政立法形式上存在的問題

近年來，我國不僅頒布了具有體育基本法性質(zhì)的《體育法》，還出臺了包括《學(xué)校體育工作條例》《公共文化體育設(shè)施條例》《反興奮劑條例》在內(nèi)的多項國家體育行政法規(guī)及部門規(guī)章，包括中央和地方及相關(guān)部門規(guī)范性文件、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章上百件。

盡管如此，我國的體育法制體系建設(shè)與其他法制建設(shè)仍然有較大差距，體育行政立法的形式應(yīng)當(dāng)注重現(xiàn)實(shí)需求。數(shù)量眾多的法律法規(guī)及地方性規(guī)范文件在司法實(shí)踐當(dāng)中還是存在著一些問題。綜觀我國當(dāng)下體育領(lǐng)域內(nèi)的法律文件，除了《體育法》《全民健身條例》為數(shù)不多的幾部法律、行政法規(guī)外，其余則是大量充斥著的國家體育總局、教育部、國務(wù)院辦公廳、發(fā)改委等各部委發(fā)布的行政規(guī)章和部門規(guī)范性文件(這里需要明確的問題是，部委頒布的行政規(guī)章屬于行政立法，但是規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件則不屬于行政立法，只能將之稱為制定其他規(guī)范性文件的行為。將其一并寫在這里僅僅是因?yàn)樵擃愐?guī)范性文件在整個體育行政法律體系中在數(shù)量上占絕對優(yōu)勢，并非意味著該規(guī)范性文件屬于行政立法)。這些體育領(lǐng)域內(nèi)的規(guī)范性文件在實(shí)踐中被應(yīng)用的頻率較高，但是其效力層級較低，且多數(shù)為部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件，直接導(dǎo)致這些規(guī)范性文件在實(shí)施的過程中出現(xiàn)了執(zhí)行力度不強(qiáng)、與地方性法規(guī)極易出現(xiàn)沖突與混淆等問題與困境。因?yàn)槿嗣穹ㄔ簩徖戆讣^程中適用法律的基本準(zhǔn)則之一是“參照規(guī)章、參考其他規(guī)范性文件”，這就在司法實(shí)踐中降低了規(guī)范性文件在社會實(shí)踐中的效度。

2.2 體育行政立法在內(nèi)容上存在的問題

2.2.1 鮮見統(tǒng)一的體育行政行為之程序性規(guī)定行政程序不僅對于保障行政行為正當(dāng)性具有工具價值，而且行政程序本身在依法行政目標(biāo)下亦具有獨(dú)立的實(shí)體價值。而且由于我國缺乏統(tǒng)一的行政程序法，如果在體育行政法規(guī)體系中又缺乏統(tǒng)一的行政程序之規(guī)定，必然會使體育行政實(shí)踐中的行政行為欠缺程序上的管控，而這種狀況不僅會導(dǎo)致極大的行政風(fēng)險之可能性，更重要的是可能會造成對行政相對方權(quán)益的侵犯。

2.2.2 體育行政立法中的救濟(jì)途徑單一 “無救濟(jì)則無權(quán)利”，這句古老的法諺彰顯了救濟(jì)對于權(quán)利保障和實(shí)現(xiàn)所具有的重大意義，尤其在行政領(lǐng)域之內(nèi)，由于行政權(quán)力所具有的效力先定性以及行政權(quán)力完全歸屬于行政主體的特性，決定了在行政法律關(guān)系中，維護(hù)相對方合法權(quán)益的重要保障和途徑之一就是為其提供完善、便利的救濟(jì)方式。但是在我國現(xiàn)行體育行政法規(guī)體系中，卻鮮見對于相對方權(quán)益救濟(jì)的具體規(guī)定，這不能不說是一個遺憾。

2.2.3 對體育社團(tuán)和協(xié)會的監(jiān)管乏力 在體育行政法律關(guān)系中，除了存在行政主體與作為個體的行政相對方之外，還有一類特殊的主體，即體育社團(tuán)或者體育協(xié)會。之所以說其特殊，是因?yàn)樵擃愔黧w身份的雙重性，一方面，相對于行政主體而言，體育社團(tuán)處于行政相對方的地位，接受行政主體的服務(wù)和規(guī)制;另一方面，相對于個體公民而言，體育社團(tuán)又擁有一定的管理權(quán)限，比如在社團(tuán)章程規(guī)定其成員必須遵守的制度甚至對于違反章程成員的處罰權(quán)力。作為獨(dú)立的社團(tuán)法人，全國單項體育協(xié)會擁有自我控制、自我管理的具體自治權(quán)利，比如注冊管理職能、單項運(yùn)動競賽管理職能、國家隊組建與管理、內(nèi)部紀(jì)律處罰權(quán)等等。這種現(xiàn)實(shí)狀況決定了行政主體對于體育社團(tuán)的特殊監(jiān)管體制之必要性。但是在當(dāng)下的體育行政法規(guī)中，對于體育社團(tuán)的監(jiān)管措施有限，力度不足，導(dǎo)致實(shí)踐中大量存在的體育社團(tuán)或體育協(xié)會通過章程及其內(nèi)部決定或處罰侵犯社團(tuán)成員合法權(quán)益的情況。

3 完善體育行政立法的必要性

3.1 完善體育行政立法是體育行政領(lǐng)域內(nèi)依法行政的先決條件

依法行政是對行政主體行使行政權(quán)力的基本要求，是建設(shè)法治國家的前提條件。但是在任何情況下，“有法可依”都是依法辦事的前提，同理，在規(guī)范體育行政執(zhí)法的過程中，首先需要完善的法律、法規(guī)規(guī)范性文件，只有健全的規(guī)章制度的存在，才可能為體育行政行為提供基本的法律依據(jù)，才可能規(guī)范體育執(zhí)法行為，減少行政公權(quán)力的恣意和侵犯私權(quán)情形的產(chǎn)生［4］。我國1995年頒布實(shí)施的《體育法》中關(guān)于體育行政方面的規(guī)定較為抽象，使得體育行政管理部門在實(shí)踐中做到有法可依、有法必依較為困難，也給依法行政帶來了一定難度。只有增加對體育行政立法的關(guān)注熱度，根據(jù)當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)情況，細(xì)致嚴(yán)格地去規(guī)制體育行政領(lǐng)域內(nèi)的職權(quán)行為，明確體育行政主管部門的權(quán)力界限和范圍，并進(jìn)一步明確權(quán)力行使的限度與方式、行使權(quán)力的程序、違法行政的責(zé)任追究等問題，才能夠?qū)Ⅲw育行政工作納入到法制的范疇內(nèi)予以規(guī)范，使之有序運(yùn)行。

3.2 健全體育行政立法是當(dāng)代民主行政的必然要求

在民主法制建設(shè)的過程中，行政法領(lǐng)域的民主法制化及其進(jìn)程不容忽視。眾所周知，行政法主要關(guān)涉的是官民關(guān)系，主要規(guī)范的是行政權(quán)力的行使。無論是官民關(guān)系，還是行政權(quán)力的運(yùn)行，如果缺少了民主這一基礎(chǔ)都將無法實(shí)現(xiàn)。尤其在當(dāng)下，行政相對方的意志以各種方式越來越多地滲透到行政主體行使行政職權(quán)的行為中，行政實(shí)踐中也積累了一些民主行政的有益經(jīng)驗(yàn)，這種理論研究的成果和實(shí)踐積累的經(jīng)驗(yàn)均需以立法的方式固定下來，將之納入法制的軌道才能發(fā)揮其潛能與作用。所以，就實(shí)現(xiàn)民主行政的目標(biāo)而言，完善我國體育行政立法勢在必行。再者，已有的體育法律法規(guī)內(nèi)容大多都是關(guān)于競技體育方面的，對民眾關(guān)心的社會體育活動、公共體育服務(wù)、體育產(chǎn)業(yè)等方面的關(guān)注較少，這樣也不能很好地體現(xiàn)我國體育法實(shí)質(zhì)上的精神。所以，一定要從法律的角度，在規(guī)范性文件中明確規(guī)定體育行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)范圍和行政相對方的權(quán)利、義務(wù)，這樣不僅可以提升體育行政管理行為法制化的程度，而且能夠?yàn)閷?shí)踐中的體育行政執(zhí)法提供基本的行為依據(jù)，又有利于維護(hù)行政相對方的合法權(quán)益。關(guān)注群眾的需求和呼聲，既是宣傳體育法精神的最佳途徑，也是使體育行政法律規(guī)范更具有回應(yīng)性，從而實(shí)現(xiàn)民主行政的根本目標(biāo)。

3.3 完善體育行政立法是規(guī)范體育行政主體執(zhí)法行為的前提條件

在體育行政實(shí)踐中，體育行政主體在實(shí)施行政執(zhí)法行為時，由于缺乏明確的法律依據(jù)或者濫用行政自由裁量權(quán)而導(dǎo)致公權(quán)侵犯私權(quán)的情形日益增多。主要表現(xiàn)為:1)將非強(qiáng)制行政行為變?yōu)閺?qiáng)制性行政行為。例如在實(shí)施行政指導(dǎo)的過程中，對于不接受指導(dǎo)的行政相對方采取強(qiáng)迫或者威脅的方式變非強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)為強(qiáng)制性的行政行為，強(qiáng)制相對方接受被指導(dǎo)的行政行為。2)行政職權(quán)的行使不合法律規(guī)范。雖然在《行政許可法》頒布實(shí)施后明確了體育行政許可項目及其受理審批的條件和程序，但范圍極其有限，若有關(guān)工作人員因依法行政意識淡漠而實(shí)施有悖于法律的行為，因?yàn)槿狈γ鞔_對應(yīng)的制裁法律依據(jù)，導(dǎo)致無法對類似行為予以有效制裁，同時因?yàn)槿狈υ谙确韶?zé)任的警示效果，就無法做到制止其他類似違法行為的再次發(fā)生。3)行政主體怠于行使自己的行政職權(quán)。行政主體所擁有的行政職權(quán)是國家行政權(quán)力的一部分，無論其權(quán)力的范圍、權(quán)力內(nèi)容，抑或行使權(quán)力的程序都是由法律、法規(guī)等規(guī)范性文件明文規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)只能依規(guī)定執(zhí)行，不得拒絕或者擅自修改。然而實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)怠于行使自己職權(quán)而導(dǎo)致相對方損害的事件卻屢見不鮮［5］。由此可以看出，規(guī)范體育行政機(jī)關(guān)不當(dāng)執(zhí)法的最佳方式即完善與體育行政執(zhí)法行為相關(guān)的立法。

3.4 完善體育行政立法能夠保障行政主體依法行使行政職權(quán)并防止行政相對方濫用權(quán)利

我國現(xiàn)階段有關(guān)體育行政的法律和行政法規(guī)仍很少，部門規(guī)章卻很多，但二者效力存在較大差距。正是由于規(guī)范性文件的效力位階不同，一方面由于高位階規(guī)范性文件的原則性規(guī)定導(dǎo)致行政職權(quán)行為缺乏明確的法律依據(jù)，另一方面又由于具有詳細(xì)內(nèi)容的規(guī)章及其以下的規(guī)范性文件效力層級過低而對行政主體的規(guī)范程度不夠。綜上，由于我國現(xiàn)有的體育行政法規(guī)的立法不足，直接導(dǎo)致了體育行政部門在行使行政職能時會產(chǎn)生相對應(yīng)的法律依據(jù)不足等問題。所以，要加快我國體育行政管理的法治建設(shè)進(jìn)程，必須要加強(qiáng)和完善我國體育行政立法，根據(jù)出現(xiàn)的問題，制定適應(yīng)現(xiàn)實(shí)狀況的條款和規(guī)則，使體育行政部門真正做到有法可依。

4 完善體育行政立法的若干建議

4.1 對體育行政立法在形式方面的建議

針對我國體育領(lǐng)域內(nèi)的體育行政規(guī)章和部門規(guī)范性文件在適用中出現(xiàn)的問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對體育行政立法形式方面的關(guān)注，對體育行政立法的現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)行科學(xué)的立法評估。以需求為導(dǎo)向的立法形式可以對體育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)行較快的回應(yīng)，立法成本較低、立法針對性較強(qiáng)，在較短時間就可以體現(xiàn)出立法的效益。

立法評估一般分為立法前評估和立法后評估。立法前評估主要是對立法的緊迫性、必要性、合法性、協(xié)調(diào)性、可操作性進(jìn)行評價，評估該法所涉及的重要制度和規(guī)則的約束條件、預(yù)期對經(jīng)濟(jì)及社會和環(huán)境的影響、達(dá)到立法配置資源的公平與效率。立法后評估，重在評估立法實(shí)踐，評估法律法規(guī)的實(shí)際影響，評估社會執(zhí)法、司法和守法的具體問題。要在現(xiàn)階段體育事業(yè)蓬勃發(fā)展的時候，通過客觀、嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確的評估數(shù)據(jù)與結(jié)果來向立法機(jī)構(gòu)說明體育行政立法的緊迫性與重要性，實(shí)現(xiàn)體育行政行為有切實(shí)的法律依據(jù)，更好地規(guī)范體育行政管理部門的行政行為，保障行政相對人的利益。

4.2 對體育行政立法在內(nèi)容方面的建議

4.2.1 制定統(tǒng)一而細(xì)化的體育行政行為實(shí)施程序

行政行為程序化是法治國家的精髓［6］。所以我國依法行政不僅指依實(shí)體法行使職權(quán)，更要依法定程序行使。行政程序的公正不僅能夠防止行政職權(quán)的濫用，正當(dāng)?shù)某绦蜻€能夠規(guī)范行政主體的職權(quán)行為，保障行政相對方的合法權(quán)益，并可以有效減少行政相對方與行政主體之間的爭議與沖突［7］。由此可以發(fā)現(xiàn)，在體育行政立法的領(lǐng)域內(nèi)，行政程序方面的立法是不可或缺的。盡管現(xiàn)在一些地方性的規(guī)章和制度對行政行為的實(shí)施程序有所規(guī)定，但是缺乏一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，并且對可能出現(xiàn)的情況估計不足。若能出現(xiàn)一個統(tǒng)一的、適用面較廣、具有總結(jié)性的體育行政行為的實(shí)施程序，那將為基層的體育行政行為的實(shí)施主體提供更多的依法行政的保障。當(dāng)然，在設(shè)定體育行政執(zhí)法程序的過程中，不僅應(yīng)當(dāng)注意到與一般具體行政行為應(yīng)當(dāng)遵循的行政程序相協(xié)調(diào)一致，遵循行政程序的基本規(guī)則，而且應(yīng)當(dāng)結(jié)合體育行政行為的特點(diǎn)，設(shè)置體育行政執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)遵循的特別程序，尤其是對于某些領(lǐng)域內(nèi)的行政執(zhí)法行為。例如，競技體育領(lǐng)域、群眾體育領(lǐng)域、學(xué)校體育領(lǐng)域及體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中的體育行政行為，還應(yīng)當(dāng)分別明確規(guī)定出具體的實(shí)施方式，從而使得體育行政行為更加具有可操作性，也更具針對性，更能得到良好的效果。

4.2.2 切實(shí)完善體育行政行為的救濟(jì)途徑 在行政法律關(guān)系領(lǐng)域內(nèi)，法律救濟(jì)主要指的是對行政相對方權(quán)利的救濟(jì)，即行政相對方認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織侵犯其合法權(quán)益時，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出請求，保護(hù)其合法權(quán)益。行政救濟(jì)包括行政系統(tǒng)內(nèi)的救濟(jì)和司法系統(tǒng)內(nèi)的救濟(jì)。也就是說，在體育行政法律關(guān)系中，尤其是在競技體育行政法律關(guān)系中，如果相對方認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織侵犯其合法權(quán)利，可以申請行政復(fù)議或者行政訴訟，從而使自己受到侵犯的權(quán)益得到救濟(jì)。但是在競技體育活動中，有一類特殊的主體，即體育社會團(tuán)體、協(xié)會或者俱樂部等等，這類主體對其團(tuán)體內(nèi)的各個成員都有權(quán)做出對其權(quán)利、義務(wù)具有現(xiàn)實(shí)影響性的決定，比如在我國足球協(xié)會紀(jì)律處罰辦法中，對違規(guī)違紀(jì)行為的處罰規(guī)定種類有罰款、停賽、禁賽、限制從事足球活動、取消比賽資格等16項，而對個人罰款最高額度可達(dá)5萬元。相應(yīng)的，對處罰不服的情況規(guī)定卻只是“可以”向中國足球協(xié)會訴訟委員會申訴。由于足球協(xié)會身份的特殊，其既非行政機(jī)關(guān)，又非法律法規(guī)授權(quán)的組織，所以，如果存在會員的權(quán)益受到足球協(xié)會侵犯時，難以得到行政法律法規(guī)中規(guī)定的有效救濟(jì)，即對此情況缺乏法定的救濟(jì)途徑和手段。而在體育法律關(guān)系領(lǐng)域內(nèi)，類似事件絕非少數(shù)，由此導(dǎo)致此類事件中當(dāng)事人的合法權(quán)益難以保障的情況出現(xiàn)，使得我國救濟(jì)制度出現(xiàn)比較大的漏洞。而這種漏洞是由于規(guī)范性文件的空白導(dǎo)致，只能通過完善相關(guān)的規(guī)范性文件來彌補(bǔ)，所以在體育行政立法中，完善相關(guān)的救濟(jì)途徑必不可少。

4.2.3 明確行政相對方的拒絕權(quán) 所謂拒絕權(quán)，是指在非強(qiáng)制性體育行政法律關(guān)系中，行政相對方對行政主體所做出的明顯違法的行政決定直接抵制的，這樣才算真正地體現(xiàn)了民主行政的協(xié)商性特征，也能更好地實(shí)現(xiàn)柔性執(zhí)法［8］。由此，筆者認(rèn)為可以通過相關(guān)體育行政立法規(guī)定如下條款:在不影響國家體育安全的基礎(chǔ)上，行政相對方可以合理使用拒絕權(quán)，可以拒絕體育行政指導(dǎo)、拒絕訂立體育行政合同、拒絕體育行政獎勵和資助，且不會因此不服從行為導(dǎo)致各種形式的行政制裁或承擔(dān)其他不利的法律后果。這樣既保證了行政相對人的權(quán)利，也體現(xiàn)了法治的精神。

4.2.4 建立與完善體育行政資助制度 有關(guān)我國行政資助制度的關(guān)注和探討一直不夠深入，現(xiàn)今能夠找到關(guān)于這方面的規(guī)定也十分零散，但這方面關(guān)于制度建設(shè)研究的確是應(yīng)當(dāng)深入研究并給予關(guān)注的空白地帶。例如在我國《殘疾人保障法》《森林法》《消防法》《軍人撫恤優(yōu)待條例》等法律文件中，還有一些地方政府的全民健身資助審批的文件中也分別列有一些關(guān)于行政資助的規(guī)定。但是有關(guān)我國體育行政資助的規(guī)范尚未在任何法律文件中有所規(guī)定，也無法形成制度體系。而在當(dāng)今中國的時代背景下，體育事業(yè)是健身強(qiáng)國的重大事業(yè)，我國體育事業(yè)既包括競技體育，也包括群眾體育、學(xué)校體育和體育產(chǎn)業(yè)。顯然，在大力發(fā)展體育事業(yè)的過程中，不僅需要全民的積極參與，更重要的是政府的大力扶持和體育行政主管部門的組織協(xié)調(diào)。政府的扶持包括政策上的傾斜以及物質(zhì)上的投入，體育行政主管部門的組織協(xié)調(diào)主要指體育行政主管部門以服務(wù)為理念的積極行政行為。所以筆者認(rèn)為，我國可以通過體育行政規(guī)范性文件規(guī)定，對于確有困難的個人或者體育運(yùn)動組織，向體育行政主管部門提出申請，由體育行政主管部門進(jìn)行審查，經(jīng)查情況屬實(shí)，由體育行政主管部門按規(guī)定給予相應(yīng)的物質(zhì)幫助，從而更好地發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用和行政相對方的主體作用。

4.2.5 建立與完善協(xié)會章程備案審查制度 隨著政治體制改革的深入，國家行政機(jī)關(guān)的設(shè)置都在不斷變化，尤其是在20世紀(jì)西方行政改革思潮的影響下，我們行政機(jī)關(guān)的職能逐漸由行政管理轉(zhuǎn)為行政服務(wù)，對經(jīng)濟(jì)社會的管理活動也由直接管理變以間接調(diào)控［9］。特別是黨的十八屆三中全會提出簡政放權(quán)、十八屆四中全會提出依法治國，加大了不斷清理整頓行政法規(guī)部門規(guī)章、不斷減少行政審批數(shù)量、不斷限縮行政權(quán)力，將大量的行政權(quán)力還于社會和公民。但是這種做法要實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)需要一個前提條件，即對于行政機(jī)關(guān)放逐或者返還的權(quán)力，社會團(tuán)體和協(xié)會能夠正確駕馭。這樣就對社會團(tuán)體的成立及其內(nèi)部章程、規(guī)章制度提出了較高要求，同時要求行政主管部門對于社會團(tuán)體的成立進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，以保障行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和相對方權(quán)利的保障。但是我國現(xiàn)行法律僅規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對社團(tuán)成立的登記制度，即從形式上審查該社會團(tuán)體是否具備成立要件而非實(shí)質(zhì)審查。對于沒有行使處罰權(quán)規(guī)定的社會團(tuán)體的章程，只需要作形式審查即批準(zhǔn)其成立，這種情形對于行政目的的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)相對方合法權(quán)益基本不會產(chǎn)生副作用。但是在當(dāng)下中國，還存在相當(dāng)數(shù)量的社會團(tuán)體，因其章程中約定了對于會員的處罰權(quán)，如果行政機(jī)關(guān)對該類社會團(tuán)體不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查直接批準(zhǔn)成立，則可能會導(dǎo)致該社會團(tuán)體在運(yùn)轉(zhuǎn)的過程中出現(xiàn)會員受到不當(dāng)處罰的情形，可想而知，這種情形與行政機(jī)關(guān)放權(quán)的初衷是相悖的。綜觀我國當(dāng)下的各種體育社會團(tuán)體章程，基本都存在對其會員的處罰條款，如果行政機(jī)關(guān)對此疏于監(jiān)管，則會導(dǎo)致個體合法權(quán)益受損。所以筆者認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)完善體育社會團(tuán)體單程的審查備案制度。該項制度包括兩個方面，一是對社會團(tuán)體章程的審查，而這種審查指的是形式審查和實(shí)質(zhì)審查。形式審查只需審查成立社會團(tuán)體應(yīng)當(dāng)具備的文件和資料，而實(shí)質(zhì)審查則需要審查其所遞交資料內(nèi)容的合法性;備案是指經(jīng)批準(zhǔn)成立的體育社會團(tuán)體要將其成立的批件及其章程報所屬的體育行政部門備案，從而有利于體育行政主管部門按章程內(nèi)容對社會團(tuán)體的行為進(jìn)行監(jiān)督管理［10］?？傊?，發(fā)展和完善我國體育行政立法是為了充實(shí)我國體育法律體系，為了更加全面、更加適應(yīng)未來體育的發(fā)展和當(dāng)下社會的需要。立法是實(shí)現(xiàn)法治化的前提，構(gòu)建完善的體育行政法律體系不僅是我國體育事業(yè)的迫切需求，也是為執(zhí)法提供依據(jù)、為監(jiān)督提供保障、為公民法治理念尋求精神歸宿的必然要求。

總之，當(dāng)下我國體育事業(yè)的蓬勃發(fā)展已經(jīng)使其成為人民群眾業(yè)余生活的重要組成部分，但由于現(xiàn)有的體育行政法律法規(guī)存在些許不足而導(dǎo)致體育行政領(lǐng)域的司法實(shí)踐和行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力行使過程中問題增多。我們應(yīng)明確意識到體育行政管理部門職權(quán)行使、體育行政行為相對人的權(quán)益保障、體育行政行為的實(shí)施依據(jù)等方面迫切的立法需求，直面我國體育行政立法的質(zhì)量不高、立法滯后、形式內(nèi)容不完善的現(xiàn)狀，及時進(jìn)行科學(xué)的立法評估，盡早制定出更具體、更有操作性、更適應(yīng)我國體育事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的體育行政法律法規(guī)以規(guī)范我國體育行政主體的執(zhí)法行為。唯如此，才能解決實(shí)踐中體育行政主體與行政相對人所遭遇的困境，切實(shí)履行我國行政法中的依法行政原則，健全和完善我國體育法律體系，促進(jìn)我國體育事業(yè)的健康快速發(fā)展。

［1］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京:北京大學(xué)出版社，1999:142.

［2］行政法與行政訴訟法［M］.北京:北京大學(xué)出版社，1999:142.

［3］郭潤生，宋功德.論行政指導(dǎo)［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，1999:42.

［4］楊建順.日本行政法通論［M］.北京:中國法制出版社，1998:93.

［5］崔卓蘭.行政程序法要論［M］.長春:吉林人民出版社，1996:78.

［6］孟德斯鳩.論法的精神［M］.北京:商務(wù)印書館，1961:253.

［7］羅傳賢.行政程序法基礎(chǔ)理論［M］.臺灣:王南圖書出版公司，1993:96.

［8］王學(xué)輝.行政法學(xué)論點(diǎn)要覽［M］.北京:法律出版社，2001:74.

［9］宋華琳.部門行政法研究初探［J］.浙江省政法管理學(xué)院學(xué)報，2000(2):28.

［10］葉必豐.行政法原理［M］.武漢:湖北科學(xué)技術(shù)出版社，1988:77.