◎文/劉慶斌

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化、現(xiàn)代化的必由之路，是社會(huì)發(fā)展的必經(jīng)階段。有序推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平，是我國的一項(xiàng)戰(zhàn)略決策，是全面建成小康社會(huì)的重要抓手，也是擴(kuò)大內(nèi)需、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的巨大引擎。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，征地拆遷是一個(gè)不可回避和逾越的現(xiàn)實(shí)問題。在新的時(shí)代條件下，做好征地拆遷工作，需要各級(jí)政府認(rèn)真查找存在的問題，深入分析產(chǎn)生問題的原因，著力研究解決問題的辦法和措施，尤其要探索運(yùn)用法治思維和法治方式解決的路徑。

當(dāng)前導(dǎo)致征地拆遷難的現(xiàn)實(shí)問題

由于體制機(jī)制等原因，征地拆遷問題已成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的難點(diǎn)問題，也日益成為群眾關(guān)切、社會(huì)關(guān)注、黨和政府關(guān)心的焦點(diǎn)問題。征地拆遷難主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：

1.經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題

經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是造成征地拆遷難的首要問題。征地拆遷之所以難，往往都是因?yàn)楸徽鞑鹑罕妼?duì)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不滿意所致。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展以及物價(jià)水平的不斷上漲，特別是與大幅度上漲的房地產(chǎn)價(jià)格相比，各地征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，尤其是一些農(nóng)戶家庭負(fù)擔(dān)相對(duì)偏重，且正處在贍養(yǎng)老人和撫養(yǎng)孩子的重要階段，加之自身就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力差，較少的征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)短期內(nèi)還能夠應(yīng)付，但從長遠(yuǎn)看，預(yù)期無法確定，因此這些農(nóng)戶就會(huì)左右衡量，不僅反對(duì)拆遷，而且反對(duì)征地；不僅自己反對(duì)，而且還串聯(lián)親朋好友、家族進(jìn)行反對(duì)。另一方面，一些被征拆群眾期望值過高，將征地拆遷補(bǔ)償作為發(fā)家致富的途徑，進(jìn)而漫天要價(jià)；有的不僅要求解決住房安置問題，還要求解決諸如就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老等一系列問題；有的在較短時(shí)間內(nèi)采取協(xié)議離婚、家庭成員分家等方式，人為將一家人分為兩戶或多戶，以獲取更多的安置補(bǔ)償?shù)龋艺鞯夭疬w補(bǔ)償費(fèi)與被征拆群眾的期望值差距越大，其征地拆遷難度就會(huì)越大。

2.拆遷安置問題

拆遷安置是造成征地拆遷難的關(guān)鍵問題。凡是在征地拆遷中安置政策好、安置房設(shè)計(jì)合理、安置區(qū)域離原拆遷地近、搬入安置房時(shí)間短的，被征拆群眾意見少、支持率高，征地拆遷難度??；相反，凡是在征地拆遷中安置政策相對(duì)不好、安置房設(shè)計(jì)不盡合理、實(shí)行異地安置且離原拆遷地較遠(yuǎn)、采取先拆遷后建安置房的，被征拆群眾往往意見大、支持率低，而且安置房離原拆遷地越遠(yuǎn)，周圍學(xué)校、醫(yī)院、商場等基礎(chǔ)設(shè)施越不配套，被征拆群眾越不滿意，抵觸情緒越大，其征地拆遷難度也就越大。

3.違建認(rèn)定問題

對(duì)違法違規(guī)建筑的認(rèn)定是造成征地拆遷難的重要問題，也是當(dāng)前導(dǎo)致征地拆遷越來越難的現(xiàn)實(shí)問題。長期以來，一些地方對(duì)違法建筑、違章建設(shè)和違規(guī)新栽樹木等，采取睜一只眼、閉一只眼的做法，且在征地拆遷中對(duì)此認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，一般情況下被征拆群眾都會(huì)從中獲取不菲的補(bǔ)償費(fèi)，因而只要是城市老舊社區(qū)或城中村、城郊村的居民群眾都會(huì)想方設(shè)法進(jìn)行違章建設(shè)、違規(guī)栽植樹木，以便在征地拆遷時(shí)增加安置面積、獲取巨額補(bǔ)償。在當(dāng)前缺乏法律有力支持的環(huán)境下，如果對(duì)征拆區(qū)域內(nèi)以借機(jī)騙取拆遷費(fèi)用為目的的違章建筑、違規(guī)新栽樹木等認(rèn)定寬泛且補(bǔ)償費(fèi)明顯高于原投資額的，被征拆群眾易于配合征拆；相反，如果對(duì)違章建筑、違規(guī)新栽樹木等認(rèn)定嚴(yán)格且補(bǔ)償費(fèi)小于原投資額的，被征拆群眾往往不滿意、不配合，勢必增加征地拆遷難度。

4.解決訴求問題

對(duì)群眾訴求問題能否及時(shí)有效解決也是造成征地拆遷難的一個(gè)重要現(xiàn)實(shí)問題。征地拆遷必然涉及不同群體，其利益訴求各不相同，如有的家庭租房困難，希望先安置、后拆遷；有的家庭有高齡老人，要求底層安置；有的社區(qū)或村莊遺留問題較多，需要先理順解決、后進(jìn)行征拆；有的對(duì)房產(chǎn)及違建認(rèn)定有疑問，須先做好解釋和糾正工作等。如果被征拆群眾的利益訴求問題沒有得到及時(shí)有效解決，這些居民戶就會(huì)成為征拆的“釘子戶”，就會(huì)增加征地拆遷難度。另外，地方政府不按承諾兌付補(bǔ)償款現(xiàn)象的發(fā)生，也會(huì)造成被征拆群眾不滿，導(dǎo)致被征拆群眾不相信指揮部或工作組。一些城中村或城郊村的被征拆群眾還要求分配集體補(bǔ)償利益，而基層村（居）委會(huì)對(duì)集體利益分配無法可依，如外嫁女、入贅婿等是否享有分配權(quán)、享有多大分配權(quán)，各地各村規(guī)定差距很大，個(gè)別被征拆群眾就會(huì)以享有村民待遇為由，挑撥是非，煽動(dòng)鬧事，阻礙正常的征地拆遷。

5.群眾工作問題

正常的征地拆遷是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康持續(xù)發(fā)展的重要手段，是建設(shè)美麗城鎮(zhèn)、改善人民群眾居住環(huán)境的好事，是符合絕大多數(shù)群眾根本利益的。但一些地方在征地拆遷中沒有很好地貫徹群眾路線，是當(dāng)前造成征地拆遷難的重要因素。應(yīng)該說，目前有相當(dāng)多的征地拆遷項(xiàng)目沒有堅(jiān)持群眾利益導(dǎo)向，決策不對(duì)稱、信息不公開，群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)得不到有效落實(shí)，導(dǎo)致一些被征拆群眾不支持、不滿意。一些工作人員方法簡單，如在拆遷之前不進(jìn)行必要的公示，甚至不簽訂拆遷協(xié)議，就停水?dāng)嚯?、上房揭瓦；有的工作人員態(tài)度粗暴，不愿意聽取被征拆群眾的意見，也不愿意向被征拆群眾做認(rèn)真地說服解釋工作。凡此種種，都是群眾工作不到位的體現(xiàn)，直接影響到征地拆遷工作的開展。

新常態(tài)下破解征地拆遷難題的對(duì)策

征地拆遷既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，也是一個(gè)社會(huì)問題，更是一個(gè)民生問題。隨著我國新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，征地拆遷的范圍必然會(huì)越來越大、數(shù)量會(huì)越來越多，這也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必經(jīng)過程。在現(xiàn)有體制機(jī)制和法治環(huán)境下，有效破解征地拆遷難題，關(guān)鍵在于以保障民生為本，堅(jiān)持群眾利益優(yōu)先導(dǎo)向，統(tǒng)籌解決被征拆群眾的安置、生活、出路和發(fā)展問題。

1.堅(jiān)持以人為本，努力提高群眾認(rèn)可度

征地拆遷的難易，與被征拆群眾的認(rèn)同和支持程度密切相關(guān)。被征拆群眾認(rèn)可度和支持率高，則征地拆遷相對(duì)順利，相反征地拆遷難度就會(huì)增大。其影響因素主要有兩個(gè)：

（1）從征地拆遷行為來說，任何征地拆遷都是對(duì)被征拆群眾長期有記憶居住環(huán)境的一次被迫改變，是對(duì)原有鄰里關(guān)系和社區(qū)情結(jié)的一次被動(dòng)終結(jié)，也是對(duì)被征拆群眾長時(shí)間形成的朋友圈、生活圈和社交圈的一次被動(dòng)調(diào)整，其本身就具有一定強(qiáng)制性和不對(duì)等性，必須站在被征拆群眾立場上進(jìn)行通盤考慮。

（2）從征地拆遷實(shí)踐來看，任何征地拆遷都會(huì)面對(duì)多個(gè)家庭、企業(yè)和社會(huì)組織等構(gòu)成的復(fù)雜群體，因其各自的利益訴求和實(shí)際困難各不相同，造成其思想認(rèn)識(shí)和政策認(rèn)同很難達(dá)成一致。

鑒于此，在征地拆遷過程中必須牢牢把握好以下四點(diǎn)：一要堅(jiān)持把做好征地拆遷工作與實(shí)現(xiàn)人民群眾根本利益統(tǒng)一起來，準(zhǔn)確了解和把握基本民意，在充分保障被征拆群眾知情權(quán)、參與權(quán)的基礎(chǔ)上，還要給被征拆群眾應(yīng)有的話語權(quán)，堅(jiān)決防止民意被異化。對(duì)被征拆群眾意見大、有明顯抵觸情緒的拆遷項(xiàng)目，應(yīng)慎重實(shí)施。二要堅(jiān)持公平公正原則，妥善處理好各方面利益關(guān)系，努力滿足被征拆群眾的現(xiàn)實(shí)利益需求，讓其各方面的合法利益都能得到充分保障。三要用發(fā)展的眼光看待群眾利益，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益，努力滿足被征拆群眾的生存和發(fā)展需求。四要加大對(duì)征地拆遷補(bǔ)償安置法律政策的宣傳力度。無論是公益性征地拆遷還是商業(yè)性征地拆遷，地方政府都必須嚴(yán)格履行程序，進(jìn)行廣泛論證，讓被征拆群眾自始至終參與征地拆遷的全過程。嚴(yán)禁打著以落實(shí)重點(diǎn)項(xiàng)目、加快建設(shè)進(jìn)度等旗號(hào)，弄虛作假，未批先征先拆。

2.做到讓利于民，努力提高群眾滿意度

征地拆遷過程的實(shí)質(zhì)是對(duì)群眾利益進(jìn)行重構(gòu)的過程。堅(jiān)持群眾利益導(dǎo)向，統(tǒng)籌利益分享機(jī)制，優(yōu)先保障被征拆群眾的合法利益，是做好征地拆遷工作的關(guān)鍵所在。要破解征地拆遷難題，地方政府就必須站在被征拆群眾的立場上，不折不扣地貫徹落實(shí)國家的安置補(bǔ)償政策。積極探索做好征地拆遷工作的新思路新辦法，如以社會(huì)治理制度和社會(huì)福利制度的配套改革為動(dòng)力，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記管理制度、住房保障體系、社會(huì)救助政策、義務(wù)教育政策、醫(yī)療保障制度和征地拆遷補(bǔ)償政策等。在堅(jiān)持民主、公開、法治的原則下，找到最合適的安置補(bǔ)償方案和解決辦法，以實(shí)現(xiàn)各方利益的共贏。

3.實(shí)行政府主導(dǎo)，努力提高群眾信任度

征地拆遷是一種社會(huì)行為，更是一種政府行為。在某種程度上，是由地方政府還是由開發(fā)商主導(dǎo)征拆，關(guān)系到被征拆群眾的心理接受程度。國家有關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定，地方政府是實(shí)施征地拆遷的主體。征地拆遷完全由政府主導(dǎo)，不僅在征拆理念上發(fā)生重要變化，而且在管理層次和科學(xué)性上也有質(zhì)的飛躍；不僅在政策法律范圍內(nèi)能夠更好地維護(hù)被征拆群眾的合法利益，而且有利于減少征拆糾紛，實(shí)現(xiàn)政府兜底的要求，是政府權(quán)力與行為的有機(jī)統(tǒng)一。當(dāng)務(wù)之急就是要嚴(yán)格界定政府的征地拆遷行為，原則上只限于公益性范圍，即使屬于公益性質(zhì)的征地拆遷，也應(yīng)在法律上明確給予合情合理的補(bǔ)償；如果被征拆群眾對(duì)補(bǔ)償方案有爭議，在人民法院未作出最終裁決之前，不得實(shí)施征地拆遷，真正依法規(guī)范征地拆遷行為。對(duì)此，地方政府必須把所有征地拆遷項(xiàng)目都納入政府主導(dǎo)范圍，而且要全面推行先安置后拆遷、先拆遷后出讓制度，最大限度提高被征拆群眾信任度。

4.嚴(yán)格陽光操作，努力提高征拆透明度

實(shí)行全過程公開是做好征地拆遷工作的重要舉措，也是接受公眾監(jiān)督的必然要求。如在項(xiàng)目動(dòng)遷之前，應(yīng)將征地拆遷決定以及緣由，通過報(bào)紙電視等渠道向社會(huì)公告；對(duì)涉及的有關(guān)政策規(guī)定、程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，應(yīng)通過召開群眾大會(huì)等及時(shí)向被征拆群眾說明；在進(jìn)行調(diào)查登記時(shí)，應(yīng)將被征收土地和被拆遷房屋的區(qū)位、現(xiàn)狀等逐一照相存檔；對(duì)涉及被征收土地和被拆遷房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)等，應(yīng)全部采取市場化運(yùn)作方式，并及時(shí)將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公示；對(duì)涉及征地拆遷的相關(guān)環(huán)節(jié)，應(yīng)全部進(jìn)行公開招投標(biāo)，特別是對(duì)個(gè)人補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)堅(jiān)持實(shí)行二榜公示，全面接受群眾、媒體和社會(huì)的監(jiān)督，使整個(gè)征地拆遷過程都嚴(yán)格處在陽光下。另外，應(yīng)允許對(duì)土地與房屋征收拆遷決定提起行政訴訟，不論是國有土地的房屋征收與補(bǔ)償，還是農(nóng)村集體土地的征收與房屋補(bǔ)償，都應(yīng)賦予被征收人以及與征收決定有關(guān)的利害關(guān)系人對(duì)土地與房屋征收決定依法提起行政訴訟的權(quán)利，以釋放并緩和群眾不滿情緒，促進(jìn)和諧征拆。

5.暢通訴求渠道，努力提高征拆和諧度

促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)和民生改善是當(dāng)今征地拆遷的三個(gè)主要目標(biāo)，而在這三個(gè)目標(biāo)中，促進(jìn)民生改善是終極目標(biāo)。地方政府在征地拆遷中應(yīng)建立完善群眾利益保障機(jī)制，通過建立健全群眾利益協(xié)調(diào)、訴求表達(dá)、矛盾調(diào)處和權(quán)益保障等機(jī)制來更好地維護(hù)被征拆群眾的合法權(quán)益。一要把建立群眾利益糾紛調(diào)處機(jī)制作為重點(diǎn)，暢通反映渠道，及時(shí)受理和解決被征拆群眾的利益訴求。二要正確處理好政府、開發(fā)商和被征拆群眾之間的利益關(guān)系，著重解除被征拆群眾關(guān)注關(guān)心的補(bǔ)償、安置、居住、生活及子女上學(xué)之憂，保證被征拆群眾的生活水平和質(zhì)量有所提高，共享征地拆遷的利益成果。三要建立完善責(zé)任追究機(jī)制，既要明確和落實(shí)政府主體責(zé)任和部門監(jiān)督責(zé)任，又要明確和落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)的責(zé)任，無論何種理由、何種情形，對(duì)違法違規(guī)征拆行為，都必須從嚴(yán)問責(zé)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，做到以儆效尤。