◎ 徐 浩

韓國“世越號”沉船事故應急處置與救援問題研究

◎ 徐 浩

在韓國“世越號”沉船事故應急處置與救援過程中出現(xiàn)了一系列問題：應對主體上—船長與船員、乘客以及政府部門均出現(xiàn)處置不當和錯誤；救援過程中，應急響應滯后、災情信息報送與發(fā)布混亂、救援主體缺乏有效協(xié)調聯(lián)動嚴重影響了救援有效性，凸顯出韓國災難安全管理中，包括體系、安全意識以及能力建設上的深層次問題，對我國以及其他發(fā)展中國家重大災難事故的應對具有深刻教訓。

沉船事故 應急處置與救援 災難安全管理體系

2014年4月16日，由韓國仁川港駛往濟州島的客輪“世越（SEWOL）號”（有媒體稱為“歲月號”） 于韓國時間8時58分（北京時間7時58分）向外界發(fā)出求救信號，隨即針對476名乘客的應急處置與救援行動迅速展開。由于受災人數(shù)巨大、信息發(fā)布反復更改、救援行動飽受詬病，這場特大海難事故及其救援行動成為世界關注和討論的焦點。

1.事故災情及應急處置與救援基本情況

表1：“世越號” 沉船事故及處置救援行動基本情況

韓國時間4月16日上午約8時58分，“世越號”客輪在全羅南道珍島郡屏風島以北20公里海上發(fā)生浸水事故，并隨即逐漸沉沒。韓國政府官方公布，“世越號”客輪上載有476人，172人獲救，截止10月15日，已造成包括4名中國乘客在內的近300人遇難，仍有10人下落不明。[1]客輪所載人員構成上，包括325名中學生，15名教師，30名船務人員，以及89名其他乘客。4月16日下午，在進行緊急救援的同時，韓國政府針對“世越號” 沉船事故的原因調查也正式展開。歷時5個多月的調查，10月6日，韓國大檢察廳公布了“世越號” 沉船事故的調查結果，指出船體改裝、超載及舵手操作不熟練等多個因素導致了事故的發(fā)生。[2]首先，船務公司為了擴大載重量，改裝船體，破壞了船體穩(wěn)定性；其次，舵手操作不熟練，在遇到急流時進行了急速轉彎，導致船體左傾；另外，“世越號”客輪載有3600噸貨物和汽車，是規(guī)定最大載貨量的3倍，總的來看，多

種因素復合，主要是主觀因素，導致了最后的客輪沉沒。

按照韓國海岸警察廳（以下簡稱“海警”）的公布信息顯示，事故發(fā)生后首先接收到求救信號的是海警，是由一名船上學生的家長直接向警察廳報告，稱客輪于韓國時間8時58分開始下沉。上午9時，“世越號”客輪在全羅南道珍島郡觀梅島附近海域正式發(fā)出求救信號。隨即，韓國海警派出救援隊伍，海軍進行編隊前往事故海域現(xiàn)場，空軍、陸軍以及民間組織等主體逐漸參與到救援中。

依據(jù)時間順序，列舉事故及處置救援主要進展情況，如表1所示。

2.應急處置與救援中存在的突出問題

表2：災情信息發(fā)布情況

2.1 從應對主體上看，船長和船員、乘客以及政府部門作為事故主要應對主體在處置救援的不同階段出現(xiàn)了明顯錯誤。

2.1.1 船長和船員?！笆涝教枴笨洼啺l(fā)生傾斜異常后，船長和船員沒有第一時間向外界發(fā)送求救信號，也沒有及時疏散乘客和引導乘客逃生。首先，根據(jù)獲救乘客描述，4月16日8時52分至55分左右，感受到船體受到嚴重撞擊并搖晃，進而逐漸傾斜，但是，正式的求救信號是于9時由“世越號”客輪發(fā)出的。另外，船長在發(fā)送求救信號時，選擇了較遠的濟州島而不是較近的珍島，隨后濟州島海管中心將信號又轉回給珍島方面，珍島工作人員于9時5分左右才與船長獲得聯(lián)系。遲滯的信號發(fā)送和錯誤的發(fā)送程序使得救援行動陷入全面遲滯。其次，船長基于經驗反應做出決策，著手對客輪進行矯正并發(fā)出“站在原位不要動”的通知，但是嚴重誤判了客輪遭受破壞的程度以及下沉速度，沒有能夠立即發(fā)出乘客疏散的命令，船員也沒有能夠有序對乘客進行逃生引導，提供救生衣、救生艇等救援設施給乘客。另外，在船長與船員令乘客“站在原位不要動”的情況下，于9時37分率先棄船，使得乘客完全處于缺乏引導和指揮狀態(tài)。

2.1.2 乘客。作為被救援主體的乘客，主要是學生，缺乏危機意識，也沒有進行自救與互救。根據(jù)客輪上一位學生所拍攝的視頻顯示，客輪發(fā)生傾斜后，學生們一開始對傾斜并無提防，甚至還相互開玩笑，絲毫顯現(xiàn)不出驚恐與慌張。[3]在聽到廣播“有異常情況，請大家穿上救生衣”的通知后，部分學生沒有意識到危機來臨，仍然在嬉戲玩耍。在缺乏指揮和逃生引導的情況下，乘客沒有進行自救及互救。

2.1.3 政府部門。韓國海上災難事故的主要應對部門是安全行政部和隸屬于海洋水產部的海洋警察廳，以及地方政府（此次事故主要是西海海洋警察廳、木浦海洋警察署以及周邊地方政府機構）。事故發(fā)生后，在初期處置、搜救失蹤者、協(xié)調聯(lián)動等方面出現(xiàn)諸多問題。據(jù)韓國專家表示，在初期處置與救援中，海警等救援主體對事故嚴重性存在誤判，開始僅判斷為擱淺，而且也沒有明晰客輪上有多少乘客、哪里有乘客，在“黃金救援期”沒有及時進入到艙內進行營救。

2.2 從應急處置與救援過程來看，主要存在應急響應滯后、災情信息報送與發(fā)布混亂、救援主體缺乏有效協(xié)調聯(lián)動以及科技支撐缺乏等關鍵性問題。

2.2.1 應急響應滯后。首先，“世越號”客輪遲滯的求救信號發(fā)送（從8時52分開始出現(xiàn)異常到9時正式發(fā)出求救信號），嚴重影響了救援的及時。其次，雖然第一艘海警救援船在發(fā)出求救信號30分鐘后就趕到了事故地點，但是缺乏救援設備和能力，而專業(yè)救援人員是于5小時后才出現(xiàn)。海軍直到17日凌晨才抵達事發(fā)海域，給出的理由是，當時兩艘海難救援船，一艘正在訓練，另一艘處于休整狀態(tài)。海軍派出的快艇和直升機也缺乏海上救援能力，無法承擔海上救援任務。再次，中央政府應急響應同樣表現(xiàn)滯后。韓國災難安全管理體系中，安全行政部負責進行重大災難事故的應急決策，但是在接到“世越號”事故報告53分鐘后才啟動中央災難安全對策本部[4]，安全行政部狀況室則在事故發(fā)生39分鐘后才通過手機短信向青瓦臺危機管理中心報告。這些響應環(huán)節(jié)的遲滯，貽誤了“黃

金救援期”，造成了悲劇性后果。

2.2.2 災情信息報送與發(fā)布混亂?！笆涝教枴背链鹿示仍校钍艿皆嵅〉氖切畔l(fā)布錯誤和混亂。“世越號”事故發(fā)生后，客輪乘員人數(shù)和實時獲救人數(shù)的信息發(fā)布處于反復無常、混亂之中[5]，導致了公民對于政府救援能力的不信任以及焦慮情緒。

可以看到，部門之間、中央政府與地方政府之間、政府與媒體之間，信息發(fā)布處于混亂狀態(tài)，既沒有進行信息溝通和甄別，也沒有統(tǒng)一的發(fā)布渠道。另外，由于缺乏統(tǒng)一的信息發(fā)布渠道，謠言充斥救援過程中，加大了救援人員甄別有效信息的難度。10月6日，韓國檢方以散播謠言的罪責逮捕了多名相關人員。

2.2.3 缺乏有效協(xié)調聯(lián)動?！笆涝教枴笨洼喅翛]事故應急處置與救援行動涉及到地方政府、中央政府（主要是安全行政部）、海岸警察廳、軍隊（主要是海軍）、外國軍隊、民間團體、民間志愿者等主體，構成復雜、身份多元，救援能力參差不齊。應急處置與救援過程中缺乏主體間協(xié)調聯(lián)動而導致的救援混亂嚴重阻滯了救援的有效性，包括部門之間、縱向政府之間的信息交流、行動聯(lián)合的缺失。

韓國《中央日報》27日文章指出，韓國救援機構濫設，事故發(fā)生后各個部門成立了十多個對策本部，形成了部長指揮部長的不協(xié)調架構。[6]韓國《朝鮮日報》4月19日指出，安全行政部（包括中央災難安全對策本部）和海警、海軍、海洋水產部各自為戰(zhàn)，找不到負責的總指揮，事故現(xiàn)場也找不到可以迅速做出決定的人。[7]救援期間，指揮中心從海洋水產部轉移到安全行政部和國務總理，指揮決策工作缺乏合理銜接，導致救援工作不順利。

2.2.4 救援設備失效，科技支撐缺乏。第一，“世越號”客輪上基本救援設備處于失效狀態(tài)。“世越號”客輪是韓國同類客輪中最大的一艘，船上載有大量的救生設備，4個船載救生艇共計能夠容納干人，但據(jù)韓國海難救助專家指出，事故發(fā)生時，救生船的安全氣囊功能沒有正常啟動，救生艇和救生筏變成了擺設和裝飾。另外，客輪沉沒之后逐漸進水，電力系統(tǒng)全面停止工作，內部呈現(xiàn)漆黑，但是應有的應急通道指示燈卻未能正常工作。

第二，外界救援主體缺乏相應的救援設備和科技手段支撐。第一艘趕到的海警船和直升機沒有搭載專業(yè)的救援隊員和救援設備，缺乏基本的海上救援能力。海軍派出的兩艘海難救助船在第二天凌晨才抵達現(xiàn)場，由于不是專門的海上救援工具，缺乏海上救援能力。另外，4月17日，韓國政府需要借用民間設備向沉船船體內部注入空氣，以保障可能存在的生還者的呼吸。

2.3 暴露出的深層次問題。

2.3.1 體系問題：災難安全管理體系不適應，指向信息溝通、協(xié)調聯(lián)動機制。

在緊張狀態(tài)和壓力重重時期最容易暴露出統(tǒng)治管理的本質特征，[8]重大災難安全事故能夠檢驗政府災難管理體系的適應程度，“世越號”客輪沉沒事故凸顯出韓國災難安全管理體系存在很大弊病。

通過對“世越號”客輪沉沒事故應急救援與處置的探討，可以初步明晰韓國的災難安全管理體系。在中央政府層面上，韓國的災難安全管理體系（在這里指海上災難）[9]包括：中央災難安全對策本部（隸屬于安全行政部），本部長由安全行政部長官擔任；海洋警察廳（隸屬于海洋水產部）；消防防災廳（隸屬于安全行政部），另外還包括海軍等主體。由于地方政府參與到“世越號”事故處置救援中，使得救援主體更為復雜，包括西海海洋警察廳和木浦海洋警察署以及周邊地方政府機構。

第一，事故處置救援中，信息報送系統(tǒng)處于失效狀態(tài)，各部門缺乏緊急狀態(tài)下的信息溝通機制和網(wǎng)絡。據(jù)相關專家表示，因為海警、海軍、消防、警察都采用不同的通信技術，韓國災難應對各部門之間沒有連通無線通信。第二，韓國法律中規(guī)定具有救援職責的部門多元，對不同類型事故的應對主體和不同部門的應急任務缺乏明晰的劃分。“世越號”事故發(fā)生后，各個部門成立了十

多個對策本部，各自為戰(zhàn)，缺乏現(xiàn)場總指揮。

2.3.2 安全意識問題：忽視災難安全事故的預防和安全監(jiān)管。

“世越號”沉船事故的發(fā)生，客輪的超重以及船體過度改造成為其中的主要誘因，而這又指向韓國政府缺乏對客輪航行的安全監(jiān)管。韓國檢察廳和警察廳聯(lián)合搜查本部指出，該船在“濟州一仁川”水路上總共運行了241次，其中139次是超載運行。[10]另外，“世越號”缺乏有效的乘客登機系統(tǒng)，對乘客情況缺乏記錄，進而造成了乘員人數(shù)發(fā)布的反復更改。另外，乘客在登上客輪之前，沒有接受基本的水上安全教育，對客輪的逃生路線、救援設施缺乏認知。國際海上人命安全公約（SOLAS）中規(guī)定，航行時間超過1小時的客船，在開航后需要向乘客介紹救生衣的使用方法以及在緊急情況下應采取的行動。

“世越號”沉船事故的發(fā)生以及救援中的種種不規(guī)范，凸顯出韓國普遍缺乏安全事故預防意識以及有效監(jiān)管。據(jù)統(tǒng)計，韓國海警1萬億韓元預算中僅有167億韓元用于安全。

2.3.3 能力建設：缺乏日常培訓、應急演練和安全教育。

第一，按照海難救援慣例，船長和船員理應盡可能最后離船。韓國《船員法》第11條明確規(guī)定“船舶遭遇危險時，船長應謹慎救助人命、船舶及貨物?！笆涝教枴卑l(fā)生異常后，船長不僅出現(xiàn)形勢判斷和決策錯誤，還缺乏基本的“職業(yè)道德”，率先離船，沒有起到現(xiàn)場指揮和救援引導的職責。第二，在客輪發(fā)生異常后，學生們缺乏基本的危機防范意識，沒有認識到危險的來臨以及事故后果的嚴重性。另外，學生還欠缺基本的自救、互救能力，發(fā)生傾斜異常后，沒有及時登上甲板。從深層次原因進行審視，與缺乏日常的安全教育存在很大的關聯(lián)。第三，“世越號”客輪沉沒事故應急處置與救援中，韓國政府雖然派出了大量的人力、物力以及設備，但缺乏海上救援經驗，表現(xiàn)為基本海上救援設備的缺乏以及救援主體的形勢誤判，究其原因是缺少日常的應急演練。

從乘客、到船長和船員、再到政府部門，普遍性地缺乏危機應對能力，這都指向日常培訓、應急演練以及安全教育的缺失。

3.對我國及諸多發(fā)展中國家重大災難事故應急處置與救援的啟示

“世越號”沉船事故應急處置與救援中所出現(xiàn)的一系列問題，對于我國（同樣面臨頻繁、重大災難事故的國家）以及諸多發(fā)展中國家具有深刻的教訓，指出了以后需要進一步強化的領域。

3.1 進一步完善應急管理體系、強化協(xié)調聯(lián)動機制。

“世越號”客輪沉沒事故應急處置與救援中，政府救援的不力，在很大程度上歸結于應急管理體系在面對重大災難安全事故的不適應。雖然韓國建立了海上災難安全事故的救援體系，但是，應急響應滯后、協(xié)調聯(lián)動缺乏、現(xiàn)場指揮缺失等問題依然反應出現(xiàn)行救援體系的一些缺陷。

我國在災難救援的不斷實踐中，逐漸形成了較為完整的應急管理體系，以《突發(fā)事件應對法》的頒布為標志，但是，在一些重大災難事故應對上仍存在不適應和缺陷。以海上事故應對為例，我國在海上從事救援的隊伍有交通部門的海上搜救中心、漁業(yè)部門的漁政指揮中心、海洋部門的海監(jiān)總隊等，但是還沒有一支專業(yè)化綜合性的海上應急救援隊伍。[11]現(xiàn)階段，跨界型、復合型突發(fā)性事件不斷增多，如何進行不同地區(qū)、領域應急管理體系上的協(xié)調聯(lián)動成為一個重要實踐課題。

第一，建立一個基于“信息—資源—行動”的協(xié)調聯(lián)動機制，以確保災難事故應對中信息的及時流通、資源的統(tǒng)籌配置以及行動的協(xié)調。第二，《突發(fā)事件應對法》中明確了屬地管理的應急原則，一些地方政府法規(guī)中規(guī)定了突發(fā)事件應對中的“現(xiàn)場指揮官”制度。需要強化、細化在重大災難事故應對中的現(xiàn)場指揮制度，防止出現(xiàn)“世越號”事故救援中“多頭領導，無人決策”的局面。

3.2 重視日常安全教育和預防、預警工作。

第一，“世越號”事故中學生群體表現(xiàn)出來的安全意識普遍缺乏，使得對學生群體的安全教育愈發(fā)緊迫。許多國家從小對兒童進行安全防范教育,了解沉船等意外事故中如何逃生、如何合理疏散的做法，值得借鑒。當前，我國對于學生群體的應急安全教育，學校作為主要教育主體。通過開設安全教育課程、應急演練和應急知識講座等形式，加強學生在突發(fā)危險時防范意識和應急避險能力。自2007年《中小學公共安全教育指導綱要》發(fā)布以來，各級政府、學校不斷推進應急安全教育。但是，一些地區(qū)、一些領域的災難安全事故仍然暴露出學生群體面對突發(fā)危險時的主體脆弱性。現(xiàn)階段，需要加強學生群體暴力恐怖防范、自然災害避險、災難安全事故預防等方面的意識和能力。

第二，加強應急主體的責任意識和安全預防工作，應置于十分重要的位置。

首先，“世越號”沉船事故中，船長和船員缺乏責任意識和職業(yè)道德，是造成悲劇性后果的主要原因之一，這使得加強應急主體的責任意識成為一個緊迫任務。加強應急主體的責任意識，可以通過制度規(guī)范加以強化，將災難安全事故應對有效性作為績效評估的重要內容，對失職行為追究責任。2014年1月青島市“11·22”中石化輸油管道泄漏爆炸事故被認定為一起特別重大責任事故，對青島開發(fā)區(qū)應急辦主任、副主任進行了依法追究刑事責任的處置。我國《突發(fā)事件應對法》對信息報送影響應急處置時效的行為要依法追究法律責任做出規(guī)定，但更為細致的責任追究需要通過制度加以明確。其次，加強管理者的事故防范意識和預防、預警工作，做到“關口前移”。一方面，政府需要通過制度上的規(guī)定，強化不同區(qū)域（包括人員密集的交通工具）的安全事故預防和預警工作；另一方面，進行定期風險隱患排查，對具有安全事故隱患的區(qū)域進行定期排險。

3.3 加強應急主體的能力培訓、強化專業(yè)隊伍建設和科技手段支撐。

“世越號”事故應急處置與救援中船長、海警等主體誤判了形勢，影響了救援效果。通過日常應急演練，成為提升應急能力的主要手段。加強客輪、地鐵等人員密集區(qū)域內的日常應急演練。應急演練不僅可以提高管理人員的應急處置能力，也可以檢驗安全設備的狀況。

日益復雜的災難事故，應急處置與救援中的專業(yè)隊伍和科技手段愈發(fā)重要。第一，建設特定領域的專業(yè)救援隊伍。例如，海上災難事故要加強潛水員隊伍的建設，地震救援中則需重視破拆隊伍的建設?！笆涝教枴笔鹿拾l(fā)生5小時后，潛水員才正式投入救援工作，事發(fā)后9小時，專業(yè)救援人員才首次進入船艙。第二，重視科技設施的裝備和科技手段的運用?！笆涝教枴笔鹿蕬碧幹门c救援中，設備的缺乏和失效成為救援有效性的主要阻滯因素?！笆涝教枴笔鹿拾l(fā)生當天，由于海警缺乏救援專用直升機，而必須改道軍用機場“借用”，從而貽誤黃金救援時間。專業(yè)救援設施日益成為突發(fā)事件應對有效性的關鍵因素，加強應急處置與救援主體的科技手段支撐和專業(yè)設施配備已經成為必要條件。

作者單位：中國政法大學政治與公共管理學院

[1][2]《歲月號沉船事故過去6月 憤怒悲痛仍籠罩韓國社會》，http://www.chinanews.com/gj/2014/10-15/6680623.shtml。

[3]《船體傾斜近10分鐘后 學生還開玩笑拍“遺照”》，http://sztqb.sznews.com/html/2014-05/04/content_2861553.htm。

[5]《韓沉船事故家屬斥政府救援消息不實 情況令人寒心》，http://www.chinanews.com/gj/2014/04-18/6080772.shtml。

[6]《韓國總理因沉船事件辭職 搜救工作面臨極大阻力》，http://www.chinanews.com/gj/2014/04-28/6110638.shtml。

[7]《韓媒反思韓國在事故中表現(xiàn)》，http://finance.ifeng.com/a/20140423/12173652_0.shtml。

[8]（以）葉海卡·德羅爾：《逆境中的政策制定》，王瀟傳等譯，上海遠東出版社，1996年版。

[10] 羅時：《“歲月”號沉船悲劇的反思》，《勞動保護》，2014年第6期。

[11] 孫云潭，于會娟：《我國海洋災害應急管理體系概述》，《中國漁業(yè)經濟》，2010年第1期。