一、應(yīng)對(duì)氣候變化信息公開(kāi)的含義和范圍

狹義上講，信息公開(kāi)制度中的“信息”僅指“政府信息”，即“行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。廣義上講，信息公開(kāi)制度中的“信息”指的是所有特定主體掌握的、不為普通公眾所知悉的信息。由于氣候變化涉及政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人等多類(lèi)不同性質(zhì)的主體，各主體均掌握一定的溫室氣體排放和管理信息。因此應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域信息公開(kāi)制度中的“信息”應(yīng)該是廣義的，既包括國(guó)家政府作為公權(quán)力主體應(yīng)依職權(quán)主動(dòng)公開(kāi)或依申請(qǐng)公開(kāi)的信息，也包括企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等私權(quán)力主體依法公開(kāi)的自身溫室氣體排放信息，甚至從國(guó)際層面，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下各締約方提交并公布國(guó)家自主貢獻(xiàn)、全球環(huán)境基金公布捐資國(guó)的捐資信息等行為，也屬于應(yīng)對(duì)氣候變化信息公開(kāi)的范疇。

二、應(yīng)對(duì)氣候變化信息公開(kāi)的重要意義

（一）信息公開(kāi)順應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)的改革方向

簡(jiǎn)政放權(quán)、減少新增行政許可和行政審批是建立“大市場(chǎng)、小政府”的改革方向，傳統(tǒng)上依靠行政許可、行政審批管理社會(huì)公共資源的模式，不能夠充分調(diào)動(dòng)民智民力，不能適應(yīng)市場(chǎng)的發(fā)展。而信息的充分透明是調(diào)動(dòng)公眾參與積極性，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用的客觀要求。信息公開(kāi)制度能夠?qū)φ芾砗团欧胖黧w發(fā)揮重要的監(jiān)督作用，政府可以通過(guò)信息公開(kāi)制度實(shí)現(xiàn)管理溫室氣體排放的行政目的。

我國(guó)預(yù)計(jì)將于2017年建立全國(guó)統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，政府管理部門(mén)及時(shí)向社會(huì)公布納入碳排放權(quán)交易的溫室氣體種類(lèi)、納入行業(yè)、重點(diǎn)排放單位納入標(biāo)準(zhǔn)、排放配額分配和使用方法等信息，有利于降低市場(chǎng)交易主體的交易成本，構(gòu)建公平合理的良性市場(chǎng)環(huán)境，充分發(fā)揮市場(chǎng)在控制溫室氣體排放中的作用。

在中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化管理領(lǐng)域存在著“上大下小”的政府資源配置情況，國(guó)家層面應(yīng)對(duì)氣候變化的管理體制機(jī)制較為健全，省級(jí)居中，而市、區(qū)、縣級(jí)政府則缺乏專(zhuān)門(mén)應(yīng)對(duì)氣候變化的機(jī)構(gòu)、人才和資金配置。中國(guó)氣候變化治理還沒(méi)有形成環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)、安全生產(chǎn)監(jiān)察、城市管理大隊(duì)這樣能夠進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查的行政執(zhí)法隊(duì)伍。在這種情況下，政府對(duì)于全國(guó)各類(lèi)分散的排放源的管理能力受到很大限制。而如果通過(guò)立法賦予重點(diǎn)排放主體將溫室氣體排放的信息公開(kāi)的法律義務(wù)，就可以有效解決行政管理中執(zhí)法能力不足的問(wèn)題。重點(diǎn)排放主體公開(kāi)的溫室氣體排放信息可以通過(guò)社會(huì)獨(dú)立的第三方核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查，以確保公開(kāi)信息的準(zhǔn)確性。氣候變化領(lǐng)域中獨(dú)立第三方核查機(jī)構(gòu)和審計(jì)公司、律師事務(wù)所類(lèi)似，是完全按照市場(chǎng)規(guī)則提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)的公司，比在政府體系中新增一系列執(zhí)法監(jiān)察組織更為專(zhuān)業(yè)、經(jīng)濟(jì)，更加符合“大市場(chǎng)、小政府”的行政體制改革方向。

（二）信息公開(kāi)有利于監(jiān)督政府行使溫室氣體管理權(quán)力

我國(guó)2008年施行的《政府信息公開(kāi)條例》建立了針對(duì)政府的信息公開(kāi)制度，包括總則、公開(kāi)的范圍、公開(kāi)的方式和程序、監(jiān)督和保障、附則五部分，規(guī)定了行政機(jī)關(guān)和具有管理公共事務(wù)職能的組織關(guān)于信息公開(kāi)方面的規(guī)則。應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的政府信息公開(kāi)無(wú)疑應(yīng)適用該條例規(guī)定。

應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的政府管理分為國(guó)家、省、市縣三個(gè)層級(jí)，承擔(dān)著制定減排目標(biāo)、分配減排配額、編制氣候變化規(guī)劃、管理氣候變化專(zhuān)項(xiàng)資金、統(tǒng)計(jì)核算溫室氣體排放信息、監(jiān)管溫室氣體排放權(quán)交易市場(chǎng)、防災(zāi)減災(zāi)等職能。這些政府針對(duì)溫室氣體的管控涉及到公民、法人或者其他組織的切身利益，尤其涉及到公共資金、財(cái)物、以及碳排放配額這些權(quán)屬的分配，應(yīng)該按照《政府信息公開(kāi)條例》進(jìn)行公開(kāi)。

公開(kāi)政府在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的信息，一方面有利于彰顯中國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的努力與成效，另一方面有利于監(jiān)督政府在陽(yáng)光下行使公權(quán)力，杜絕腐敗現(xiàn)象。

（三）有利于監(jiān)督企業(yè)控制溫室氣體排放

生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及全球共同利益，保護(hù)生態(tài)環(huán)境帶有“正義”的色彩，而任何破壞生態(tài)環(huán)境的行為必然受到譴責(zé)?；谶@樣的道理，超額排放溫室氣體的行為一旦曝光于公眾，都必將受到輿論譴責(zé)，一些具有一定知名度和美譽(yù)度的企業(yè)有可能因顧忌企業(yè)形象而減少排放。

信息公開(kāi)是信用管理的重要方式。如果通過(guò)立法，將企業(yè)排放溫室氣體情況公開(kāi)，將企業(yè)年度配額清繳情況納入企業(yè)信用管理體系，則有助于迫使企業(yè)努力改良技術(shù)、提高能效、提高可再生能源使用比例，從而減少排放。同時(shí)很多企業(yè)為了提高企業(yè)美譽(yù)度，種植碳匯林，開(kāi)展自愿減排，這些行動(dòng)如果能夠及時(shí)公開(kāi)，有利于彰顯企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，帶動(dòng)其余企業(yè)和社會(huì)公眾來(lái)低碳生產(chǎn)、改善環(huán)境。

三、應(yīng)對(duì)氣候變化信息公開(kāi)制度的責(zé)任主體

由于應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域中的信息公開(kāi)指的是廣義范圍的信息公開(kāi)，因此信息公開(kāi)的責(zé)任主體包括溫室氣體管理者（包括各級(jí)政府應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門(mén)）和溫室氣體排放者（包括企業(yè)、社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人）。

從溫室氣體管理者的角度，“縣級(jí)以上地方人民政府辦公廳（室）或者縣級(jí)以上地方人民政府確定的其他政府信息公開(kāi)工作主管部門(mén)”具有信息公開(kāi)的責(zé)任。從立法的角度應(yīng)該明確哪些內(nèi)容由國(guó)家政府部門(mén)公開(kāi)，哪些由省級(jí)政府部門(mén)公開(kāi)，哪些由縣級(jí)政府部門(mén)公開(kāi)。根據(jù)與省級(jí)發(fā)展改革委氣候主管處室代表實(shí)地座談發(fā)現(xiàn)，應(yīng)著重賦予國(guó)家和省級(jí)應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門(mén)信息公開(kāi)的責(zé)任，而對(duì)于縣、市一級(jí)政府則只應(yīng)作原則性的規(guī)定。因?yàn)槟壳皣?guó)內(nèi)在縣、市級(jí)政府幾乎還沒(méi)有專(zhuān)設(shè)氣候變化工作管理的處室，承擔(dān)該項(xiàng)管理職責(zé)的處室大多同時(shí)承擔(dān)著節(jié)能環(huán)保、區(qū)域發(fā)展等多項(xiàng)職能，對(duì)氣候變化難以做到專(zhuān)人負(fù)責(zé)，如果被賦予過(guò)細(xì)的信息公開(kāi)責(zé)任實(shí)踐中難以完成。

從溫室氣體排放者的角度，溫室氣體的排放源眾多，不可能全部納入立法的范疇。而由于溫室氣體排放主要是化石能源燃燒產(chǎn)生的，絕大部分來(lái)工業(yè)、建筑、交通幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。因此在設(shè)計(jì)氣候變化信息公開(kāi)制度時(shí)，應(yīng)以排放單位的上一年度排放量為標(biāo)準(zhǔn)，賦予某些重點(diǎn)溫室氣體排放單位公開(kāi)溫室氣體排放信息的義務(wù)。當(dāng)然需要注意的是排放企業(yè)屬于私權(quán)利主體，公布過(guò)細(xì)溫室氣體排放信息可能會(huì)有泄露商業(yè)機(jī)密的風(fēng)險(xiǎn)，因此應(yīng)處理好信息公開(kāi)和秘密保護(hù)的關(guān)系，對(duì)企業(yè)公布的信息不能要求過(guò)細(xì)。

四、應(yīng)對(duì)氣候變化信息公開(kāi)制度的內(nèi)容和要求

（一）應(yīng)公開(kāi)的應(yīng)對(duì)氣候變化信息內(nèi)容

在國(guó)際層面，中國(guó)作為《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的履約方應(yīng)該每?jī)赡晗蚬s秘書(shū)處提交國(guó)家履約信息通報(bào)，根據(jù)公約歷次締約方大會(huì)的要求提交相關(guān)履約信息。為了向國(guó)際社會(huì)彰顯我國(guó)對(duì)全球應(yīng)對(duì)氣候變化作出的貢獻(xiàn)，國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門(mén)應(yīng)該每年公開(kāi)國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化公報(bào)、國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)（即白皮書(shū)）等信息。例如中國(guó)于2015年6月向公約秘書(shū)處提交了應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家自主貢獻(xiàn)文件——《強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)——中國(guó)國(guó)家自主貢獻(xiàn)》，提出了我國(guó)的碳排放峰值目標(biāo)和強(qiáng)度目標(biāo)，就是向國(guó)際社會(huì)進(jìn)行信息公開(kāi)的一種方式。

在國(guó)家管理層面，國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門(mén)應(yīng)該向社會(huì)公布國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)、國(guó)家對(duì)各省碳排放目標(biāo)的分解及考核結(jié)果、國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃、低碳技術(shù)目錄、重大低碳政策、重大建設(shè)項(xiàng)目、專(zhuān)項(xiàng)資金分配等信息，這些內(nèi)容除了涉及國(guó)家秘密的之外，都應(yīng)該公開(kāi)。同時(shí)，國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門(mén)在履行國(guó)家碳排放權(quán)交易管理職責(zé)中，應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公布納入碳排放權(quán)交易的溫室氣體種類(lèi)、納入行業(yè)，重點(diǎn)排放單位納入標(biāo)準(zhǔn)、排放配額分配和使用方法，各年度重點(diǎn)排放單位的排放和配額清繳情況，具備資質(zhì)的核查機(jī)構(gòu)和交易機(jī)構(gòu)名單等信息。

在地方層面，省級(jí)政府應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門(mén)承擔(dān)著編制本行政區(qū)域應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃、分配碳排放配額、將本行政區(qū)排放指標(biāo)進(jìn)行分解考核、編制溫室氣體排放清單、監(jiān)督第三方核查機(jī)構(gòu)等職能，這些信息應(yīng)該主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向社會(huì)公布本地區(qū)控制溫室氣體排放目標(biāo)完成情況、應(yīng)對(duì)氣候變化工作進(jìn)展等信息。

在企業(yè)層面，應(yīng)該建立溫室氣體報(bào)告制度，明確企業(yè)達(dá)到重點(diǎn)企事業(yè)單位排放量門(mén)檻的單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門(mén)的有關(guān)規(guī)定，向省級(jí)人民政府應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門(mén)如實(shí)報(bào)告溫室氣體排放情況。除涉及國(guó)家秘密和商業(yè)秘密的內(nèi)容外，重點(diǎn)溫室氣體排放單位應(yīng)當(dāng)每年向社會(huì)公開(kāi)上一年度的溫室氣體排放數(shù)據(jù)和配額清繳情況。

（二）應(yīng)對(duì)氣候變化信息公開(kāi)的要求

應(yīng)對(duì)氣候變化信息公開(kāi)制度還包括對(duì)信息公開(kāi)的具體要求和罰則。在信息公開(kāi)的制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，應(yīng)該明確相關(guān)信息的公開(kāi)時(shí)限、公開(kāi)途徑（通過(guò)媒體、網(wǎng)站以及公報(bào)等）、公開(kāi)方式（是主動(dòng)公開(kāi)還是依申請(qǐng)公開(kāi)）、與秘密保護(hù)的關(guān)系等內(nèi)容。

只有罰則明確才能讓一項(xiàng)制度具有可行性。在信息公開(kāi)制度中，應(yīng)該分幾種情形明確相關(guān)責(zé)任：一是信息公開(kāi)責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的應(yīng)對(duì)氣候變化信息未及時(shí)公開(kāi)的，應(yīng)該不再拖延，立即及時(shí)公開(kāi)。二是當(dāng)公開(kāi)的信息出現(xiàn)錯(cuò)誤的，信息公開(kāi)責(zé)任主體應(yīng)立即改正，因信息錯(cuò)誤造成損失的，由信息公開(kāi)責(zé)任單位承擔(dān)賠償責(zé)任。三是信息公開(kāi)責(zé)任主體故意隱瞞、更改或延遲公開(kāi)重要應(yīng)對(duì)氣候變化信息的，相關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)該受到警告等處罰，造成損失的，應(yīng)予賠償。

五、應(yīng)對(duì)氣候變化信息公開(kāi)制度的立法建議

在開(kāi)展應(yīng)對(duì)氣候變化立法中，信息公開(kāi)制度的應(yīng)重點(diǎn)圍繞誰(shuí)公開(kāi)、公開(kāi)什么、公開(kāi)要求和罰則等內(nèi)容展開(kāi)。主要有以下兩種立法路徑：

一是按照信息公開(kāi)的主體、內(nèi)容、要求、罰則的邏輯，在《應(yīng)對(duì)氣候變化法》中設(shè)定信息公開(kāi)制度的專(zhuān)門(mén)條款。

二是就應(yīng)對(duì)氣候變化信息公開(kāi)問(wèn)題專(zhuān)門(mén)制定法律位階較低的條例、部門(mén)規(guī)章或者規(guī)范性文件。研究起草《應(yīng)對(duì)氣候變化信息公開(kāi)條例》或者《應(yīng)對(duì)氣候變化信息公開(kāi)管理辦法》，專(zhuān)門(mén)對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域中的信息公開(kāi)制度進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定。在與未來(lái)將要出臺(tái)的《應(yīng)對(duì)氣候變化法》和已有的《政府信息公開(kāi)條例》不沖突的情況下，重點(diǎn)規(guī)定應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域信息公開(kāi)的詳細(xì)規(guī)則。

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（田丹宇，1978年生，博士，國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心政策法規(guī)部助理研究員。研究方向：應(yīng)對(duì)氣候變化法律、制度、政策）